欧阳靖hippop界地位:季卫东：“铁腕”执政功与过(《财经》 2008-3-31)

“铁腕”执政功与过

在进行重大决策之际，有充分的理由要求把专家论证会（服从科学规律）和公民听证会（尊重个人权利）作为仇和们大刀阔斧行动的两道安全阀，以避免再现一失足成千古恨的结局

　　原江苏省副省长仇和调到云南省任职，其敢作敢为的风格，给当今中国的官场增添了生趣。
　　下车伊始，仇和就说：“我到昆明工作，人地两疏，和大家无亲无故；从未共事过，与大家无恨无怨；只身一人，无牵无挂；所以，工作必定能无恃无畏。”——这样个性鲜明的履新感言，充分展示了此人难能可贵的激情和干才。但不经意间，也掠过几丝若隐若现的虚无主义阴影。尤其是其治山疏水、改天换地的惯用手法，与全民招商的彻底市场化倾向紧密结合在一起，再次引起激烈争议。如何理解和评价所谓“仇和现象”，其实是个不容回避的政治问题。
　　倡导一种超常规的经济发展观，用威权和重典来提高施政效率，在相当程度上无视甚至封压反对意见——这就是仇和的基本思路。在今年春节后在昆明经济动员大会上，仇和明确表示，要继续“倡导这样一种风气：先干不争论、先试不议论、先做不评论，允许在探索中有失误、不允许无所作为，在干中积累经验、在干中完善政策”（见《人民日报》2008年2月19日）。从知行之辩的角度来看，这种立场可以理解为某种实践优先论。但从政治学的角度来看，不妨看做16世纪的博丹式绝对主权说的新翻版，表现出挣脱传统观念和抵抗势力的束缚的魄力。
　　但是，不理会异议的实践要持续下去，迟早还得证明自身的正当性——除了全心为公的德行，特别是需要用实践的结果来检验是否正确；从而其必然具有强烈的功绩指向，也希望不断赢得群众的响亮喝彩或者欢呼声作为动力。因此，强势的改革派领袖在行为方式上势必呈现如下特征：以迅雷不及掩耳的霹雳手段推行特定政策或新举措，以看得见、摸得着的成就来化解既得利益集团以及保守势力的抵制；达成目标之前则往往借助于舆论的声威，在把民间口碑作为盾牌、从外部施压去推动失灵的官僚机器的这一系列操作过程中，执政者当然要重视形象塑造，也多半会通过从严治吏、任贤亲民的各种方式争取社会各界的好感和支持。
　　其结果，“形象政治”和“舆论政治”的因素将被注入行政机构中，逐步造成有魅力的领袖人物不必依靠科层制组织而可以直接动员人民的超常规的态势。社会心理学的逻辑决定了这样不倚赖官僚集团的执政者一定会显得特别值得倚赖，于是，支配者的个人绝对权威就自然而然地树立起来。
　　这样一锤定音的状况，岂不是很像卡尔·施米特所描述的那种决断主义？的确，施米特的学说在本质上极其接近超常规的经济发展观，他认为主权者的决断不能从常规中推导出来，故尔构成“真正意义上的决断”（引自卡尔·施米特《政治的概念》，刘宗坤等译，上海人民出版社，2004年版，第5页）。
　　由此可以推想，在地方行政首长也能作出类似决断的场合，博丹、施米特们所定义的那种主权，实际上是被分割或者下放了。一个巨型金字塔结构被自上而下划分为许多小的金字塔结构，它们相互之间存在竞争与合作的互动关系——这正是“放权”式改革的本质所在。
　　当中央集权的整体结构还没有发生本质性改变时，要调动地方的积极性，要避免下级官员采取“等、看、靠”的明哲保身术，不得不容许一些能吏们享有较大的自由裁量幅度。这就是所谓试错范围，也构成可开拓的事业空间，或者制度变迁的回旋余地。实际上，倘若各地执政者都具有超越科层制的决策力和行动力，尽管存在割据、动荡以及失序的某些风险，但精减中间环节、缓和规制的构想或许也会变得比较容易落实，客观上有利于社会系统朝“分权”和民主化的方向转型以及跳跃式发展。
　　例如仇和发明的那个行政改革“三分法”，让公务员的三分之一轮岗招商、三分之一离职创业、三分之一继续管理，虽然颇有点唐突和滑稽，并难免出现若干种让人诟病的问题，但也的确给政府机构裁剪和疏散冗员提供了多样化出路。另外，执政者与群众的直接沟通也有可能为意见市场的发育以及行政透明度的提高，准备某些前提条件。
　　尽管如此，还是不得不指出，铁腕执政在带来令人刮目相看的绩效的同时，也会带来压迫和反抗的潜在危机，应该认真考虑曲突徙薪之策。显而易见，强行拆迁后建设高楼大厦既然着眼于公众利益，就应该尊重公众意见，并对那些本来不属于公共事务范畴的个人价值偏好、独特的生活方式以及各类私产给予充分的尊重和保护。不无遗憾的是，仇和的许多令人耳目一新的举措其实仍然囿于人治和承包责任制的窠臼，缺乏现代法律观念。从设立35个招商分局到勒令打瞌睡官员辞职，仇和治滇的各种传奇故事正在演绎的不外乎长官的独裁意志以及急功近利的经济短期行为。
　　以此为背景，现代的“分工”原理被扭曲成各行各业层层压指标的“包工”措施，公务员制度也不断受到一时一地的政局和舆论的冲击。更重要的是，在一呼百诺的氛围里，难以形成有效的事先预防失误和及时矫正偏颇的民主法治机制，也不可能阻止类似张居正人亡政息那样的历史悲剧反复上演。地方官员当中的等而下之者，还会变得只热衷于作秀演戏，最终造成某种形式的“剧场政治”——执政者们竞相通过堂皇的面子工程、一刹那的精彩表现以及脍炙人口的妙语去取悦上司、糊弄群众。
　　应该承认“仇和现象”确实还是很有些不同凡响，确实有扫荡衙门暮气之效。然而过去的成功却并不能担保将来的正确，引进工程更代替不了振兴产业。必须清醒地认识到，随着中国社会日益复杂化、流动化、国际化，仅靠领导拍脑袋的决策方式和政府刮风暴的管理手段，已经越来越不能应付裕如。尤其是在办事节奏加快、政治周期缩短的语境，国家的中长期发展战略以及社会的根本利益很难得到充分的、周密的统筹兼顾，“一言堂”太容易铸成事与愿违的大错。
　　因而在进行重大决策之际，我们有充分的理由要求把专家论证会（服从科学规律）和公民听证会（尊重个人权利）作为仇和们大刀阔斧的行动的两道安全阀，以避免再次出现一失足成千古恨的结局。■

作者为日本神户大学教授、本刊法学顾问

背景

仇和“昆明新政”

    2007年12月24日，原江苏省副省长仇和调任云南省省委常委，兼任昆明市市委书记。
　　现年51岁的仇和曾被媒体称为“最富有争议的市委书记”，1982年毕业于南京农学院植物保护学系，曾先后在江苏省农业科学院、江苏省科委等部门工作。
　　1996年7月，江苏省新组建地级市宿迁市，仇和出任宿迁市副市长兼沐阳县委书记，由此开始了其富有争议的仕途生涯。
　　在沐阳施政期间，仇和使用了很多“非常手段”，引发诸多争议。如1998年，他为发展当地经济，甚至给沐阳的中小学教师下达“招商引资”的任务，为此被央视《焦点访谈》报道。2001年8月，仇和升任宿迁市委书记，其执政也愈发铁腕。2001年，仇和在宿迁推行教育事业改革，将学校推向市场变为民营；同时强力推进医改，将所有医疗机构进行股份制改革；反对者称“仇和卖学校卖医院”，又一次引来《焦点访谈》关注。2002年，宿迁推行三分之一干部离岗招商、三分之一干部轮岗创业，副处级干部的任务是每年招商500万元，完不成任务的部门一把手免职……
　　越争议越升迁，越升迁越争议，这几乎成为仇和的一个标签。2006年1月，仇和升任江苏省副省长，跻身省级干部之列。
　　2007年底入滇至今，仅仅三个月，仇和再次推出诸多引发各界争议的举动——
　　2008年2月16日，按照仇和的要求，《昆明日报》用四个整版公布了包括其本人在内的昆明市所有党政机关一把手的办公电话和职务分工；2月27日，公布了昆明市第十二届人民代表大会代表的联系电话；3月4日，刊登了昆明450名政协委员的联系电话。
　　对于这个举动，支持者认为是“阳光行动”，有利于加强监督；反对者则批评认为不过是“作秀”，领导办公电话本来就不是本人接听而有秘书代劳，公布了也等于没公布，并诘问为什么不干脆公布领导手机？
　　仇和任职昆明市委书记后，最强力抓的一个问题是“招商引资”。其从昆明市各行政机关抽调了100多人培训，并组成35个招商分局，分赴全国各地展开拉网式驻点招商。根据昆明市的《政府工作报告》，2008年昆明市招商引资任务将是2007年的两倍。
　　在这种背景下，2月20日，一个题为“昆明市招商引资与开发区发展”的专题讲座上，昆明市呈贡县投资促进局副局长蒋文辉在会上打瞌睡，被仇和毫不客气地“揪”了出来，两天后被勒令辞职。
　　此事亦引起各方争议，支持者赞扬仇和从严治吏；批评者则对这种置《公务员法》保障条款于不顾的人治作风忧心忡忡。
　　除此之外，仇和在昆明继续其在江苏的“大拆大建”、“医院学校全面民营”等思路。
　　2月28日，昆明全面开拆城中村；3月3日，一份《关于加快推进医疗卫生事业改革与发展的意见》出台，意见提出的初步目标是，到2012年，民营医疗机构资产占全市医疗总资产的比例达到70％以上；同时，“非义务教育可实行股份制”、“国有民办”、“公办学校可转化为民办学校”等促进民办教育的措施也不断在昆明推出。
　　仇和的以上措施同样引来诸多争议，尤其是拆迁问题直接涉及个人、企业的私有权利保护，政府行政行为的合法性问题更是受到各方高度关注。
　　据昆明当地媒体3月15日消息，江苏省宿迁市原宿城区区长谢新松已于近日调任昆明，任昆明市委副秘书长、办公厅主任。知情人称，谢新松是仇和在沭阳时的秘书，后担任过宿迁市委副秘书长、宿城区区长等职。他对仇和的执政思路非常熟悉，是仇和在宿迁大力推行改革的得力助手。■

本刊记者综合报道

（本文刊登在即将于3月31日出版的2008年第7期《财经》杂志）
http://www.caijing.com.cn/zmb/fz/2008-03-28/54429.shtml