地方换届常委难削减 官员抱怨接待上级人数不够

2011年10月29日 10:19
来源：南方周末 作者：钱昊平

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削减地方党委常委职数，哪个都不好下手。 （朱慧卿/CFP/图）

【地方党委换届观察】

2011年是地方党委集中换届年，继2006年党委“减副”之后，中组部文件明确要求减少常委职数，县级一般为7到9人，市级一般为9到11人。不过南方周末记者采访发现，各地换届中，在削减常委职数的时候，都留有十足的弹性。

江西横峰在党委换届中，常委数由11名减到7名。不过一位干部抱怨，下面常委减少了，上面没减，上面来人，下级党委常委陪都陪不过来。

44岁的许洪范，最近仕途出现了转变。原为湖南邵阳市大祥区区委常委、区委办主任的他，开始党政职务“一肩挑”——既担任大祥区区委常委、统战部部长，同时也兼任副区长。

在湖南，县级统战部长“兼职”已成普遍现象。湖南省委统战部有关人士介绍，今年全省县级党委换届后，122个县（市、区）统战部长都由党委常委担任，其中118人兼任组织部长、宣传部长和政府副职领导等职务，被称为县级统战部长的任职新模式。

2011年是改革开放以来第四次地方党委集中换届。湖南“兼职”统战部长任职模式，是“按照中央精简县级党委常委职数”的精神推出的。2010年10月29日，中组部下发了《关于认真做好市、县、乡党委换届工作的通知》，明确提出了要限制党委常委职数，市级党委常委职数一般为9至11名，县级党委常委职数一般为7至9名。

湖南省委统战部相关人士说，各地统战部长“兼职”做法，既有整合资源的考虑，也有党委常委职数减少的因素，省里要求各地统战部长必须由常委担任。

2011年迄今为止，已有安徽、青海、陕西、福建、辽宁等地完成市县乡三级换届，党委领导职数比上届都有所下降。湖南全省122县（市、区）级党委完成换届后，共配备党委常委1330名，比上届精简职数256名。

南方周末记者发现，各省市在贯彻减少常委时，都留有“弹性”，如县级党委常委会，各省都有“7到9名”的规定，但都规定了特殊情况。众多“弹性”规定下，南方周末记者发现，上述几个省县级党委常委平均职数，都超过了中组部规定的“一般7到9人”。

常委会不断膨胀

“现在提出削减常委职数，说明过去各级党委常委太多了。”10月13日，中央党校党建部教授王贵秀对南方周末记者说。

在中国政治体制中，党委常委会有决策权。虽然每级党委和政府级别平等，但党委常委地位上要高于同级别的政府官员。

目前，地方党委常委会一般包括党委书记、担任政府首长的副书记、专职副书记、政府常务副职、一名政府非常务副职、组织部长、宣传部长、纪委书记、政法委书记（有的兼任公安局长）、军（分）区首长（武装部长）、党委秘书长（党委办主任）、首府所在地党委书记，下辖重点（市、区、镇）党委书记、统战部长等。一般都在11到13人左右。

“领导不是常委，就不能进决策圈子。”中央党校另一名党建专家吴辉说。这样，“只要是为了显示重视哪项工作，哪个部门的首长就进常委。”

王贵秀说，“文革”前，极少有党委常委兼任部门负责人，当时党委副书记和常委是分管部门，常委数量也很少。这一点得到原湖南省委常委、纪委书记杨敏之的认可，78岁的杨敏之“文革”前就担任湖南衡阳市委宣传部长，但当时他不是常委。

改革开放以后，地方上出现由常委兼任部门负责人的现象，之后渐成趋势，常委数量也随之膨胀。

“这有个上行下效的问题。”2011年10月14日，杨敏之对南方周末记者说。如果上级安排由党委常委兼任某一部门负责人，下级也会效仿。

例如，中央政法委自1980年重建以来（中间短暂撤销过一年），一直由中共中央政治局委员（或位列“党和国家领导人”的书记处书记）兼任，十六大后，则一直由政治局常委兼任，地方上则一直由党委常委兼任。

中纪委于十二大设立以后，纪委书记一直由政治局常委兼任。地方上，各级纪委书记原来由党委副书记兼任，减少副书记后，几乎都由常委兼任。

改革开放后到上世纪90年代，中组部长、中宣部长只有少数几任是政治局委员。自十四大以后，中共中央政治局委员兼任中宣部长成了惯例。随后，地方党委常委兼任宣传部长，也由个别现象成普遍现象。1999年以后，中组部长都由政治局委员（或侯补委员）兼任。此后，地方由常委兼任组织部长也成了惯例。

进入本世纪，地方党委常委的职数继续增加。以省级为例，1990年前，省会城市市委书记只有一部分进入省委常委。如今，几乎所有省会城市市委书记都是省委常委。

2001年后，中央要求加强地方统战工作，于是各级统战部长也都进常委。

2003年后，各地公安局长纷纷进常委，当年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》规定，有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。

新疆首先响应。到2010年，全国有15个省市区的省级公安厅（局长）进入了常委班子，2011年下降为11个。没进常委的，也都由政府副职、或政府党组成员、或政协副主席担任，全国各市县也都有类似安排。

南方周末记者了解到，近年各地为了加强工会工作，不少地方也开始由党委常委担任工会主席。2005年至今，先后至少有安徽、北京、青海、四川、湖北等10个省份的工会主席由常委担任，其中湖北省内已有73名市州县的工会主席成了党委常委。

削减常委职数“弹性十足”

各路领导争相成为党委常委，常委权力到底有多大？

“实际权力有多大，只有自己清楚。”安徽黄山市某县多名党委常委在接受南方周末记者采访时说，如果书记民主，常委还有点发言权，如果书记强势又不民主，那就是书记说了算，开开常委会，也就是走过场。

中央党校党建部教授吴辉对南方周末记者说，常委的数量必须要有限制，否则越来越多只会人浮于事。

此次地方党委换届减少常委，源头可溯及2004年，中共十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设决定》提出减少领导职数，并明确要减少地方党委副书记。

这次换届中，中央没有明确提出减少常委。当时记者在安徽黄山采访，发现在组织部“减书记，不减常委总数”的思路下，不少被精简的副书记，就地改任党委常委。

这导致上一次党委换届结束时，虽然副书记减少了，但常委总量减少有限。

南方周末记者曾采访的安徽休宁县，减副前有11名常委，减少2名副书记之后，又安排了一名副县长和一个乡党委书记进入常委，常委人数还是11人不变。

就全国而言，据新华社报道，上次换届结束后全国408个市（州）减少常委149人，2763个县（市、区）减少常委859人，平均每个地方不到1人。

2011年换届，中组部在文件中提出，要认真总结上次换届以来地方党委领导班子配备改革经验，明确提出市级常委数量为9到11人，县级党委常委职数为7到9人，并再次明确对书记“一正两副”的要求。

在一些已经换届结束的省份，市、县常委会和乡镇党委都不同程度地减少了领导职数。在第一个完成市、县、乡三级党委换届的辽宁，截至7月中旬，全省市级党委常委减少12人，县级常委减少了65人，乡镇党委委员减少了518人。

不过，各省市在贯彻减少常委时，都留有“弹性”。例如，安徽省规定，人口较多，经济发展较好的县级常委可增设1到2名。湖南省规定，各市（州）党委可根据下辖县（市、区）的规模大小等实际情况确定职数，但不得超过11名，并明确“20万人口以下的县市区设常委9名”。青海省则采取每个县级党委班子各减少1名常委的做法。

“弹性”执行的结果是，湖南122个县级党委常委会，产生1330名常委，平均每个常委会10.9人；青海37个县（不含玉树6个县）级常委会产生常委379名，平均10.1人；福建84个县（市、区）配备常委887名，平均10.4人；都超过了中组部规定的“一般7到9人”。

基层的困惑

江西东北部的横峰县，在2011年7月完成了党委换届。这个人口21万的“小县”，不折不扣地按照中组部的规定，常委数由11名减到7名。

虽然县里减少了常委，但上级党委常委却没有减少，9月22日闭幕的上饶市（横峰隶属上饶）党代会，仍然选出了13名市委常委。这令当地一些官员很困惑。

横峰一名干部说，为上下对接，市委常委担任的职务，一般县里也由常委担任。常委数降到7名后，横峰多名常委身兼数职，如副书记兼组织部长，纪委书记兼政法委书记，常务副县长兼任宣传部长，光开会都忙不过来。

一位曾在上饶下属某县任过县委书记的干部对南方周末记者说，改革应该上下联动，下面常委减少了，上面没减，上面来人，下级党委常委陪都陪不过来。“现在陪同的礼节越来越多，苦不堪言。”

这位干部认为，确定领导职数，未必一定按人口多少来确定——不管人口多少，上面有一条线，下面就要有人管。首先应该明确党委政府职能，不归党委管的事不要管。事少了，再将班子配强，常委少几个也不会影响工作。

目前，各地市县乡三级换届已近尾声，省级党委换届序幕正拉开。中组部文件是针对市县乡三级党委换届而发，没有对省级常委数量做出规定。目前公开资料中，也没有看到对省级党委常委的职数规定。

2011年10月13日，辽宁第一个完成省级党委换届，选举出新一届省委常委会，常委职数与换届前并无变化，仍是13人。

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