基督教释经讲章精选:树执法权威 破“三难”困局—— 问卷调查和基层调研所折射的难题与答案

本报记者 刘振国

　　很多人已经熟知，国土资源系统保障发展与保护资源是一个“两难”命题。但知道国土资源执法监察“发现难、制止难、查处难”这“三难”问题的，却并不太多。

　　从土地“问责”开始，公众逐渐熟悉了全国土地矿产卫片执法检查。随着卫片执法检查的深入推进，“三难”也逐渐成为谈论国土资源执法监察绕不开的话题。

　　执法监察是维护国土资源管理和利用秩序的有力保障之一。关于“三难”问题的问卷调查抛向各地国土资源主管部门时，得到了热烈响应。从收回的3202份调查问卷中，足见其备受关注。

　　遏制违法违规依然任重道远

　　如果说问卷调查是一次“自下而上”的观点集纳，那么，基层调研则是一次“自上而下”的基层走访。两大活动的主题都是“破三难、提效能”，就此不难理解活动的初衷。

　　在问卷调查中，执法监察局的工作人员颇费苦心。他们专门邀请部分省级国土资源执法监察机构参与设计问卷，并特地要求各地选择执法监察工作做得比较好的地区、基础薄弱或者面临问题较多的地区发放问卷，确保全面反映实际情况。从被调查人员构成看，覆盖31个省（区、市），国土资源系统外人员约占四成：166人为县级党委、政府负责人，623人为乡镇党委、政府负责人，501人为国土资源协管员、信息员，代表性较强，相对熟悉国土资源管理工作。

　　基层调研更是全员出动。国土资源部执法监察局4个处、31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国土资源主管部门的执法监察机构、队伍，共有200多人、36个调研组参加了调研，仅调研报告就提交了37篇。

　　“三难”是老话题。难以第一时间发现违法，将违法遏制在萌芽状态，有效降低执法成本，此谓“发现难”；由于执法监察缺少手段，力量单薄，对违法违规行为难以及时制止，此谓“制止难”；对人对事很难处理到位，地方党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制尚未真正落到实处，此谓“查处难”。

　　同时，当前也出现了一些新情况、新问题。“主要是重点工程项目违法违规、农村建设用地违法违规问题比较严重，而且，违法主体正在下沉到县、乡直至村集体。”国土资源部执法监察局有关负责人介绍说。

　　难题与对策同时浮出水面。如何查处重点工程项目违法用地和地方政府主导的违法违规，如何建立共同责任机制、增强执法权威、遏制违法违规问题反弹等，诸多难题和对策通过问卷和调研的数据得以反映，更加抓人眼球。

　　在3202份调查问卷中：

　　约四成被调查者认为，村组集体、乡镇人民政府已经成为国土资源领域违法违规的主体；对事处理相对好到位，对人处理难到位；

　　九成认为，“未经批准非法占用土地”是国土资源违法违规主要类型；

　　七成认为，违法违规多发的主要原因是供需矛盾突出，城乡基础设施用地量增加；

　　七成认为，应加大案件曝光力度，对违法严重的地区党委、政府主要领导严肃问责。

　　“三难”不解，直接影响国土资源管理秩序。“国土资源违法违规总体形势向好，但仍未得到根本遏制”，这句话是国土资源部对全国态势的总体判断。而从今年前三季度统计数据看，全国发现的违法用地数量、涉及土地面积、涉及耕地面积等同比均有所上升。而且，土地违法违规呈现新动向，中西部地区违法用地面积同比上升明显。

　　从根本上遏制国土资源违法违规，仍然任重道远。

　　防线日益牢固，权威有待确立

　　守护国土资源，执法监察是重要手段。

　　“近些年，为破解‘三难’问题，各地勇于探索，大胆实践，筑牢防线，创造了不少好做法、好经验。”国土资源部执法监察局负责人表示。

　　从调研情况看，国土资源执法监察效能建设取得重要进展：

　　执法基础日渐夯实。各地大力推进国土资源所标准化建设。甘肃省建成527个标准化乡（镇）国土资源（中心）所，执法监察持证人员达1400多名；广东省为国土资源所建设安排5008个行政执法编制岗位，为各县（区）统一配置165辆执法监察专用车辆；北京市一年多来在14个远郊县（区）新建了33个国土资源所。一些地方利用先进技术对土地管理和城镇建设进行实时监控。浙江省台州市路桥区投入85万元建成综合执法卫星定位GPS系统，违法用地当场处置率达70.7%。各地执法监察队伍日益壮大。湖北省聘请村级协管员近3万人；黑龙江组建省、市、县三级国土资源执法监察局，新增155台巡查办案车辆。

　　联合查处不断完备。各部门协调联动制止违法。浙江省诸暨市推行执法监察网格化管理，对违法用地实行乡镇或街道办牵头，国土资源、城建监察、派出所等在5个工作日内联合拆除；山西省祁县国土资源局与公安机关联合制止违法用地，第一时间报告县政府，并向乡镇政府及工商、供电部门致函要求配合。

　　党委、政府的责任逐步落地。一些地方创新问责方式。江苏省国土资源厅联合省纪委、省委组织部、省监察厅、省人力资源和社会保障厅制定了《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，突破以往只追究行政责任的管理方式，实行党政同问责，并将责任追究对象延伸到乡镇党政领导干部。

　　奖惩机制日益健全。对于违法违规多发、易发地区，一些地方严肃惩戒。江苏省从2009年起，对土地执法模范县或先进县进行复核，违法用地总量超过一定比例的，取消称号，扣回奖励的用地指标，并在整改期间暂停建设用地审批。有“惩”，也有“奖”，重庆市用地计划指标分配向土地监管秩序好的县（区）倾斜，一些县（区）将防范违法用地纳入年度考核体系，并建立党委政府主要领导离任土地审查制度；广东省广州市萝岗区出台土地监管奖惩办法，对土地监管秩序好的村或社区给予最高5万元奖励。

　　但同样需要承认的事实是，“执法体制尚未理顺，执法权威难以树立，地方政府主导的违法违规现象依然突出，这些都严重影响国土资源执法效能的提升。”国土资源部执法监察局这位负责人毫不掩饰地说。

　　从问卷调查看，五成被调查对象认为，国土资源执法监察工作条件和外部环境较差，违法成本低、执法成本高。相当一部分人认为，执法监察机制不健全，手段有限。

　　以执行难为例，国土资源执法监察工作人员时常会遭遇暴力抗法。河北省国土资源执法监察人员遭到暴力抗法、故意伤害的案件，由2008年的87起上升到去年的149起。恶性事件偶有发生。去年6月，浙江省某市国土资源执法监察大队拆除违法建筑物时，遭到数十户村民殴打；今年3月，浙江省某县国土资源执法监察人员制止一户违法建房时，4位工作人员被砍伤。执法环境差的地方不在少数。

　　另外，为弥补执法监察力量不足，多数地方国土资源主管部门陆续成立专业执法监察队伍，且与执法监察机构分设。各级执法监察队伍必须受县级以上国土资源主管部门的委托才能行使部分执法权。有的地方基层执法监察工作经费、办案经费与罚没款挂钩，易导致以罚代法等不利于树立执法权威的现象发生。

　　改革创新，构建新格局

　　在全系统深入学习贯彻胡锦涛总书记提出的“建立健全党委领导、政府负责，部门协同，公众参与，上下联动的工作格局”，“建立健全耕地保护责任考核体系”，“严格土地管理责任追究制”等有关要求的背景下，国土资源执法监察工作也离不开“构建新格局”这条主线。

　　解决“三难”，既涉及修订法律法规、理顺管理体制机制等顶层设计，也涉及执法队伍建设、宣传教育培训等基础工作。

　　在问卷调查的“建议”一项中，调查对象提出了更多设想：

　　一是针对政府主导违法违规问题，推动国土资源管理特别是执法监察纳入党委、政府领导绩效考核，公开通报和挂牌督办违法违规案件，扎实开展土地卫片执法检查，并依据15号令严肃责任追究，切实增强威慑力。

　　二是针对村组干部违法违规，应加强宣传教育力度，加快制定相关规划，并将土地、矿产等事项纳入村级事务公开的范围。

　　三是针对调查取证难、强制执行难，应赋予国土资源执法监察必要的强制执行手段，明确地方政府责任，并建立多部门协调联动机制，形成胡锦涛总书记提出的新的工作格局。

　　四是针对基层国土资源执法监察力量薄弱，应理顺执法监察机构和队伍的关系，明确身份，加大装备、经费保障力度，开展大规模业务培训，实行持证上岗，并研究制定相关工作规范，制定行政执法裁量权基准。

　　从更高层面推进国土资源管理制度改革的呼声也逐渐高涨。从问卷调查数据结果看：

　　八成认为，应改革重点工程项目建设用地审批制度；

　　八成认为，应完善地方党委、政府耕地保护和执法监察考核机制，引导地方党委、政府转变发展理念；

　　八成认为，要加快农村土地管理制度改革，探索农民宅基地退出和流转机制，增加有效供应，满足农民合理的居住用地需求。

　　管理制度改革，不是一朝一夕之功，涉及到法律修改、体制理顺等。很多地方向调研组反映，应以《土地管理法》修改为契机，将建立共同责任机制等内容上升到法律层面，进一步理顺执法监察体制机制，并适当赋予国土资源部门必要的强制执行权。

　　国土资源部执法监察局负责人表示，将进一步推进土地矿产卫片执法检查，推动执法监察共同责任机制建设落到实处，并研究提出完善执法监察体制的意见，出台相关制度，开展标准化建设，切实提高执法监察效能，破解当前面临的“三难”困局，把国土资源执法监察工作推向一个新的高度。