gd太阳无限挑战 吴赫:“食”面埋伏

品安全关系到每个人的健康，也是衡量人民幸福感的重要指标。第一财经和艺康公司共同发起的“中国食品健康七星奖”，就食品健康这一全球性的话题来甄选有责任感的企业。5月31日，中国食品健康七星奖启动仪式暨研思会在上海举行。在研思会上，第一财经传媒有限公司总经理、《第一财经日报》总编辑秦朔，艺康全球资深副总裁、大中华区董事长兼总经理徐昇宏，上海海洋大学食品学院院长王锡昌，江南大学教授钱和女士，上海市食品药品监督所标准科负责人、毒理学博士陈蓉芳女士和《工人日报》要闻部主任石述思，作了发言和圆桌讨论，深入探讨中国食品安全现状、政策建议和企业承担有关社会责任的意识与知识。

◎突破食品安全困局需综合施治

“饭吃了吗？”这个国人最熟悉的传统招呼，似乎正面临一场考验，现在人们更想确认的是“饭吃得安心吗？”

近年来相继发生“毒大米”、“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等恶性食品安全事件，就连国务院总理温家宝最近与国务院参事等座谈时都不得不感慨：这足以表明诚信的缺失、道德的滑坡已到了何等严重地步。

在今年“两会”期间，国务院副总理王岐山参加了山东代表团对政府工作报告的审议，在提到食品安全问题时他说：“很惭愧啊，刚吃饱，就出现了食品安全的问题。很不好意思，这件事情我们很不好意思。”

让最高决策层感慨乃至惭愧的问题，关系着老百姓的日常生活。每天，你都可以在微博上看到被大量转发的关于某种问题食品的帖子，某种意义上，食品安全问题的导火索已经被点燃，食品行业产业链各个环节都将受到食品安全问责的影响，从原材料的提供，再到食品加工、销售环节都备受质疑。

试图求解当下的食品安全困境，各路专家学者也各显神通：强调监管者、生产者自律的开出“良心”药方，强调提高刑罚和赔偿标准的祭出“重典”药方，强调生产环节使用电子标签备查的支持“科技”药方，甚至也有借“城管”模式去管食品安全的建议等。

其实，众说纷纭也彰显了求解食品安全绝非能毕其功于一役，没有任何一个单一的药方能够消除当下食品安全隐患，助我们突破“食”面埋伏。

“执法者缺乏责任心，生产者丧失道德和良心”固然是看待食品安全失守的一个视角。一些低级问题，如掺杂了有毒有害的东西，确也是逾越了食品生产者应有的良心底线。话虽如此，但道德和责任心只能通过教育慢慢熏陶，难以立见成效，而食品安全危机却是每日伴你左右。救治人心利在长远，却不能救急。

所以就有了“乱‘市’重典”一说，其实，从制度层面而言，以《食品安全法》为主体涉及食品安全的法律共有20多部，还有近40部行政法规、150多部部门规章，各地方法规和规章则更是不计其数。最新生效的刑法修正案（八）也增设食品监管渎职罪，并且加重了刑罚。作为呼应，最近最高法还要求重判重罚危害食品安全犯罪分子。

2010年我国还颁布了100多项新食品安全标准，从标准设置水平来看，和国际法典委员会制定的标准比较接近。作为在食品安全要求最严的新西兰，承担全国主要食品检测的Asure Quality负责人辛格也直言中国的食品安全标准与过去三年相比有大幅提高。但遗憾的是，即便法网密织，法令严格，依然没有遏制食品安全事故迭出的趋势。

虽然依然有学者强调法律不够细密，安全标准更新不及时，但是，在网络上随意搜索“有毒食品大全”就可以发现，很多食品安全问题并不是制度的缺失，而在于制度的执行，因为大多数添加剂都是非法的，只要检查及时就能遏制。

但是政府部门在治理食品安全时也正面临“九龙治水”的困境，因为当前涉及食品安全的部门至少就有工业和信息化部、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管局等八九个部门，而每个部门在除了食品安全的领域之外，还有大量事务，每一项事务都可以随时根据需要被强调为当务之急。

《食品安全法》安排这些部门按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任，最终被学界普遍诟病为“分段监管”，其中的衔接与缝隙问题太大，要知道丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管，美国也主要由两大部门来管。其实，这个问题在上世纪80年代的城市管理时遇到过，当时针对市容卫生、市政管理、环境保护、无照商贩、侵占道路等问题，也一度陷入了“九龙治水”的困局，多头管理，最后谁也管不好。

后来由园林、公路、环卫等部门联合成立类似的综合机构负责城市管理，最后在1996年国家出台了《行政处罚法》，允许一个行政机关集中行使多个部门的处罚权，这就是“城管”建立的最基本法律依据。如今相对“强势”的城管虽然也颇受诟病，但是城市“脏乱差”的环境却也明显变好了。据此，也有人开出“大食品安监”的药方，即参照“城管”模式集中权力管理食品安全。

2008年，长沙打破原有“分散、分段”的监管格局，打造区域性“大食品安监”，其中一个关键点就是设立全国第一支隶属公安机关的食品安全执法大队，还率先成立市政府食品安全委员会，向公众承诺三到五年基本建成食品安全城市……两年多来，长沙市已经探索出保障城乡食品安全的有效路径。

简言之，“大食品安监”的逻辑近似又超越于“大城市管理”的逻辑，长沙的“食安委”不仅有权调查、督导、协调和讲评，还有权对干部开展绩效考核。只要涉及食品安全，以市长为主任的“食安委”纵向可以调动各区、县（市），横向可以指挥职能部门。尤其是将食品安全执法大队归属到公安部门，这不仅对打击一般食品安全违法行为有强大的威慑力，还使得对该领域犯罪的打击衔接紧密。

如此看来，其大致克服了传统监管模式执法主体多、职能交叉重叠、一些部门对无利可图的事互相推诿、管理死角多的弊病。但是，也有学者认为地方保护主义依然可以阴魂不散，违法小作坊虽然可以毫不留情地加以打击，但是一些纳税大户的食品企业，就像当初的三鹿，甚至也像如今的双汇，都或多或少的被“保护”过。

◎为何治理食品安全监管难？

2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）到今天已实施整整两年，在这两年里，食品安全事件愈演愈烈，食品安全的底线屡屡被突破，这部法律为什么没有解除我国的食品安全危机？在法律修改及执法过程中我们还可以做什么？

为此，《第一财经日报》记者专访了《食品安全法》特邀修改人、食品安全专家桑立伟。

匆匆颁布 《食品安全法》可执行性差

第一财经日报：《食品安全法》实施两年来效果堪忧，食品安全事故愈演愈烈，为何这部法律没有起到相应的效果？

桑立伟：《食品安全法》出台的时候还不是很成熟，刚进展到调研阶段。最后一次截止征求意见是在2008年5月20日，征求完意见后，本应用一两年时间继续做调研，但出了三鹿奶粉事件，全国人大常委会法制工作委员会只好在社会现实的压力下，加速法律制定过程，于2009年2月28日即颁布该法。

由于调研工作不充分，《食品安全法》可执行性很差，只说应该如何做，但对于违法后有什么后果则没有提。

其次是缺乏配套制度，比如说《食品安全法》第27条规定，有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。按理说应该有个配套制度规定食品安全管理人员的资格如何取得、职责是什么、报酬如何等等。

还有就是食品安全标准不统一，为了解决一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题，《食品安全法》规定我们食品安全标准是国家安全标准，但目前卫生部已经公布新的食品安全国家标准一共有176项，按照原来食品卫生标准、食品质量标准还有农业残留标准加起来大概有10000项来算，通过率连5%都不到。剩下95%的食品安全缺口，还需执行原先的标准，要么是企业标准，要么是部门标准，要么是地方标准。

最后一点是，缝隙问题还是没有提出具体解决办法，《食品安全法》第6条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。这被称为“分段监管”，也为学界广为诟病，食物链的交接环节，会生出不少的问题，如何把衔接变成无隙对接是一大难题，应该对交接不清的地方责成某一部门来负责就好了。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我国食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们多得多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。

日报：缝隙的填补除了划界之外，还有哪些措施可以最大程度发挥分段监管的作用，使之不会出现监管边界不清、监管重复和空白并存等问题？

桑立伟：首先我们说以分段监管为主，以品种监管为辅，但品种监管这块根本是空的，没人管。我认为品种监管应由行业协会发挥作用，这样分段监管为主、品种监管为辅才是一个比较合理的组合。

分段监管极易引发“踢皮球”，涉及到部门利益之间的博弈，好事大家都想管，坏事大家都想推。除了细化各监管机关的职责，即划界以外，还有一点必须做的是除了在国务院成立食品安全委员会，省市县也必须成立中央垂直的食品安全委员会。现在出了食品安全事故，地方负总责，但光让政府负责，不落实到人头是不行的，领导之间推来推去。如果有中央垂直领导的食品安全委员会，他们是专职工作人员，出了问题，首先追究到食品安全委员会主任头上，承担直接责任。

值得一提的是，食品安全委员会必须中央垂直领导。食品安全监管最大的漏洞之一是地方保护主义，一些食品生产企业是当地的纳税大户，当这些企业出了问题时，即使监管部门有心去管，但很有可能问题企业会直接找到更高一级的领导，致使监管部门无法真正的监管到位。更有甚者，出于地方保护主义，监管部门直接将企业保护起来，不承担监管职责。如果实行中央垂直领导的话，我就不用受你地方控制的，你想捂也捂不住。

其次，要进行塔式领导，食品安全委员会的作用是把监管机关管好，监管机关再把通过资质认可的企业食品安全管理人员管住，让这些人成立卫生小组，管理企业内部具体事务，出事监管机关就可以直接惩罚管理人员。

建议设立食品安全调查师职业

日报：除了利用国家职能机关监管外，经济学家郎咸平曾建议，在食品安全监管方面可以借鉴美国的“吹哨法案”，用“放权于民”的方式实现合理监管，改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾，你赞同这种监督方式吗？

桑立伟：我认为不能光靠公民监督，公民可能不具备专业知识，我建议设立一个新的职业叫食品安全调查师，从业者需要有食品安全知识和法律知识，通过国家资格考试后，可以行使准行政权，可以到饭店、超市、生产企业调查取证。把所有证据收集齐交到监管机关，处罚金50%作为其酬劳。

针对我们目前监管机关监管力量不够，主动出击执法的积极性不强，食品安全调查师这一职业的出现一定能更好地监管食品安全。

日报：从监管对象上来说，我国食品生产小作坊较多，超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重，甚至还有些掺杂使假，这是不是给监管部门造成特别大的困难？重庆市近日规定小作坊生产的食品从6月1日起不得进入食堂及连锁超市、商场等销售，对此你觉得这种做法适合在全国范围内推广吗？小作坊和大企业在食品监管上应如何区别对待？

桑立伟：我主张应该重点监管大企业，小作坊虽然面大、点多，但销售面小，影响人群也小；大企业市场占有率大，出现问题波及面广，影响大，况且其往往高喊社会责任，却屡屡失信于民，影响极其恶劣，其危害性是短期无法消除的。

再加上在县级政府有关部门，许多监管部门中专职的工作人员数量很少，有的只有一两个人；乡级基本没有专职的监管机构与人员。而小作坊的数量太多，根本管不过来。同时，县及县以下基本是熟人社会，监管者与被监管者往往有各种“关系”，板起脸认真执法、认真处罚，殊属不易。因此，如何对这些小作坊进行有效的监管，是普遍存在的难题。

应对产销有毒有害食品 司法零容忍

日报：除了监管难外，食品安全事件频发是不是还跟食品生产经营者的违法成本低有关？今年2月25日通过的《刑法修正案》（八）规定，对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑，在你看来，此修正案一出，会对食品安全产生什么样的影响？刑法还能增加哪些规定保护食品安全？

桑立伟：我极力主张对于生产销售有毒有害食品要向对待醉驾一样零容忍，现在我们仅仅考虑到其破坏社会主义经济秩序，没有考虑到对不特定多数人的生命财产安全造成危害，所以一定要把这个罪名归到危害公共安全罪里面。

而且破坏社会主义经济秩序罪是结果犯，要求结果伤亡多少人，或者造成巨大的财产损失，当情况特别严重的时候才会判处死刑。而危害公共安全罪是危险犯，只要造成了不特定多数人的生命危险，即使没有危害结果出现，也可以判处死刑。

还有《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处，把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处，从源头处置。

日报：为什么国外食品安全问题不像我国那么严重？食品质量安全可追溯系统作为保障食品安全的有效手段，在世界很多国家受到广泛关注，欧盟、美国、日本等国纷纷建立食品质量安全可追溯系统，你认为我国是否有必要采用食品安全可追溯系统？

桑立伟：在国际上，可追溯系统是当前比较先进的一种质量监控体系，也是食品安全保障体系中及其重要的组成部分。该方法通常是记录食品的原料来源、生产流程、生产工艺、产品封装、运输销售等环节中可能影响到食品卫生安全的相关信息进行记录，并为每一个食品单位的食品汇总成一个独立集成信息，从而可以实现追溯查询的功能。

比如说我吃一块烤牛排，我根据追溯系统可以追溯到这块牛排是牛身上的哪块肉，是哪个农场的哪头牛身上的，这头牛喂了多少饲料，饲料里有哪些添加剂，牛的管理人是谁，这些都应当在可追溯系统里记录。食品安全追溯系统我们肯定要做，不光是企业要做，国家也应该做。

◎为何治理食品安全监管难？

2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）到今天已实施整整两年，在这两年里，食品安全事件愈演愈烈，食品安全的底线屡屡被突破，这部法律为什么没有解除我国的食品安全危机？在法律修改及执法过程中我们还可以做什么？

为此，《第一财经日报》记者专访了《食品安全法》特邀修改人、食品安全专家桑立伟。

匆匆颁布 《食品安全法》可执行性差

第一财经日报：《食品安全法》实施两年来效果堪忧，食品安全事故愈演愈烈，为何这部法律没有起到相应的效果？

桑立伟：《食品安全法》出台的时候还不是很成熟，刚进展到调研阶段。最后一次截止征求意见是在2008年5月20日，征求完意见后，本应用一两年时间继续做调研，但出了三鹿奶粉事件，全国人大常委会法制工作委员会只好在社会现实的压力下，加速法律制定过程，于2009年2月28日即颁布该法。

由于调研工作不充分，《食品安全法》可执行性很差，只说应该如何做，但对于违法后有什么后果则没有提。

其次是缺乏配套制度，比如说《食品安全法》第27条规定，有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。按理说应该有个配套制度规定食品安全管理人员的资格如何取得、职责是什么、报酬如何等等。

还有就是食品安全标准不统一，为了解决一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题，《食品安全法》规定我们食品安全标准是国家安全标准，但目前卫生部已经公布新的食品安全国家标准一共有176项，按照原来食品卫生标准、食品质量标准还有农业残留标准加起来大概有10000项来算，通过率连5%都不到。剩下95%的食品安全缺口，还需执行原先的标准，要么是企业标准，要么是部门标准，要么是地方标准。

最后一点是，缝隙问题还是没有提出具体解决办法，《食品安全法》第6条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。这被称为“分段监管”，也为学界广为诟病，食物链的交接环节，会生出不少的问题，如何把衔接变成无隙对接是一大难题，应该对交接不清的地方责成某一部门来负责就好了。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我国食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们多得多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。

日报：缝隙的填补除了划界之外，还有哪些措施可以最大程度发挥分段监管的作用，使之不会出现监管边界不清、监管重复和空白并存等问题？

桑立伟：首先我们说以分段监管为主，以品种监管为辅，但品种监管这块根本是空的，没人管。我认为品种监管应由行业协会发挥作用，这样分段监管为主、品种监管为辅才是一个比较合理的组合。

分段监管极易引发“踢皮球”，涉及到部门利益之间的博弈，好事大家都想管，坏事大家都想推。除了细化各监管机关的职责，即划界以外，还有一点必须做的是除了在国务院成立食品安全委员会，省市县也必须成立中央垂直的食品安全委员会。现在出了食品安全事故，地方负总责，但光让政府负责，不落实到人头是不行的，领导之间推来推去。如果有中央垂直领导的食品安全委员会，他们是专职工作人员，出了问题，首先追究到食品安全委员会主任头上，承担直接责任。

值得一提的是，食品安全委员会必须中央垂直领导。食品安全监管最大的漏洞之一是地方保护主义，一些食品生产企业是当地的纳税大户，当这些企业出了问题时，即使监管部门有心去管，但很有可能问题企业会直接找到更高一级的领导，致使监管部门无法真正的监管到位。更有甚者，出于地方保护主义，监管部门直接将企业保护起来，不承担监管职责。如果实行中央垂直领导的话，我就不用受你地方控制的，你想捂也捂不住。

其次，要进行塔式领导，食品安全委员会的作用是把监管机关管好，监管机关再把通过资质认可的企业食品安全管理人员管住，让这些人成立卫生小组，管理企业内部具体事务，出事监管机关就可以直接惩罚管理人员。

建议设立食品安全调查师职业

日报：除了利用国家职能机关监管外，经济学家郎咸平曾建议，在食品安全监管方面可以借鉴美国的“吹哨法案”，用“放权于民”的方式实现合理监管，改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾，你赞同这种监督方式吗？

桑立伟：我认为不能光靠公民监督，公民可能不具备专业知识，我建议设立一个新的职业叫食品安全调查师，从业者需要有食品安全知识和法律知识，通过国家资格考试后，可以行使准行政权，可以到饭店、超市、生产企业调查取证。把所有证据收集齐交到监管机关，处罚金50%作为其酬劳。

针对我们目前监管机关监管力量不够，主动出击执法的积极性不强，食品安全调查师这一职业的出现一定能更好地监管食品安全。

日报：从监管对象上来说，我国食品生产小作坊较多，超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重，甚至还有些掺杂使假，这是不是给监管部门造成特别大的困难？重庆市近日规定小作坊生产的食品从6月1日起不得进入食堂及连锁超市、商场等销售，对此你觉得这种做法适合在全国范围内推广吗？小作坊和大企业在食品监管上应如何区别对待？

桑立伟：我主张应该重点监管大企业，小作坊虽然面大、点多，但销售面小，影响人群也小；大企业市场占有率大，出现问题波及面广，影响大，况且其往往高喊社会责任，却屡屡失信于民，影响极其恶劣，其危害性是短期无法消除的。

再加上在县级政府有关部门，许多监管部门中专职的工作人员数量很少，有的只有一两个人；乡级基本没有专职的监管机构与人员。而小作坊的数量太多，根本管不过来。同时，县及县以下基本是熟人社会，监管者与被监管者往往有各种“关系”，板起脸认真执法、认真处罚，殊属不易。因此，如何对这些小作坊进行有效的监管，是普遍存在的难题。

应对产销有毒有害食品 司法零容忍

日报：除了监管难外，食品安全事件频发是不是还跟食品生产经营者的违法成本低有关？今年2月25日通过的《刑法修正案》（八）规定，对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑，在你看来，此修正案一出，会对食品安全产生什么样的影响？刑法还能增加哪些规定保护食品安全？

桑立伟：我极力主张对于生产销售有毒有害食品要向对待醉驾一样零容忍，现在我们仅仅考虑到其破坏社会主义经济秩序，没有考虑到对不特定多数人的生命财产安全造成危害，所以一定要把这个罪名归到危害公共安全罪里面。

而且破坏社会主义经济秩序罪是结果犯，要求结果伤亡多少人，或者造成巨大的财产损失，当情况特别严重的时候才会判处死刑。而危害公共安全罪是危险犯，只要造成了不特定多数人的生命危险，即使没有危害结果出现，也可以判处死刑。

还有《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处，把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处，从源头处置。

日报：为什么国外食品安全问题不像我国那么严重？食品质量安全可追溯系统作为保障食品安全的有效手段，在世界很多国家受到广泛关注，欧盟、美国、日本等国纷纷建立食品质量安全可追溯系统，你认为我国是否有必要采用食品安全可追溯系统？

桑立伟：在国际上，可追溯系统是当前比较先进的一种质量监控体系，也是食品安全保障体系中及其重要的组成部分。该方法通常是记录食品的原料来源、生产流程、生产工艺、产品封装、运输销售等环节中可能影响到食品卫生安全的相关信息进行记录，并为每一个食品单位的食品汇总成一个独立集成信息，从而可以实现追溯查询的功能。

比如说我吃一块烤牛排，我根据追溯系统可以追溯到这块牛排是牛身上的哪块肉，是哪个农场的哪头牛身上的，这头牛喂了多少饲料，饲料里有哪些添加剂，牛的管理人是谁，这些都应当在可追溯系统里记录。食品安全追溯系统我们肯定要做，不光是企业要做，国家也应该做。

◎为何治理食品安全监管难？

2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）到今天已实施整整两年，在这两年里，食品安全事件愈演愈烈，食品安全的底线屡屡被突破，这部法律为什么没有解除我国的食品安全危机？在法律修改及执法过程中我们还可以做什么？

为此，《第一财经日报》记者专访了《食品安全法》特邀修改人、食品安全专家桑立伟。

匆匆颁布 《食品安全法》可执行性差

第一财经日报：《食品安全法》实施两年来效果堪忧，食品安全事故愈演愈烈，为何这部法律没有起到相应的效果？

桑立伟：《食品安全法》出台的时候还不是很成熟，刚进展到调研阶段。最后一次截止征求意见是在2008年5月20日，征求完意见后，本应用一两年时间继续做调研，但出了三鹿奶粉事件，全国人大常委会法制工作委员会只好在社会现实的压力下，加速法律制定过程，于2009年2月28日即颁布该法。

由于调研工作不充分，《食品安全法》可执行性很差，只说应该如何做，但对于违法后有什么后果则没有提。

其次是缺乏配套制度，比如说《食品安全法》第27条规定，有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。按理说应该有个配套制度规定食品安全管理人员的资格如何取得、职责是什么、报酬如何等等。

还有就是食品安全标准不统一，为了解决一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题，《食品安全法》规定我们食品安全标准是国家安全标准，但目前卫生部已经公布新的食品安全国家标准一共有176项，按照原来食品卫生标准、食品质量标准还有农业残留标准加起来大概有10000项来算，通过率连5%都不到。剩下95%的食品安全缺口，还需执行原先的标准，要么是企业标准，要么是部门标准，要么是地方标准。

最后一点是，缝隙问题还是没有提出具体解决办法，《食品安全法》第6条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。这被称为“分段监管”，也为学界广为诟病，食物链的交接环节，会生出不少的问题，如何把衔接变成无隙对接是一大难题，应该对交接不清的地方责成某一部门来负责就好了。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我国食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们多得多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。

日报：缝隙的填补除了划界之外，还有哪些措施可以最大程度发挥分段监管的作用，使之不会出现监管边界不清、监管重复和空白并存等问题？

桑立伟：首先我们说以分段监管为主，以品种监管为辅，但品种监管这块根本是空的，没人管。我认为品种监管应由行业协会发挥作用，这样分段监管为主、品种监管为辅才是一个比较合理的组合。

分段监管极易引发“踢皮球”，涉及到部门利益之间的博弈，好事大家都想管，坏事大家都想推。除了细化各监管机关的职责，即划界以外，还有一点必须做的是除了在国务院成立食品安全委员会，省市县也必须成立中央垂直的食品安全委员会。现在出了食品安全事故，地方负总责，但光让政府负责，不落实到人头是不行的，领导之间推来推去。如果有中央垂直领导的食品安全委员会，他们是专职工作人员，出了问题，首先追究到食品安全委员会主任头上，承担直接责任。

值得一提的是，食品安全委员会必须中央垂直领导。食品安全监管最大的漏洞之一是地方保护主义，一些食品生产企业是当地的纳税大户，当这些企业出了问题时，即使监管部门有心去管，但很有可能问题企业会直接找到更高一级的领导，致使监管部门无法真正的监管到位。更有甚者，出于地方保护主义，监管部门直接将企业保护起来，不承担监管职责。如果实行中央垂直领导的话，我就不用受你地方控制的，你想捂也捂不住。

其次，要进行塔式领导，食品安全委员会的作用是把监管机关管好，监管机关再把通过资质认可的企业食品安全管理人员管住，让这些人成立卫生小组，管理企业内部具体事务，出事监管机关就可以直接惩罚管理人员。

建议设立食品安全调查师职业

日报：除了利用国家职能机关监管外，经济学家郎咸平曾建议，在食品安全监管方面可以借鉴美国的“吹哨法案”，用“放权于民”的方式实现合理监管，改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾，你赞同这种监督方式吗？

桑立伟：我认为不能光靠公民监督，公民可能不具备专业知识，我建议设立一个新的职业叫食品安全调查师，从业者需要有食品安全知识和法律知识，通过国家资格考试后，可以行使准行政权，可以到饭店、超市、生产企业调查取证。把所有证据收集齐交到监管机关，处罚金50%作为其酬劳。

针对我们目前监管机关监管力量不够，主动出击执法的积极性不强，食品安全调查师这一职业的出现一定能更好地监管食品安全。

日报：从监管对象上来说，我国食品生产小作坊较多，超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重，甚至还有些掺杂使假，这是不是给监管部门造成特别大的困难？重庆市近日规定小作坊生产的食品从6月1日起不得进入食堂及连锁超市、商场等销售，对此你觉得这种做法适合在全国范围内推广吗？小作坊和大企业在食品监管上应如何区别对待？

桑立伟：我主张应该重点监管大企业，小作坊虽然面大、点多，但销售面小，影响人群也小；大企业市场占有率大，出现问题波及面广，影响大，况且其往往高喊社会责任，却屡屡失信于民，影响极其恶劣，其危害性是短期无法消除的。

再加上在县级政府有关部门，许多监管部门中专职的工作人员数量很少，有的只有一两个人；乡级基本没有专职的监管机构与人员。而小作坊的数量太多，根本管不过来。同时，县及县以下基本是熟人社会，监管者与被监管者往往有各种“关系”，板起脸认真执法、认真处罚，殊属不易。因此，如何对这些小作坊进行有效的监管，是普遍存在的难题。

应对产销有毒有害食品 司法零容忍

日报：除了监管难外，食品安全事件频发是不是还跟食品生产经营者的违法成本低有关？今年2月25日通过的《刑法修正案》（八）规定，对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑，在你看来，此修正案一出，会对食品安全产生什么样的影响？刑法还能增加哪些规定保护食品安全？

桑立伟：我极力主张对于生产销售有毒有害食品要向对待醉驾一样零容忍，现在我们仅仅考虑到其破坏社会主义经济秩序，没有考虑到对不特定多数人的生命财产安全造成危害，所以一定要把这个罪名归到危害公共安全罪里面。

而且破坏社会主义经济秩序罪是结果犯，要求结果伤亡多少人，或者造成巨大的财产损失，当情况特别严重的时候才会判处死刑。而危害公共安全罪是危险犯，只要造成了不特定多数人的生命危险，即使没有危害结果出现，也可以判处死刑。

还有《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处，把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处，从源头处置。

日报：为什么国外食品安全问题不像我国那么严重？食品质量安全可追溯系统作为保障食品安全的有效手段，在世界很多国家受到广泛关注，欧盟、美国、日本等国纷纷建立食品质量安全可追溯系统，你认为我国是否有必要采用食品安全可追溯系统？

桑立伟：在国际上，可追溯系统是当前比较先进的一种质量监控体系，也是食品安全保障体系中及其重要的组成部分。该方法通常是记录食品的原料来源、生产流程、生产工艺、产品封装、运输销售等环节中可能影响到食品卫生安全的相关信息进行记录，并为每一个食品单位的食品汇总成一个独立集成信息，从而可以实现追溯查询的功能。

◎中国食品安全的多重挑战

在社会公众对食品安全问题已经从不可遏制的愤怒，开始变得无奈和默然之后，中国的食品安全开始迎来“乱‘市’重典”时代，监管、打击、惩处力度在不断增强，我们更关心的是，这些举措是不是足以让大家重拾对食品的信心？

在5月28日央视《经济半小时》播出的《食品安全在行动：中国政策论坛》节目中，国务院食品安全委员会办公室副主任刘佩智称，诚信缺失、监管不到位，是食品安全主要原因之一，但根本的原因，还是食品产业发展方式落后。

生产小而散导致监管难

正在养猪的网易CEO丁磊说：我们GDP成为全球第二，但农村还停留在原始状态。最近出现的墨染粉条、毒奶粉、染色馒头等食品安全问题主要原因在于我们忽略了农村，只把目光盯在城市，忘记了农村的生产有多么低水平。

或许我们可以看一组数据：我国食品生产加工单位44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮更是难以计数。

三聚氰胺事件发生时，全国有乳制品生产企业1500多家、婴幼儿配方奶粉生产企业40多家、奶站20393个，奶牛规模化养殖率仅19.8%，市场集中度过低。

我国农业生产更为分散，种植养殖环节还主要依靠2亿多农民散户生产，食品安全监管对象点多面广，小、散、乱的特点突出。

这些数据来自于今年3月，刘佩智在全国政协十一届四次会议第三次全体会议上的发言。

上述发言中，刘佩智表示，发达国家食品安全暴露的问题集中在微生物、物理和化学危害，而我国食品安全隐患主要是人为污染和“添加泛滥”，形势更为复杂严峻。企业主体责任不落实、政府部门监管不到位是其中重要原因，但根本原因是食品产业发展方式落后，产业化、规模化、标准化程度不高，生产源头分散，政府监管难。

而中国的食品加工企业，因为缺乏规模，往往落入恶性竞争。为了获得市场，不断地压低成本，降低价格。

这种小而散的生产和经营方式，也直接导致相关的技术体系和保障体系滞后。据《瞭望》报道，今年5月全国食品安全工作专题会议暨省部级领导干部加强食品安全监管专题研讨班，一位授课的农业部领导以检测盐酸克伦特罗（瘦肉精）为例说，一次快速检测一头生猪尿样需15~20元，仪器确证检测一份样本需500~1000元，基层要开展从养殖到收购、贩运和屠宰各环节检测，现有经费明显不足。

上述农业部领导进一步分析说，长期以来，农业的产业体系、技术体系和保障体系基本是围绕增产而建立的，质量安全工作相对滞后。即使从科学研究来看，我国对增产技术的研究比较领先，对质量安全的技术研究较少。

国家质量监督检验检疫总局有关领导在研讨班讲课中说，目前全国72个地级区域、1305个县级区域未设立食品生产监管机构，全国专职食品安全监管人员5982人，与其监管的食品生产者的数量相比，平均每人监管51个生产者。

监管难，溯源也难。这种小而散的农业生产方式，其溯源的难度远远高于大农业支撑的欧美等发达国家。

作为《财富》杂志500强公司，专业从事商用领域清洁、消毒、食品安全和预防感染领域的企业，艺康集团自1987年进入中国市场，已经24年。其全球资深副总裁、大中华区董事长兼总经理徐昇宏对《第一财经日报》记者表示，从田头到餐桌长长的链条上，食品要经历种植（养殖）、加工、存储、运输、售卖、烹饪等诸多环节，每个环节都有可能隐藏着食品安全风险。

而目前中国食品安全事故发生率比较高的，主要是源头和零售端。“比如瘦肉精，如果源头出现问题的话，就必须层层往上追溯销毁，影响非常大。因此源头怎么监管，是个问题。”

但是，如果中国农业能尽快实现转型，从传统农业转型为现代农业，从小而散到集中规模化经营，相对来讲，监管的难度就会大大降低。

以屠宰场为例，刘佩智在全国政协会议上发言时称，美国全国整合为13个公司6200家工厂，任何一家工厂出现问题，监管部门就处罚总公司，这一做法几乎断绝了这些公司违法经营、短期图利的可能。美国的食品和药物管理局（FDA）监管的食品生产经营者仅5万多家，管理相对就比较容易，这是美国食品安全水平较高的主要原因之一。

技术、制度、道德观的综合考验

事实上，目前中国所经历的食品安全事故频发的态势，并非个案。历史上美国、欧洲也都经历过。“如果要比较的话，中国目前的食品安全状态，我认为和美国上世纪八九十年代初期相类似。”徐昇宏说。

不过，纽约大学教授斯塔萨维奇（David Stasavage）5月29日在复旦大学举行的上海论坛上谈及食品安全问题时，则认为目前的中国和20世纪初的美国情况类似。“在经历19世纪末快速工业化后，20世纪初美国的媒体和报纸上大量的曝光食品安全问题，成为了一场每个人都关心的社会运动。”

即便是今天，食品安全依然是个全球性的问题，任何国家都不存在“零风险”，如美国曾有鸡蛋沙门氏菌事件、日本曾有毒牛奶事件、欧洲曾有疯牛病事件、近期德国又发生二口恶英事件等等。

徐昇宏提供给记者的资料显示，从1993~2010年食源性疾病的年度估算统计显示，全球共有10亿起，200多万人死亡。其中美国480万起，3000 人死亡；欧洲4550万起；澳大利亚540万起，120人死亡。不过中国尚无确切数字。

徐昇宏分析称，大部分的食源性疾病的爆发率因食品安全方案的执行在下降，但部分病源依然呈上升趋势，而一些加工手段和过程出现的新的致病因素也在不断地被认识。比如，美国公布的弯曲杆菌和大肠杆菌导致的事故基本保持稳定，但沙门氏菌、诺克病毒所导致的事故数量逐年上升，尤其是诺瓦克病毒。

而现代社会的发展演变，也为食品安全增加了新的挑战。

比如，人口人群分布和结构的变化，改变了对食品安全需求。老龄化人口使病菌感染更加容易发生，因为 55~60岁期间，人们的免疫力已经开始下降。

与此同时，随着消费能力的提升，消费结构也在发生变化，食品需求趋向肉类和方便食品等，但是此类食品相对于谷物来讲有更高的食品安全风险。“高风险的鲜食水果蔬菜和肉类的消费的增加，增加了患食源性疾病的机会，比如O-157:H7大肠杆菌、单增李斯特杆菌。”

不过，就中国目前食品安全状况，徐昇宏表示，很多问题并不是知识性、科技性的问题。“我们的法律法规，和国际上考虑的风险评估、风险交流、风险管理系统已经没有很大的差异了，和行业里面的食品科技、食品生产技术食品加工情况也没有知识性、认知性的差异。那为什么会有问题？说到底还在于，我们道德操守的底线，是不是维持在一定水平之上。”

他举例说，牛奶中添加三聚氰胺、皮革奶等，已经不能用科技或者是知识匮乏来形容，只是企业过分关注利润。而这一点，显然需要整个社会价值体系的调整，而非仅仅依靠法律。

“因为不可能制定法规去禁止所有的化学品，化学品的变化也很快，所以必须要有一个道德操守的底线，就可以避免掉99%的问题。”徐昇宏说，自己在日常工作中接触的大量企业客户，愿意考虑或者是已经考虑道德的企业越来越多。

但是他也表示，道德并不是唯一。“如果现在美国有个食品安全问题发生，它的经济后果是非常严重的，就因为这个严重的经济后果，才迫使很多人不敢去犯错。中国门槛就低很多。”

特权令监管者无心监管？

而在5月29日举行的上海论坛上，多位专家又给出了转型期思考食品安全问题的另一个维度：政府和市场的边界。

复旦大学经济学院教授华民表示，食品问题仅是一个案例，要回答的问题不是食品本身，而是政府做什么、社会做什么、市民做什么、企业家该做什么。“你要变成一个市民社会以后，走出这个中国传统以后才能找到答案。”

在他看来，正是因为政府和社会、公民的权责界限不清楚，所以导致政府似乎无所不管，但做的很多事情，没有取得相应效果。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年则表示，“中国现在食品的问题，我是觉得是因为监管者有一个市场退出机制，不用从市场取得这个食品，因为他有一个特权系统。”

郑永年称，自己了解到从中央到地方，一定级别的官员都有自己的特供系统，不用从市场上购买，自己认识的一些企业家也会在北京郊区雇工人种菜。“如果要使得监管有效的话，就必须取消这个特权，每个人都必须在市场上取得你所需要的东西，大家才会有真正的动力去监管。”

因此，郑永年表示，就是因为这部分市场化不足，产生了一个内部市场，与外部市场隔绝开来，所以必须取消特供系统，“这是欧洲的经验，他们叫特权的社会化。”

纽约大学教授斯塔萨维奇表示，借鉴美国的经验，就是要有独立的第三方来监管食品安全，“在理论上可以设立一个法律，建立一个独立第三方。”

◎食品添加剂：不必拒绝，不能滥用

一顿早餐，一个面包，一杯牛奶，就可能有几十种添加剂被吃进肚子里。但是吃了这么多年，没听说谁因为吃这顿充满添加剂的早餐而出问题。但是最近频频曝光的食品安全事件，矛头又都直指食品添加剂。到底我们应如何看待食品添加剂，又该如何监管？国际上有哪些经验值得我们借鉴？

被“冤枉”的食品添加剂

目前，我国食品添加剂有23个类别，2000多个品种，其中香料、香精类的最多，达到1800多种，其中，最为常见的是漂白剂、膨松剂、着色剂、增味剂、防腐剂、香料等。

“几乎所有食品中都含有食品添加剂，”中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波告诉《第一财经日报》记者，“食品添加剂不但对身体没有坏处，反而是确保食品安全的物质。”

罗云波认为，现在媒体很发达，有些个案经媒体报道可能就成为一个所谓的普遍性的问题，大家对食品安全关注度又太高，现在经济发展起来了，大家想吃得更好一些，科学一些，营养一些，“其实这些年来我们国家在食品安全方面，不可谓没有花力气，从政府各个方面，从各项指标来看，应该都还是在提高，我觉得目前中国的基本消费安全还是有保障的。”

“如果不要食品防腐剂，那常说的黄曲霉、赭曲霉，这些都是强致癌的物质，它们就会滋生。”在罗云波看来，添加剂的名声是被一类非添加类的物质败坏的，“比如说三聚氰胺，它根本就不是添加剂，苏丹红也不是添加剂，但是媒体不懂，反正是一勺烩，结果弄得老百姓一说添加剂就觉得是一个有害的物质，一说添加剂就谈虎变色。像瘦肉精这些都不是食品添加剂，大家都把它算到添加剂的身上，添加剂太冤枉了。事实上，食品添加剂本身一个是提高产品的质量，同时保证食品的安全，有非常重要的作用。”

滥用种种

虽然专家一直在为食品添加剂喊冤，但并不表示现在频发的食品安全事件跟添加剂无关。有专家称食品添加剂行业存在“三宗罪”：把非法添加物当食品添加剂、食品添加剂超量食用、食品添加剂超范围使用。实际上，正是这些非法添加物和滥用添加剂行为导致人们误将食品添加剂比作“毒药”。

长期从事食品添加剂研究的上海市食品添加剂行业协会的副秘书长、协会专家委员会常务副主任吉鹤立教授表示，现在大部分食品生产企业使用食品添加剂的第一目标不是为了改善加工性能，提高食品产品的品质，而是为了降低成本。

他举例说，有些蛋糕店做的蛋糕，可以不放一个鸡蛋一点牛奶，他们用一种叫蛋糕油的东西，这种食品添加剂由含反式脂肪酸的氢化植物油和乳化剂混合而成，虽然有产品标准，可以在食品中使用，但这样做出的蛋糕如果长期食用，临床试验证明易患心血管疾病。

吉鹤立还透露，最容易有“猫腻”的是复配食品添加剂。在复配食品添加剂中，一些食品生产企业会滥用《食品添加剂卫生标准》中的“带入原则”。什么是“带入原则”？为使食品添加剂使用更合理，《食品添加剂卫生标准》中规定：食品添加剂可以通过食品配料（含食品添加剂）带入食品中。

他拿红烧猪肉的加工制作举例说，肉类制品中不允许加入一种叫苯甲酸钠的防腐剂，但红烧猪肉里要使用酱油，酱油为保鲜，是可以使用苯甲酸钠防腐的，但有限量。肉制品中因为使用了酱油而含有少量的苯甲酸钠，不违规。但有些肉制品生产企业会要求供应酱油的厂家多添加苯甲酸钠，为其肉制品防腐。酱油生产厂家不敢不添加，否则就失去了客户。而且在肉制品检验中，根据“带入原则”可不将苯甲酸钠写入标签，检测机构也不予检测。

他还透露，在复配食品添加剂中被添加得最多的是防腐剂和色素、护色剂等，食品添加剂超范围滥用，人体摄入的总量多了，就可能对健康造成危害。

标准和检测方法缺失

行业乱象如此之多，监管部门责任重大。

国家质检总局有关专家在接受记者采访时表示，目前的监管难度，在于没有标准，各地在食品添加剂日常监管过程中会出现执法依据和执法力度不一致等情况。

据权威统计，目前我国被批准使用的2000多种食品添加剂中，有国家或行业标准的不到500种。

有专家透露，在防腐剂、酸度调节剂、抗氧化剂、膨松剂、增稠剂等领域，食品添加剂行业内企业仍未形成规模，不少产品都执行企业标准，行业的混乱状况由此可见。

中国食品添加剂和配料协会秘书长薛毅认定，制订和补充相关标准非常重要，没有标准，各地在食品添加剂日常监管过程中会出现执法依据和执法力度不一致等情况，会给企业正常生产和经营造成不小的影响。

完善相关标准的工作早已启动。2009年9月18日，卫生部联合相关部门下发了《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》，提出加快完善食品添加剂产品标准。2010年至今，卫生部共制定公布了102项食品添加剂国家标准，制定了58项食品添加剂标准。

2011年4月，食品安全国家标准审评委员会审议提出了2011年度食品安全国家标准立项优先原则。5月11日发布的《2011年度食品安全国家标准项目计划（征求意见稿）》中，涉及食品添加剂的标准达到34项，超过了全部项目的50%。

在食品添加剂标准缺失的同时，检测方法也未能跟上。

卫生部4月发布了47种“违法添加的非食用物质名录”，其中有25种没有公布检测方法。同时发布的还有“易滥用食品添加剂名录”，在22种易滥用的食品添加剂中，也有12种在“检测方法”一栏中是空白或者填写着“无”。

卫生部食品安全综合协调与卫生监督局专家张旭东表示，判定检测方法需要一个研制过程，而这个过程很复杂，需要进一步鉴别和研究。一旦发现检测方法，将立即向社会公布。

但是在方法还没出来的时候如何检测呢？如何证明违法超标呢？

国外经验

相比较我国的标准和监测方法缺失，国外无论从制度、监管，还是原料选择都很严格。

以美国为例，据统计，美国三亿人口，使用了全世界食品添加剂的四分之一，但是其添加剂用法定得很细，食品配料也是食品添加剂的一部分，这是美国与大多数国家对食品添加剂定义的不同之处。美国法律规定，由食品和药物管理局（FDA）直接参与食品添加剂法规的制定和管理。一种添加剂在被批准使用的同时，FDA会详细规定“这种添加剂可被添加到哪些食物里”、“最大添加量是多少”、“标签上应该怎么写”。并且每隔若干年后，其安全性会被重新评价和公布。如有研究显示某种添加剂不安全，或人们的摄入量发生巨大改变，FDA都会重新对这种添加剂进行“审查”。

为保护消费者的知情权，欧盟规定，在食品标签上必须按比重的顺序列出所有成分，并不得让消费者对产品的属性产生误解。香料可标示为“香料”或更准确的名称（如香兰素），同时要求特别注明转基因有机物配料、包装气体、甜味剂、阿斯巴甜和阿斯巴甜与安赛蜜混合物、糖醇、金鸡纳霜和咖啡因这些成分。德国要求生产商把面包里所有添加剂的成分都标出来，保证消费者的知情权，让消费者自主选择。

日本认为天然的不一定就安全。在食品加工环节，除厚生劳动省指定的食品添加剂外，食品生产企业一律不得制造、进口、销售和使用其他添加剂。食品添加剂的安全性还需要通过食品安全委员会进行的食品健康影响评价，具体方法是确定每种添加剂中所含的化学物质，并经动物实验得出毒性测试结果，以此为依据确定人每天允许摄入量。另外，日本的食品添加剂安全名单，处于不断变化之中。日本禁令还提醒，虽然食品添加剂开发的趋势是天然营养，但并非所有天然提取物都安全。随着研究深入，今后还可能会有更多产品被禁用。

日本的这种并非天然就安全的理念值得我国的添加剂生产者们借鉴。据上海海洋大学一位教授告诉记者，我国现在的添加剂全部是化学合成的，天然食品添加剂一定是以后的发展方向，但该教授也赞同日本的做法，认为无论是天然食品添加剂还是人工合成添加剂，在允许使用前都要经过大量的科学试验和安全性评价，然后根据申报规定和程序进行申报，通过全国食品添加剂标准化技术委员会审核和卫生部批准才能使用，“有些合成的食品添加剂在体内不参与代谢，很快排出体外，但是有些天然的食品添加剂往往会因为原料加工造成污染而降低安全性，因此不能绝对而论。”

◎上海世博会：食品安全“非常规”保障实践

从土地里的一颗种子，最后变成世博餐桌上的一滴油、一碗米饭、一片面包，如此漫长的旅程；从2010年5月1日到10月31日，一个长达半年，处于高温高湿的食品安全危险时段，多种饮食文化并存，参观者达7308万人次的超大规模盛会，如此困难重重的食品安全保障态势。但在食品安全事故频发的今天，确保了不发生重大安全事故的既定目标。

这是怎么做到的？

食品风控体系“压力测试”

这并不是一个小的挑战。

来看这一堆数据吧：上海世博会参观游客7308万人次，工作人员6万，园区内用餐人数5393万；园区内公共餐饮153家，展馆内餐饮84家，大型员工食堂7家，大型物流配送中心3家，食品零售点200余家；园区外中心厨房115家，且分布在江浙沪，食品原料供应商3000余家分布在全国各省市，共3万多种原料。

这些让人眼花缭乱的数字，最终指向的都是上海世博会游客和工作人员的一日三餐。上海食品药品监督局食品药品监督所所长顾振华对《第一财经日报》记者表示，半年的世博会，要经历梅雨、高温、台风季节，长期处于高温、高湿的危险时段，且气候变化频繁，是食品安全突发事件高发季节，再加上世博期间大量的国外参展者加工种类繁多的各国食品，以及新的食品及供应方式出现，游客自带食品、无证贩卖食品等不确定因素，食品安全风险控制难度大大提高。

不仅如此，由于上海食品自给水平低，对外依赖度高，因此源头污染也使得世博食品安全面临考验。据统计，上海每天消费的食品中，80%的粮食和瓜果，70%的猪肉、禽蛋和水产品，50%的蔬菜主要依赖外省市供应。

因此，原本常态化的保障模式和常规化的监管手段，已经难以适应世博食品安全的保障要求。“确保世博食品安全对于当前中国食品安全的现状而言，是对中国食品安全风险控制体系的一次严峻考验。”顾振华说。

世博会食品安全的整体目标是：完善覆盖食物链全程的食品安全监督保障体系，防控食源性疾病的发生，力争在世博会期间，园区内不发生食品安全事件，全市食品安全总体可控。

为了实现这一目标，顾振华表示，上海市依托了食品溯源信息系统、温度实时监控系统、细菌性食物中毒预警系统和食品安全快速检测等四类核心技术，其中前三类技术均系原创。

据介绍，投入世博食品安全保障的快速检测技术包括加工环节卫生监控、掺杂掺假监控、污染物监控、微生物监控、食物中毒可疑物质监控等五大类58项技术，大多数指标能在几分钟至半小时出具检验结果。

另外，世博会历经春夏秋三个季节，天气情况复杂变化，很容易使食品在运输、贮存和加工环节中发生变质，如果仅凭人工监测，不仅会延误发现的时机，而且轻微的温度变化和变质也难以监测到。

因此，为了实现对温度的实时监控，食品安全监管部门在大型冷库、配送中心、盒饭分装间等安装专用温度探测器，采用无线传输方式收集传输实时温度数据，进行实时监控，如果被监测温度超过设定值，系统可自动向监管人员和企业负责人手机发送短信警报。顾振华对记者透露，世博会期间共发现温度超标近100次，但因为及时发现问题，第一时间采取行动，因此避免了很多不必要的损失。

而在整个世博会过程中，从园区外到园区内存在多样的食品安全潜在风险。“我们把它分成系统风险、高风险、个性化风险和突发性风险。”顾振华表示。

具体来说，系统风险就是指食品供应链系统范围内可能出现的所有风险。而它的解决方案则是食品溯源系统。

在探索和实践中，一种全新的餐饮业态——中心厨房出现了。中心厨房是为多个餐馆提供原料、加工半成品的大型操作间，相当于把多个餐馆的后厨集中在一起。一种是连锁餐饮店的中心厨房，一种是第三方中心厨房，为社会多个餐馆提供原料和半成品。

因为上海市食品药品监督管理局将每日运入世博园内的500吨食品的检验放在入园之前，因此管好一个中心厨房就管住了一大批餐馆，大大降低了餐饮食品安全的风险。

据介绍，世博会期间，上海全市115家中心厨房中，103家中心厨房使用了食品溯源系统，12家供外国馆使用的中心厨房未强制使用。所有入园的食品原料、半成品、加工食品都通过该系统进行了登记。

该系统也确实在拦截系统风险方面发挥了重要作用。据透露，世博期间发现了数家企业擅自从非备案的供应商采购供世博食品原料，及时追踪100多件抽检不合格食品的来源和流向。

事实上，“还有些高风险的食品，比如生食食品、熟食、盒饭、点心、冷面及自制饮料、冷冻饮品等六大类。”顾振华称，监管部门锁定了经营高风险食品的经营单位，加大监督频率和检查力度，同时还针对高温高湿季节是食物中毒高发期的特性，紧抓“温度”、“时间”两个关键环节，制定了高风险食品的规范化加工制作指南，最终使得高风险食品加工制作逐步规范。

顾振华表示，由于情况不断发生变化，因此管理手段也需要不断动态调适。据了解，上海市食品药品监督管理局根据园区实际风险特点和变化，共发布了10期《世博园区食品安全提示》，以指导园区餐饮单位规范加工制作食品安全要求，提高食品安全风险控制的意识。

比如6月份发布高风险食品、盒装快餐、冷面和冷冻饮品的食品安全提示；7月份发布旅游团餐、高风险食品加工制作的食品安全提示；8月份发布餐饮具清洗消毒、食用冰、食品从业人员培训的食品安全提示；9月份发布从业人员的手部卫生、食品添加剂使用管理的食品安全提示。

城市食品安全体系的后世博提升

世博会的挑战和目标与城市食品安全管理极其相似，从一定程度上来说，也代表了食品安全的管理趋势。

但必须承认，世博会的食品安全监管，许多方法都是“非常规”的。比如，世博期间，食品药品监管部门对园区采取了派驻监督员对餐饮单位一对一监督、高密度抽检、高频次巡回检查的方式，从平时的区域联防变成“战时”的人盯人防御，巡回检查两天覆盖所有餐饮单位一次，3天覆盖所有食品零售企业一次，高密度抽检的费用也随之上升到平时的几十倍。

而这种高强度的工作，在日常的监管中很难做到，那么，世博会的经验，到底有哪些可以推广？

此前，世界卫生组织食品安全和营养专家康彼德就表示，上海市食品药品监督管理局和世博会组织方建立了一个高效的食品安全保障系统，这个系统中的很多做法，例如对供应商的严格挑选、定期抽检、对食物储存温度不间断的监控等，都可以在世博会结束后得到更大规模的推广。而一些食品安全控制中用到的新技术也可以被引入家庭日常使用。

也有报道称，面向世博会的进口食品质量安全可追溯系统已在法国西诺迪斯公司、上海城市超市等企业成功实施，可对不合格进口食品进行追溯和有效定位，使食品安全问题得到及时控制和处置。

作为全球最大的专业从事商用领域清洁、消毒、食品安全和预防感染领域的企业，艺康集团从2009年开始参与世博会的合作，世博会期间，艺康集团还为法国馆、加拿大馆、澳大利亚馆、荷兰馆、瑞典馆、比利时馆、巴西馆等多个展馆提供了食品安全解决方案。艺康集团全球资深副总裁、大中华区董事长兼总经理徐昇宏对本报记者表示，世博会的食品安全保障中使用了很多世界先进的理念，而这些理念，在未来的食品安全管理中都将起到很重要的作用。

例如食物链全程管理的理念。“各部门分别管理从田头到餐桌的各个环节，各环节控制不同的食品安全风险。包括种植养殖、食品加工、中心厨房、食品流通、园内餐饮。”徐昇宏说。

另外还有食品安全目标设置理念的改善。对于政府的各种努力，徐昇宏表示，政府关于食品安全的理念现在是越来越全面、越来越健康。“以前可能政府部门定一个指标，考虑的是经济层面的，如果这个指标导致99%行业都受影响，那就不定这指标。现在考虑的是公众层面。这是一个很重大的转变。”

5月23日，上海市政府召开专题会议宣布，将印发《关于进一步加强本市食品安全工作的实施意见》（下称《实施意见》）。上海市市长韩正强调，必须采取最严厉的准入、监管、执法、处罚、问责措施，确保上海成为全国食品最安全的城市之一。而此次的《实施意见》，也把上海多年来持续形成的一些做法和保障世博会食品安全的经验上升为规章规定。

《实施意见》对涉及多环节、跨部门8个方面的监管职责进行了梳理和明确，比如食用农产品、生猪产品、保健食品、食品专业储存与运输企业、现制现售食品、“食品加工配送中心”和“中央厨房”、“地沟油”和餐厨废弃物、无证无照生产经营食品等，以确保实现食品安全全程监管、无缝衔接。

对于监管职责归属不清的食品安全监管问题，《实施意见》提出赋予上海市食品安全委员会一定裁决权，由其进行研究、协调和裁决。

我国农产品质量安全监管工作之所以难，其中一个很重要的问题也在于，中国的农业生产组织化程度较低，经营主体面广量大、小而分散。

上海方面就表示，相关政府部门正在研究“中小食品生产企业园区建设”，组织小而散的食品生产企业进入一个生产园区，监管部门、检测机构进驻园区，政府提供相对低廉的租金以降低企业成本，使企业能把更多的钱和关注度放在食品安全上。

◎ 食品安全圆桌：重典+产业链的利益合理分配=食品安全

《食品安全法》实施至今已2周年，食品安全依然问题丛生。近期，各地频繁出台或审议地方版食品安全实施办法，食品安全迎来“重典”，重典时代的食品安全是否能够得到保障，除了重典，我们还需要什么？

31日举行的“中国食品健康七星奖启动仪式暨研思会”上，第一财经传媒有限公司总经理、《第一财经日报》总编辑秦朔，艺康全球资深副总裁大中华区董事长兼总经理徐昇宏，上海海洋大学食品学院院长王锡昌，江南大学教授钱和，《工人日报》要闻部主任石述思共同以圆桌形式，探讨了关于食品安全的一系列话题。

对法律要有敬畏感

石述思：现在食品安全总体四个字：重典治乱。因此首先想请各位对于这次立法在食品安全监管当中起到的作用进行评价。

王锡昌：《食品安全法》出台顺应了国内的发展现状和需求，这部大法比《食品卫生法》层次上有很大的提高，从依法治国的角度来讲肯定会好很多，但是要更多关注执法，违法经营者要追究刑事责任。

徐昇宏：《食品安全法》是提升，这个提升治本还是治标，问题根源我们是不是真正关注到？这几点必须要讨论一下。另外犯罪或违法所承担的风险多大？这点和国外差异非常大，中国《食品安全法》背后所承担的责任和受到处罚相对来说很小，但国外犯一点错这家企业就不存在了。

钱和：真正食品安全问题一定是标本兼治，法律法规是一个手段。《食品安全法》出台最主要还是想解决分段监管带来的困惑，但是有一个完善的过程，我们期待这个过程早点结束。

秦朔：我觉得最重要的是对出台的法律法规要有真正的敬畏感，现在国家最软的约束恰恰是出台法律法规，有很多管理部门和参与市场竞争的主体，但有时候法律法规是形同虚设的。

究竟我们是不是要照这样干，是不是法律法规出台以后无所谓？到底你做不做？或者不做了怎么着？这个问题要解决很难。

石述思：重庆市警方自4月26日开始以打黑的方式监管食品安全，不知各位听到这个消息有什么感受？整个市场秩序是不是由此能得到了某种维护？

王锡昌：有法必依，执法必严是很重要的，要不然法律的约束力和意义受到挑战。重庆模式治标肯定能达到，但治本还要看后续的相应制度和体制上能不能做有针对性的调整。

石述思：重庆经验能推广吗？

王锡昌：现在高发态势下应该监管。

徐昇宏：严法严罚背后有好处，可以降低恶性的竞争。另外有法律性的基础有很好的执法开始的风气改善，但是我觉得风气的改善行为规范的背后，法律并不能涵盖所有的，法律不可能制定得这么完善。

执法背后，扫黑背后所有人的道德标准是不是能够提升，我们道德底线在哪里，怎么样让社会企业真正转变？

秦朔：我觉得不仅企业要做良企，公民也要做良民。重庆公安局报出来这十几个案例，有相当多的不是一个企业，就是一个小作坊。我想是不是有更好的方法，比如市长每天吃饭就到普通街上的大排档，而且不定点，如果把领导人饭碗改在一般的地方，下面很多事很多人自觉搞起来了。

石述思：国务院食品安全管理委员会一共有13个部门，号称“十三太保”，“九龙治水”，都管不好，还是出现这么多问题。

钱和：美国是按照食品供应链的方式管理，从源头到生产企业管理，一旦出现问题就不可以把球踢来踢去，这是值得我们借鉴的，13个人踢球有可能是一场混战。

徐昇宏：中国食品安全的很多问题并不是科技上、认识上的问题，中国国家法律法规制定没有很大差别，知识理解科技应用也可能走在前面，并不比别人落后，差异最大的一是整个社会的道德底线可能有一点差异，二是西方国家食品安全事件的违法成本相当高，这是一个差异。

经济利益需要合理分配

石述思：你是讲企业要普遍植入道德的血液，但我了解的情况不是这样，比如有的农民种菜，都是种两种菜，一种自己吃的，一种给城里人吃的。同样一头猪，港澳人民13年没有吃过一头有瘦肉精的猪。还有企业家公开宣称，卖给香港的奶，跟卖给内地人的奶不一样，出现了一国“两猪”、一国“二奶”。

秦朔：讨论农民的狡猾不如讨论市场的失序，农产品收购价格限制和产品质量是明显矛盾，比如当生猪价格8块钱一斤，用瘦肉精2个月出栏，正常饲料4个月出栏。

王锡昌：三聚氰氨这些东西也不是我们发明的，但从另外一个角度讲，正由于一些非食用物质加到食品当中，产生一定的效果，也降低了成本。

石述思：听几位的意思，企业责任比较重，但是我了解情况不太一样，我们生产方式太落后，生产成本比较高，农业处在原始状态，我们怪农民有失公允。税费的挤压，超市资本和生产资本的挤压，小作坊比较多，有没有改善他们生存环境的可能？

徐昇宏：今天整个农业经济的发展，整个社会资源的不均等，只要有勇气去面对和改善，我觉得未来还是可以有一定的转变。我们不能放弃的是道德底线。

徐昇宏：今天做得好跟做得坏的人，他们所获得的待遇并没有很大的差别，反而做得好的人成本高，做得坏的人成本低。但如果说我放弃道德坚守，我只要赚钱，社会就往不好的方向走。怎么样让整个社会人共同利益最大化是很重要的问题，另外如果道德能够起来，很多的问题可以解决。

秦朔：除了道德底线，经济利益合理分配、包容性增长非常重要。“娃哈哈”为什么能有那么高的市场占有率？核心是价差的合理分配，它成立联合销售体，联销体里价差的合理分配，从生产商到经销商，几级经销商之间合理地配置好，这样经销体系就非常强大了。

试想一下，从分散的农户再到终端的消费，这样非常长的价值链里面，是如何分配利益的？我们肯定可以发现是非常畸形，非常扭曲，也导致了这个环节中很多人扭曲了，他做不下去只能是偷工减料。

为什么应该合理顺畅的价值链被扭曲了呢？它并不是产业生态本身的问题，往往是有产业生态外延一些看得见的手和脚伸进来。比如价值链100元，你因为什么收益一下子抽了20元，只剩下80元的话就没办法分了，所以要解决整个价值链的分配。

石述思：我有一个困惑，应该说大公司博弈力量也够，管理水平也到位，但瘦肉精不出在农民，出在全国第一肉类加工企业身上，大公司也出事。

钱和：应该考察下双汇原料进来和产品出来有没有有效运行的管理机制，如果只有纸上谈兵的管理机制，没有有效实施的话，就会给不法者一些漏洞，就会钻空子。

石述思：道德问题需要付出几代人的努力，现代人的当务之急是什么？

秦朔：我跟出问题的大企业交流过这个问题，他们打了一个比方，食品安全问题一个是分散的家养的体系，现在收生猪也是分散去收的。

石述思：最后想请四位专家从四个方面对企业未来加强食品安全工作提一条建议，字数最好不要超过140个字。

徐昇宏：1.知道怎么做是非常重要的。2.知道怎么做并不代表你真的做好。要每次做到。3.只有自身做好不能保障食品安全，要联动社会从源头到餐桌，从农场到餐桌，大家一起来努力，为所有人努力创造一个让生活更健康，让社会更美好的前景。

钱和：完善食品安全法，有法必依，有法必行。食品安全需要天天抓、每周都抓，月月抓，年年抓，要持之以恒。

秦朔：怎么样发挥媒体舆论功能，让媒体舆论监督过程当中更加自由，扮演更加重要的角色。所有利益相关者还是要有敬天畏天的心态，因为“民以食为天”这方面作的孽老天爷也不会宽恕的。

王锡昌：食品安全在于全体素质提高，希望更多的人参加进来共同构筑一个食品安全的堡垒。

石述思：我代表消费者说说我的梦想，任何时候任何地点，只要市场上公开卖的东西我都可以买可以吃，这就是我的梦想。

◎钱和：食品安全事件多出在企业执行环节

食品从农田到餐桌的整个体系由很多环节组成的，每一个环节都有可能产生食品安全问题。但从最近暴露的食品安全事件来看绝大多数不是由技术导致的，而是发生在执行环节，所以食品企业的道德、诚信、自律非常重要。

我们提倡食品企业必须具备社会责任感，只有一个诚信的组织，才能够保障食品安全。要达到这样的目标，我们认为需从七个方面着手：诚信负责、渠道管控、员工自律、工艺严格、原料品控、组织完备和健康引领。

根据这些基本要求中国食品健康七星奖评奖体系设计了三级标准，一级标准涵盖四项内容，分别为体系构建、社会责任、企业内控和渠道管理，二级涵盖12个内容，还有数十项三级标准。在企业确认参选以后，根据这三级标准我们会进行详细的问卷调查，评委会依据问卷内容对企业进行综合评估。

首先，诚信的体系要关注系统的组织构架，我们会考察企业在食品安全方面的价值观和战略，食品安全组织构架的合理性和系统性，同时还要评价最高管理者在食品安全活动方面的参与程度，以及整个食品安全管理体系实施的有效性。

另外，对于利润的追求是一把双刃剑，因此我们会考察最高组织者在资源分配方面是如何向食品安全保障这一块倾斜的，综合评价食品安全的设施和措施、人力方面得到的资金支持、人才的培养计划及内部教育培训实施的频度和有效性。当然食品安全政策在企业内部的透明度、传达的有效性、各项食品安全保障措施在内部交流的通胀程度和食品安全的外部交流也属于考察范围。

社会责任感方面的考察主要从三个方面着手：是否在行业内树立典范和榜样；是否通过食品安全检查、拥有良好的口碑；食品安全管理体系的实施情况和过去几年中持续更新的程度。同时，我们还关注企业有没有真正发挥行业引领作用，通过食品安全的外部交流以及食品安全公众教育和其他相关的工业活动来综合评价企业是否承担社会责任。

具体落实到食品的生产，企业的内控体系如何保障生产出高质量、安全的产品？我们注重考察企业设备的建造、设计和安装、日常维护和管理。同时还有生产者的个人卫生、健康，辅助设施的卫生管理等。

渠道管控方面我们会特别关注对供应商和分销商的管理。这几年的食品安全事件，大多数是原料出了问题，因此食品企业有没有合格的供应商评审制度，是否定期检查供应商给他提供食品的质量和安全问题，产品如果由分销商帮助分销，能不能及时识别分销商有可能会使食品产生安全问题等。在包装和储存阶段，我们会特别关注可追溯记录，了解客户服务、追溯和召回情况。

食品的“食”字是“人”加上“良”，食品工业是良心工业，食品工程是道德工程。食品的监管制度和法律法规体系都是社会的要求，但是如果我们一切行动都是要靠法律约束，而没有自我反省的话，可能社会很难得到良性发展。因此我们呼吁食品企业尽力成为社会责任的承担者，全力为社会提供安全的食品。

◎陈蓉芳：多头制定标准待统一

一直以来，我国的食品安全是多部门监管，而这种多部门监管的格局也产生多部门的监管标准，食品卫生标准、食品质量标准、农产品标准、进出口标准等，还有地方标准、企业标准、行业标准。

我国标准的特点第一是量多；第二重复较杂，有的时候还相互矛盾；第三是标准覆盖的面比较窄；第四是“标龄”比较长，最长已经有20多年没有修订了。

幸运的是，2009年6月1日开始实施的《食品安全法》针对当前所有的标准，确定了食品安全标准是唯一强制执行的标准，同时也确定了食品安全标准的制定部门，以卫生部为主，卫生部再会同相关部门制定一些标准。同时，卫生部还承担了现阶段食品卫生标准、食品质量标准，还有农产品标准、进出口标准的制定等，“这些标准有些已经公布了，有些还在（制定）进行当中”。

食品安全标准中包括基础标准、产品标准。基础标准里包括污染物限量标准、食品添加剂相关标准、食品标签标识的标准，其中污染物包括四大类别的污染物要求，这些都叫污染物，食品中污染物限量，主要是环境污染物，第二项农药材料，第三项兽药残留，第四项致病菌的定量。

产品标准除了食品以外还有相关产品，包括食品工具、食品加工用品和消毒具等。产品标准有自身配套的规范，这些规范主要是对食品加工过程要达到什么样的要求进行规范，包括通用规范、各类食品的类别规范。我们还有和规范配套的体系——HACCP体系，这个是推荐性的规范，跟强制性规范配套使用。食品安全体系当中还有标准方法和规程，和基础标准与传统标准配套的检验方法，包括微生物、美化、毒理学的标准。

《食品安全法》另一大亮点是对制定食品安全标准的原则进行了规定，首先是要保障公众身体健康、科学合理还有安全可靠，另外是必须以食品安全风险评估结果为依据。

食品安全事件频发，添加剂成了大家关注的重点。食品添加剂是为了改善食品品质和色香味，以及为了防腐保鲜和加工工艺的需要，加入食品当中的人工和天然的化学物质。我们国家的食品添加剂的概念包括营养强化剂、食品用香料、胶基糖果中基础剂物质、食品工业用加工助剂。

食品添加剂的使用有非常重要的意义，使用添加剂是加工生产当中需要的，防止食品腐败变质，繁荣食品市场，满足人们对食品的营养质量和色香味的追求，食品添加剂从大方向来说还是一种好的东西。

我国一直都有混合使用添加剂的要求，同一功能的食品添加剂，比如说着色剂、调味剂、防腐剂等等，混合使用的时候，最大使用量的比例之和不应超过1，对于同一功能类别的添加剂有一个要求。

食品添加剂中还有一种特殊类别的添加剂——食品香料，我们经常听到食品香料和香精，香料是单一的化学物质，香精是两种或者两种以上，加或不加辅料的混合物。这类添加剂大多数是以混合物的形式加入到食品当中，极少数以香料的形式加入进去。

◎王锡昌：食品安全重在环境与环节

食品工业是国家的主体工业，就中国这么庞大的人口来说，食物的供应、食物的安全牵动了千家万户，也是政府的民生工程。各种各样的食品，种类繁多，也有各种各样的形态，液态的、固态的，甚至根据我们人的追求，设计成更加有理念的各种各样的食品，快餐食品、保健食品、疗效食品，以及针对特殊对象比如婴儿食品、老年食品、宇航员食品。从这个意义上来说，饮食是多样的。

食品当中有一些化学物质，食品的成分构成，有些是天然的，有些是在加工过程当中添加进去的，有些是有意添加，称之为食品添加剂。食品添加剂，在法律上是允许的，随着人们对食品添加剂的认识逐步加深，在对人体安全的情况下可以添加进去，来源可以是天然的，也可以是人工合成。

纯天然食品固然好，但天然的产物当中有些部分可能对人体不利，通过食品加工可以把有害物质去掉，所以加工是需要的，对这些食物资源进行一定的粗加工处理或精加工处理，使之更满足人们对品质、口味、质地的需要。

加工过程中利用食用性原料，通过人才、技术，采用合适的工艺和设备进行包装，然后生产出产品，这当中需要保鲜保活加工利用。

食品加工已经不只是储藏式加工，还是一个工艺化的体系。从源头到餐桌之间的过程环节很多。拿水产品来说，传统上就是捕捞产品。现在有养殖产品，养殖产品受很多因素影响，养殖产品通过流通、加工卖给消费者。某种意义上来说，现在食品安全的问题跟加工过程的复杂化有一定的关系，普通产品直接通过流动到消费者，而现在中间有流通有加工，过程越来越复杂。

食品安全首先应该是无毒无害，而且要完全符合人类营养需求。食品安全问题第一个特点是有相对性，这些有害物质要有评估量，达到一定量才能暴露出来，很多情况不能马上发现。另一个特点是爆发性，食品是工业性的产品，包括餐饮也是规模化的餐饮，要出问题不是一个两个，会有群发性。

我国食品安全状况有几方面因素，一是环境问题，我们生产食物的原料，因为不良生产环境当中有可能污染，这是造成我们不可控制的因素，就像我们造房子办一个厂要环境干净，如果一块很好的地但环境污染了也不能种。第二个是环节问题，流通环节中的食品安全需要政府、消费者、市场共同努力。

从大的发展方向来说，食品安全管理会越来越好，因为整个质量控制体系越来越完备，质量标识认证也越来越完备。

只要人与自然和谐相处，保护环境，庄稼安全，然后我们经过合法、有效规范的经营，一定能使消费者的食品更加安全。