韩国评价极限挑战:事业单位分类改革中面临的问题和解决策略

事业单位分类改革中面临的问题和解决策略 来源： 作者： 时间：2009-11-18 点击：

李春林/张国强/赵首军

2005年内蒙古自治区启动了直属事业单位改革试点并很快全面推开，与此同时，全区范围内的文化系统等部门的改革也随之快速推进。在此推动下，自治区各盟市事业单位分类改革也开始陆续启动并逐步展开。由内蒙古行政管理学会组织的内蒙古事业单位管理体制改革课题调研组于2007年12月3日至12月7日先后赶赴鄂尔多斯市和包头市（以下简称鄂包两市），对这两个地区事业单位分类改革的情况进行了调研。此次两市的事业单位改革，是在党的十七大召开之后，在全国上下认真学习、贯彻落实党的十七大精神的新形势下进行的，因而，人们对改革也产生了一些新的认识：首先，加快推进事业单位分类改革已经成为广大干部和群众的共识，事业单位改革势在必行。其次，按照党的十七大精神，事业单位改革应当与以往的改革思路有所不同，应秉持以人为本、科学发展、和谐社会的理念，遵循以下三个原则：一是必须有利于发展社会公益事业，加强公共服务，促进基本公共服务均等化的实现。不能简单地采取市场化的改革，也不能把事业单位的改革当成做“减法”，以减少事业单位或者减少事业单位的编制、人员和财政支出为目标。二是必须提高事业单位的效率和效能，切实解决目前事业单位普遍存在的定位模糊、权责不明、人浮于事、效率低下等弊端。三是在改革中必须注意维护社会的稳定和促进社会的和谐，不能由于改革力度过大和速度过快给社会带来新的不稳定和不和谐因素，尤其不能把所谓的“富余人员”（或冗员）推向社会。
    从我们在鄂包两市的调研情况看，到目前为止，各级党委和政府对事业单位改革并没有清晰的思路和明确的目标，人们对事业单位分类改革普遍感到“心里没底”，因而改革虽然有所突破，但也面临许多深层次的矛盾和问题，改革的大气候尚未形成。
    一、事业单位分类的探索及面临的矛盾和问题
    事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作，分类决定着对某一事业单位性质和功能的界定，决定着政府及其部门对这一事业单位的管理体制和方式方法。因此，事业单位改革的第一步就是要做好分类工作。但是，由于分类实质上决定着相关事业单位及其主管部门的价值和利益分配，特别是涉及财政拨款问题，这使改革从第一步起就面临着许多深层次的矛盾和问题。
    分类改革首先涉及的是“以什么为依据”和“按照什么原则”进行分类的问题。鄂尔多斯市事业单位的分类是在多次调研基础上进行的，他们坚持立足现状、着眼规范，政事分开、事企分开，先易后难、力求准确，以功能划分类别的指导思想，按照便于改革、易于管理的原则，初步拟定将本市的事业单位划分为三大类，即“行使行政职能的事业单位”、“从事公益活动的事业单位”、“从事生产经营活动的事业单位”。其中“从事公益活动的事业单位”又被分为“公益一类”和“公益二类”。同鄂尔多斯市一样，包头市也是按事业单位主要功能进行分类的，但在具体类别及其标准规定上又略有不同。该市编制办公室已经确立了进行模拟分类的原则和标准，他们初步拟将事业单位分为四大类：即行政类（包括行政管理类和行政执行类）、公益类（包括纯公益类、强公益类和弱公益类）、经营类、其他类（指以上几种类别的特征并存，主要功能难以界定的事业单位）。
    尽管鄂包两市都对事业单位进行了比较细致而严格的类别界定，而且在界定时均充分考虑到了照顾现实和可操作性，但是，在具体实施中，究竟应当把某个事业单位归于哪一类，则需要经过认真的分析研究，其中自然少不了来自事业单位及其主管部门的激烈争论和讨价还价。正因如此，鄂尔多斯市编办拟定的分类方案目前尚处于保密状态，而包头市编办则干脆将《模拟分类的原则和标准》印发市委各部门、市直属机关和事业单位，广泛征求意见。同时还印发《市属事业单位模拟分类意见报送表》征求事业单位及其主管部门对本单位应划入类别的意见。最后将各主管部门、事业单位的模拟分类与编办模拟分类进行比照，对有分歧的单位认真分析，并作出相应调整（见下表）。从表中可以看出，对事业单位的分类，编办与事业单位及其主管部门的界定是存在很大分歧的，这种分歧不仅是认知上的，更是利益上的，有的还是价值上的冲突。而包头市通过政策的“上下来去”对事业单位的分类做出最后的界定，是搞了许多折中的。从积极的方面看，这样既做到了方案的合理化，又提升了人们的满意度，减少了改革的阻力，不失为推进改革的一个良策。但是，从另一方面看，这样做显然有失科学性和权威性。
    
    二、干部人事制度改革的突破及存在的矛盾和问题
    人事制度改革，是鄂包两市事业单位改革的一个重点。鄂包两市在这方面的改革主要是落实国家、自治区有关事业单位人事制度改革的政策，核心是全面推行聘用制、实施岗位管理。在这一过程中，这两个地区均有结合自身实际进行大胆探索和尝试的成功典型。
    目前，包头市已经在全市各级各类事业单位全面推行全员聘用制，同时进一步深化了以岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、量化考核为重点的事业单位人事制度改革。全市除企业移交办社会未核定编制的单位外，98％以上事业单位推行了聘用制，实行聘用制的职工数量占事业单位职工总数的98.3％，这些都远远超过了全国及自治区的平均水平。与此同时，事业单位全面推行竞聘上岗，择优聘用，公开、平等、竞争、择优的用人机制逐渐形成。他们的做法主要有以下几点：
    首先，制定出台岗位设置管理办法和分行业指导意见，先后制定出台了《包头市事业单位聘用制管理办法》、《包头市专业技术岗位设置管理试行办法》、《包头市机关事业单位管理人员、工勤人员岗位设置办法（试行）》和教育、卫生、建设、农牧、新闻出版等行业的专业技术岗位设置指导意见。提出了“人才创业首选市”的目标，并认真研究岗位设置与聘用工作在建设人才创业首选市过程中应发挥的作用。
    其次，对事业单位各类岗位设置实行动态管理，在专业技术岗位设置与评聘中有所倾斜：一是向经济建设和社会发展急需紧缺的专业技术人才倾斜；二是向艰苦边远地区和基层单位专业技术人才倾斜；三是向做出突出贡献的人才倾斜。为享受政府特殊津贴的专家、有突出贡献的中青年专家等高层次人才专设“特设岗位”，聘任时不占本单位专业技术岗位。值得特别一提的是，在事业单位岗位设置的改革方面，包头市最有突破性并且在社会上产生较大反响的举措是，首次在中小学教师中开展了享受教授级待遇的高级教师评审工作，全市有21人取得了该资格。
    再次，全面推行竞争上岗、择优聘用。逐步形成“按需设岗、按岗聘任、竞争择优”的聘任机制。至今已有1908名事业单位工作人员通过竞争上岗走上了科股级领导岗位。此外，包头市还率先在自治区开展了事业单位工作人员面向社会公开招聘，经过笔试、面试、考核等环节，从报考的2231人中共筛选聘用148人，收到了较好的效果。
    鄂尔多斯市在干部人事制度改革方面最突出的是，积极探索了教育领导体制的改革。这一改革，是在该市基础教育力量薄弱，管理不善，生源大量外流，各中学高考上线率持续走低的情况下进行的。针对各中小学存在的问题，鄂尔多斯市做出了在全市除大中专院校以外的学校全面实行校长聘任制的决定。其基本做法是，按照“自愿申请、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”的原则，并严格执行国家以及《内蒙古自治区中小学校长选拔任用试行办法》中对校长任职资格条件的规定，向全社会公开招聘校长。副校长由校长提名，在核定的领导职数内，经教育行政部门考核审批后由校长聘任。校长接受聘任后，全面管理学校的人、财、物，有充分的办学自主权，同时取消校长的行政级别。到目前为止，全市新聘用中小学校长共165名。这些人大多数是原来的学校领导，有少数是从外单位进入的，还有个别的是从外地聘来的。    除了在教育领导体制上做了比较大的改革外，鄂尔多斯市还对中小学教师进行了超常规的补充和分流。据有关人士称，前些年，为了解决过去“民办教师”和“代课教师”的待遇问题，鄂尔多斯市做出了把这些教师转为“公立教师”的决定，但是，这一“善举”带来了一个不良的后果，就是直接导致了全市中小学教师队伍总体素质下降和人浮于事严重等问题。针对这些问题，鄂尔多斯市采取了重新建档、超编进人的政策，积极引进高学历人才；采取教师离岗退养、提前退休、病退等办法和开辟分流渠道，鼓励和推动一些教师分流到其他部门工作等措施进行中小学教师人事改革，使鄂尔多斯市的中小学教育得到了很大的发展，其中最显著的进步是，普通高考升学率由2001年的68.4％提高到2007年的72.5％，在全区由第十一位上升到第五位。
    鄂包两市在干部人事制度改革过程中也遇到并产生了许多新的矛盾和问题。例如，按照人事部和自治区人事厅的有关规定，事业单位专业技术岗位在盟市及旗县区高中级比例偏低，职称聘任压力比较大；工勤技能岗位结构比例控制标准偏低，现聘人员大大超出控制数量，还有相当数量的人员无岗可聘；行政和专业技术“双肩挑”人员的管理问题尚需进一步明确；政策性安置（如安排复转军人）和人才引进（如引进高学历人才）等因素所致事业单位超编人员的聘用和管理问题更亟待解决。此外，取消学校校长行政级别后的领导干部身份和待遇问题等也是人们十分关心的事情。
    三、科教文卫系统的改革探索及面临的矛盾和问题
    我国的事业单位主要集中在科教文卫系统，所以，这些方面的改革既是事业单位改革的重点，也是其关键所在。而对这些系统的单位进行改革又势必涉及科技体制、教育体制、文化体制和卫生体制的改革问题，所以，这些方面的改革具有较大的复杂性。
    首先，关于科研事业单位的改革，包头市走在全区前列。早在1997年包头市委、市政府就印发了《包头市属独立科研机构深化改革试点方案》的通知。按照这一方案，包头市对科研机构进行了以“转制”为核心的改革。但是，这一改革也被人们称为“历经坎坷、备受争议”。对于尚处在初步启动中的鄂尔多斯市科研单位改革及包头市的深化改革，从鄂尔多斯市和包头市有关负责人的谈话中可以看出，人们对以往的科研单位改革在总体上是持否定态度的。他们认为，科研单位率先改革，结果导致了许多问题：一是先改革吃亏，凡是先改革的事业单位，现在日子都不好过；二是毁坏了科研事业，特别是农业型和公益型的科研事业受到了严重的负面影响；三是留下了许多难以解决的后遗症；四是由于历史包袱沉重和固有的体制性缺失，转制后的科研单位很难在激烈的市场竞争中存活下来。为此，他们建议科研单位的改革一要慎重推进，二要加强政府扶持，三要分清公益型和非公益型，不要把公益型和农业型科研单位一股脑“转制”并推向市场。
    其次，文化事业单位的改革在鄂包两市科教文卫系统的事业单位改革中，是相对最具有力度的。因为，这一时期，这两个市正在按照建设文化大市的战略部署，全力推进文化体制和文化事业单位改革，而且鄂尔多斯市还是自治区文化体制改革的试点单位。从改革的实际情况看，这两个市的改革背景和部署既有共同之处，也有不同之点。从背景上看，鄂尔多斯市的情况是经济社会快速发展而文化建设相对滞后，文化单位传统的思想观念以及管理体制、运行机制严重制约着文化事业和文化产业的发展。为此，从建设西部文化大市的高度，鄂尔多斯市全面系统地规划了全市文化事业发展蓝图，正如该市的文化局负责同志所言，鄂市的文化事业单位改革主要是做“加法”而不是做“减法”。相比之下，包头市的文化事业单位改革则主要是针对目前存在的管理体制僵化、运行机制不活等问题而进行的。所以，他们的改革思路主要是转变观念、改革僵化的文化体制和运行机制。从改革部署看，这两个市的改革都首先划分清楚了文化事业单位的公益性和经营性，并且针对事业单位的不同性质，出台了相应的政策。
    再次，卫生事业单位改革在诸多领域的改革中，其力度和进度可以说是目前最小的，因为他们处于困惑当中，并且在等待卫生部的文件。可以说，卫生系统的事业单位改革是一种“找不到感觉”的改革。人们普遍认为，过去的改革对提高医院的效能、调动广大医护人员的积极性起到了明显的作用，但导致了医患矛盾加重和许多人看不起病的问题。然而，如果不按照市场经济的要求进行改革，片面强调医院的公益性质，会不会使医院的管理和服务又回到改革之前的状态？
    最后，关于教育事业单位的改革，如前所说，包头市和鄂尔多斯市都对学校进行了比较深入的干部人事制度改革，并且取得了比较突出的成效。尤其是鄂尔多斯市，他们在教育系统率先进行大胆而深入的改革，而这也几乎是被逼出来的。据该市教育部门的负责同志称，如果再不进行改革，教育资源短缺、教学质量下降的问题就会更加严重。这种压力下的改革就是政府全力做“加法”的改革。
    因此，从鄂包两市的事业单位改革情况看，除了在分类和人事制度方面各系统的事业单位改革大体上是一致的以外，其他诸如在改革力度和进度等方面是很不平衡的。这也充分体现出事业单位改革的差异性和复杂性，事业单位改革是一项复杂的系统工程，即使在一个地区，也不可套用一种统一僵化的思路和模式，一味做“减法”或惯性推进。
    四、鄂包两市事业单位分类改革带给我们的启示
    鄂包两市的事业单位改革已经启动，改革的基本思路和方向是沿着加强和改善公共服务这一正确方向前进的，特别是紧紧抓住分类改革和干部人事制度改革这两个关键环节，采取强有力的措施，使得改革取得了比较明显的效果。当然，在新的历史条件下，其改革面临的许多深层次矛盾和问题，需要改革者有新的思考、新的部署和新的举措。根据这次调研，鄂包两市事业单位改革给我们最深刻的启示是必须对改革进行根本思考、总体设计和全面推进。
    所谓“根本思考”，就是要深入思考改革究竟是“为谁”、“为什么”这样一些带有根本性的问题。从调研的情况看，鄂包两市的改革是建立在根本思考基础上的。
    首先，鄂包两市紧紧抓住改革的根本目的是为了提供更好的公共服务，他们坚持以党的十七大精神为指导，按照贯彻落实以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，提出了“公共服务只能加强，不能削弱；群众满意度只能上升，不能下降”的基本原则，并以此为指针，重新思考和部署事业单位改革，这使他们的改革既不是一般地做加法，更不是一味地做减法，而是从实际出发，把事业单位改革与加强和改善公共服务密切结合起来，走了一条正确的道路。
    其次，在具体的改革步骤和方法的选择上，鄂包两市始终坚持“以人为本”的原则，努力把改革的力度、发展的速度和广大群众心理承受的程度协调起来，既重视效率，也注重公平，表现在人事制度改革中就是首先着力加强人力资源开发，体现了他们坚持以人为本和努力建设社会主义和谐社会的改革理念。
    所谓“总体设计”，就是按照系统整体原则，对改革方案进行总体设计。在这方面，鄂包两市都表现出了一定的自觉性，特别是包头市已经由编办牵头对事业单位的改革方案进行了总体设计，这充分体现了他们对待改革的科学态度。但是，由于改革是一项系统工程，它们自身的改革难免存在一定的局限性。首先，真正的改革必然是自上而下的，所以，真正应当进行总体设计的不仅是鄂包两市，而应当是内蒙古自治区乃至党中央、国务院。过去，在政府机构改革中存在着下改上不改、改了也白改的情况，事业单位改革同样会出现这种情况。为此，鄂包两市的同志都强烈呼吁自治区应当率先拿出推进全区事业单位改革的总体方案。其次，事业单位改革的系统性还体现在方方面面的密切联系、相互作用上。从横向看，科教文卫等各系统事业单位改革应当是同步推进的，现在这种“谁好改就改谁”，结果是“谁先改谁吃亏”，必然会使人们在心理上产生不满情绪。为什么其他部门不改？从纵向看，事业单位改革与科技体制改革、教育体制改革、文化体制改革和卫生体制改革是密切联系、相互作用的，现在只是从编制、人事和财政等方面进行事业单位改革，还没有完全地从根本上触及事业单位的管理体制，所以，这种改革的片面性和不彻底性是必然的。最后，改革作为一项系统工程，在总体设计中，应当是从整个事业单位体制上进行改革，而不应当是对诸如财政拨款方式、干部人事制度等某一方面的改革。特别是在政事分开、事企分开和建立事业单位法人治理结构等方面，由于鄂包两市的改革都是在政府编办、人事、财政等职能部门操作下进行的，所以，事业单位自身并没有主动把改革提到议事日程上来。反倒是，我们看到了上述职能部门有明显的扩权迹象，而事业单位的主管部门则相应的产生了争权动机。在这样的改革模式下，事业单位更多的自主权将会被剥夺，或受到更大的限制。
    所谓“全面推进”，概括地讲，就是“一体”、“四翼”、“三合力”。“一体”是指以事业单位体制改革为主体，改革必须抓住这个最根本的问题，如果离开了政事分开、事企分开和建立事业单位法人治理结构，就谈不上是真正意义上的事业单位体制改革。从这个意义上看，鄂包两市的事业单位改革还算不上是真正意义上的事业单位分类改革。“四翼”是指科、教、文、卫一起改革，不能改这个不改那个，或者先改这个后改那个，应当把这四个方面密切联系起来，形成一种联动互动的改革态势。“三合力”是指政府职能部门、政府主管部门和事业单位三个主体应形成一个合力，建立对改革的共识共愿，协力推动改革。目前的情况是，这三者虽然都主张进行事业单位改革，但改革的目标和方向并不一致。一般来说，编办、人事、财政等政府职能部门主要是推动做“减法”和加强规范化管理，即尽量减少吃“皇粮”的事业单位，同时对继续吃“皇粮”的事业单位进行严格的编制控制和人事管理。而政府主管部门则往往是站在事业发展、同时也站在维护本位利益的立场上，尽量保留和发展一些事业单位，因此在更多的时候主张做“加法”，并且在改革中常常充当事业单位的代言人和事业单位改革的协调者等角色。事业单位自身则希望通过改革既能够继续吃“皇粮”或者尽可能多吃一点“皇粮”，同时又能够尽可能多地获得自主权。可以说，这三者是事业单位改革的三驾马车，如果各想各的心思、各拉各的套，那就根本无法形成合力，所谓改革实际上就是一场讨价还价乃至争权夺利。所以，各级党委和政府在组织和推动事业单位改革的进程中，需要解决的最为重要也最为棘手的问题就是，如何使这三个改革主体形成一种合力。事实表明，只有方方面面达成共识、共愿和共同合力，事业单位改革才会全面推进并取得最后的成功