桂b88888:多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式

多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式   Post By：2006-7-5 11:34:00 [只看该作者]

作者：程宇　　本文为作者向中改院主办的“中国：公共服务体制建设与政府转型”国际研讨会提交的论文，未经允许，请勿转载。 　　【摘要】转型期的中国，公共需求日益强烈。笔者在考察了国内关于公共需求主要观点后认为，当前我国主要面临公共政策转型、管理制度变迁、运行机制创新、利益平衡等几个方面的公共需求。同时，在细致分析公共服务在供给方面存在着的不足和过剩的基础上，本文认为：要积极实现公共服务供给与公共需求的均衡，需要大力创新公共服务的供给范式，而其中，多中心治理是重要的范式选择。因而，在多中心治理理念的基础上，本文提出：首先需要实现公共服务供给主体的多元化，即政府、市场和第三部门三大供给主体的协同合作。其次需要实现公共服务供给机制的多元化，即以政府的行政机制为主导，市场的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的公共服务供给机制，以此来提升供给的质量、效率。　　【关键字】多中心治理；公共服务；供求　　　　一、公共服务的供求变化　　（一）公共需求变化 　　关于当前我国公共领域需求的变化，如顾丽梅(2003)认为：由于官僚机器难以提供个性化、柔性化、知识化和智能化的公共服务来适应现代社会各利益群体的偏好和倾向，公共对公共服务质量的要求越来越高。迟福林(2005)指出：经济社会转型期的中国，利益主体和社会结构正在发生重要改变,社会矛盾和社会问题日益突显，收入差距、城乡差距还在扩大，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面的问题亟待解决。原方、郑延涛、罗自刚(2005)等认为：由于地区之间、行业之间、城乡之间以及社会群体之间发展程度和水平相差较大，加之体制转轨、社会结构分化和利益重组的加剧，我国的公共需求呈现出多样化、差异性、扩大化趋势,具体表现在公共需求的区域多样化、行业多样化、群体多样化和城乡差异化等方面。综观学界的主要观点，大致取得一致的认同，那就是随着改革开放地不断深入，公共需求发生着相应变化，首先，在量上表现出剧增趋势。如方栓喜(2005)就指出，经济社会发展的主要矛盾已经演变为日益增长的公共需求同公共服务体系发展滞后之间的矛盾。其次，在结构上表现为变动差异。第一，结构性差异表现为由消费型向发展型升级，由基本生存的公共需求向全面发展的公共需求的整个需求结构的变化。第二，结构性差异突出表现为城乡公共需求的变动差异上。当前，我们正由传统计划体制下“重城轻乡”的失衡型公共服务供给模式向新型供给模式的转型。城乡公共需求的差异化表现为一种改革性分化、结构性分化(原方,郑延涛,罗自刚:2005)。第三，结构性差异还表现为以满足个人公共需求向社会公共需求的转变。政府是社会性公共需求和社会性公共服务的提供主体，这就要求政府职能要从以经济性服务为主逐步转变到以社会性公共服务为主。第四，结构性差异又表现为公共需求的专业化趋势。随着社会分工的加剧，公众的公共需求往往表现出各个行业、各个领域的专业性特点。这种专业化的公共需求也有利于实现公共服务的质量和效率。再次，公共需求更加追求品质。随着社会的进步和公共空间的逐渐形成，社会公众在政治参与方面的意识越发强烈，越发注重公共产品和公共服务的质量。　　基于此，笔者认为，当前，我国主要面临以下几个方面的公共需求：　　1．公共政策转型。功利化导向的公共政策在价值取向不可避免地在社会及公众中间起到某种偏颇的道德示范作用，造成“公共”价值的偏失。这就需要公共政策的目标应转为以实现效率、公平和发展的均衡为重点，以促进社会和谐为目标愿景，实现以人为本的公共政策转型和创新。　　2．管理制度变迁。制度变迁有两种类型，包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或群体，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。当前中国，作为公共需求的管理制度变迁往往是诱致性制度变迁和强制性制度变迁的混合。比如户籍管理制度的变迁。管理制度变迁突出表现在公共管理制度的变迁，包括治理、新公共管理理论等，皆是公共服务领域内的一场制度变迁。同时，管理制度变迁还表现在非正式制度的变迁。传统政府主导型的强制性制度变迁，使得非正式制度变迁严重滞后，急切需要促进非正式制度变迁，以实现正式制度与非正式制度的均衡。　　3．运行机制创新。在公共需求的供给机制上，需要积极创新，改变僵化,效率较低，缺乏活力的局面，建立多元主体参与的社会化公共服务运行机制。实现效率机制与公平机制(孟春,陈昌盛,王婉飞:2004)俱优的公共服务运行机制体系，从而实现公共服务供给的效率和公平。　　4．利益平衡。利益的博弈与平衡构成了当前重要的公共需求，特别是在构建和谐社会与实现政府转型进程中，建立健全公平正义的利益协调政策已是关键所在。应充分发挥政府的主导作用，制定和完善公平合理的利益协调政策，创造公平竞争的社会环境，完善各种经济法规，规范利益主体的经济行为，实现公众利益的表达与社会压力的缓冲。　　(二)公共服务的供给不足和供给过剩 　　传统政府垄断下的公共服务缺乏竞争机制，容易造成公共服务的供给不足和供给过剩。　　1．供给不足。“权力是对公共服务供给的直接控制”，为社会公众提供公共服务，构成了政府职能的重要实现形式。由于公共服务供给决策机制、供给的方式、供给的主体等方面的存在的问题，致使公共服务的供给表现出不足的现象，具体表现为：首先，供给的效率低下。一方面，由于科学、民主、法制的公共决策机制的尚未健全，致使公共产品和服务的供给决策没有完全纳入科学化、民主化、法制化的进程，也导致公共服务供给的效率和质量的低水平。另一方面，由于政府在提供公共服务过程中往往居于垄断地位，没有竞争的压力，所以在管理和经营过程中往往忽略公众的需求而致使供给效率低下。在我国，如电信、电力、邮政、医疗卫生等服务就普遍存在着价格不菲但质量不高的问题。其次，供给的相对滞后。公共服务供给的相对滞后，致使难以满足公众的公共服务需求。从历史看，“十一五”时期，我国之所以会出现社会公共服务发展滞后，总量供应不足，分配不平衡，根本原因是，长期以来我们缺乏正确的社会管理理念。政府社会管理职能缺位，造成目前我国社会公共服务供给不足和不能满足不同群体对教育、卫生、文化等公共服务的基本需要。再次，供给的结构失衡。由于自上而下的公共品供给决策机制的惯力作用，而缺乏完善、健全的“自下而上”的公共需求表达机制，致使公共服务供给难以反映公众对公共产品和公共服务的真实需求，无法实现供给结构与需求结构的匹配协同，导致公共服务供给的结构失衡。　　2．供给过剩。传统行政管理体制下，由于“公共物品的生产不是由消费者说了算，而是由生产者说了算”，致使可能出现供给过剩现象。一方面，由于政府及其成员的经济理性，追求自身效用最大化，可能出现“政府失灵”，不能准确反映公众的真正需求偏好，导致公共服务供给不足或供给过度问题的出现(孙柏瑛,2002)。另一方面，由于政府能力的内在扩张性，在公共物品和公共服务的提供上具有超额生产公共物品的内在倾向，这也导致供给的相对过剩。在此方面，詹建芬(2005)就认为，由于政府在财政支出方向上存在着供给面过宽、包揽范围过大、支出结构不合理等现象，致使存在着“公共产品的严重短缺与我国政府资源增长态势并列存在”的矛盾。　　特别在制度供给方面，容易出现制度的供给过剩。所谓制度供给过剩，是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的,或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。其原因在于，由于政府能力和意愿的强势，供给主导型制度变迁(或者政府主导型的制度变迁)容易产生制度供给过剩问题。同时，由于经济理性的驱动，制度供给过剩还与政府行为中的“政治创租”和“抽租”有关。由此可以看出，供给过剩所表现出来的往往是一些多余的、过时的和无效的制度与现存处于供求均衡状态下的制度同时在运行，影响了制度的供求均衡。　　总之，日益增长的公共需求与公共服务供给的矛盾问题亟待解决。公共服务供给的数量不足与相对过剩的矛盾，跟公共服务供给决策机制的强制性、公共需求表达机制的欠缺和公共服务供给运行机制的单一性有着莫大的关系。“要把满足广大社会成员基本的公共需求作为改革的目标与任务，由此协调不同利益主体的利益关系。”为了满足普遍高涨的公共需求，要积极实现公共服务供给与公共需求的均衡，需要大力创新公共服务的供给范式，而其中，多中心治理体制是重要的范式选择。　　二、多中心治理：对公共服务供求变化的回应 　　在政治学的视野里，治理指向的是政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和对公共资源的管理。而从公共行政学的维度探究，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。作为体现民主、权力多中心化的理论体系，当代治理意味着国家和公民社会关系的重新调整，意味着“人类在国家(政府)－市场－公民社会三维组合中，寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路努力。”因此，该理论指向的是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化，并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程，倡导培育和提升公民的自主管理能力。　　治理首先体现为主体的多元化。治理理论的兴起拓展了传统国家与社会二分关系的分析架构，形成一种新型的国家与社会关系范式。治理除了政府机关和各种机构外，还包括市民社会的参与、各种利益集团以及部门间的协商，有助于克服国家和市民社会各自能力的有限性，并因而建立国家与市民社会之间的互动网络。正如罗西瑙在其《没有政府的治理》一书中所认为的，“管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现”，“现在政府的一些治理职能，正在由非源自政府的行为体所承担”。其次，治理的本质在于其所倚重的权力流行机制并不是线性单向单中心的，而是双向互动、多中心流通的。多元化的治理主体之间存在着权力互动关系，并最终形成公民自主服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。再次，治理还体现为一个互动的过程，它主要通过合作、协商、认同等方式来实现对公共事务的管理。罗茨认为，治理意味着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。　　由埃莉诺?奥斯特罗姆等人提出的多中心治理，是意在构建由多中心秩序构成公共服务的体制。多中心秩序也可以理解为一种“多中心的政治体制”。“多中心意味着有许多在形式上互相独立的决策中心……他们在竟争性关系中签订合约，并从事合作性的活动，或者利用新机制来解决冲突……也在这一意义上，可以说他们是作为一个体制运作的。” 因此，多中心体制对公共产品供给的重大意义在于，打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心来承担公共产品供给职能，并且相互展开有效竞争，从而有利于解决搭便车和政府成本攀高的困境。同时，多中心治理体制有助于“维持社群所偏好的事务状态”。多中心治理体制为公共服务提出了不同于官僚行政理论的供给逻辑，主张公共服务的供给是一个多元主体的合作、协同过程，改变了政府作为单一公共服务的供给主体的模式，构建起了政府、市场和社会三维框架下的多中心供给模式，从而有效地克服单一靠市场或政府来实现公共服务供给的不足。　　三、多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式　　（一）公共服务供给主体的多元化 　　“政府并不是唯一的提供者”，而且“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”，这就说明公共服务的供给主体并不是单一的，而是可能多样化的。同时，由于第三部门在社会服务的提供和管理上有自己的独特优势，包括创新优势、贴近基层的优势、灵活优势、效率优势等(王玉明,2001)，公共服务也很需要第三部门的参与供给。因此，公共服务供给的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作。　　1．政府。关于政府，美国学者宾厄姆就认为，地方政府的服务职能应是具体而充分的，“地方公共行政就是每天向具有同样程度的种种需求的不同的市民提供公共服务。”市场只是用以配置资源的一种高效的方式和途径，它不是一种完美的机制，也可能存在着“市场失灵”现象，而这正需要政府的积极有为。“政府的必要性在于，它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”因此，政府在市场经济体制下一个主要的职责就在于保证公共服务供给的秩序，保护公共需求的实现机制的运作。　　2．市场。哈罗德?德姆萨茨在他的著名论文《公共物品的私人供给》中认为，如果能够排除不付费者，私人供给者可以有效率地提供公共物品。在新公共管理理念的指导下，具体在公共物品和服务的供给方面，应借鉴、吸收、采用市场的方法，如合同承包、代理、审批、招标拍卖等来提高公共产品供给的效率和质量。　　3．第三部门。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”罗伯特?达尔也指出：多重独立的社会组织的存在，可以直接促进社会主体的自主性和自觉性，从而形成一种相互约束又相互和谐的社会控制体系，抑制国家权力的扩张和腐败。显然，让地方政府和第三部门成为两个平等竞争的公共服务供给主体是相当有必要的，它们之间将形成权力分立格局和合作、协调关系，并最终形成相对稳定的公共服务供给体系。因此，强调发展第三部门，就在于有利于解决公共物品供给的效率低下等问题，从而实现“没有政府统治的治理”。　　总之，在公共服务的供给主体方面，西方新公共管理和新公共服务改革的实践经验表明，提升公共服务供给的效率和质量，并不是政府、市场和第三部门何者优劣和如何取舍的问题，而是实现公共服务供给主体多元化，实现三元主体间的协同、联动机制的问题。而且，在公共服务的供给中，不仅存在着“政府失灵”和“市场失灵”，而且还存在着“志愿失灵”。因此，倡导公共服务供给的多元主体是相当必要的，同时，实现公共服务的供求均衡，还需要在明确公共服务各供给主体的前提下，实行不同的公共服务供给机制。　　（二）公共服务供给机制的多元化 　　“由于公共问题的复杂性，使得单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题，应考虑综合选择不同的治理工具。”因此，在提供公共服务的过程中，可以有效地运用多样化、混合式和局部安排等方式实现公共服务的有效供给(冯云廷,2004)，从而形成以政府的行政机制为主导，私营部门的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的公共服务供给机制，以此来提升供给的质量、效率和效能。　　1．政府的行政机制。“由于公共物品的私人提供量会是普遍不足，政府必须插手提供公共物品。” 在公共物品的供给出现市场失灵的情况下，由政府来提供公共物品的供给是必要的。与此相似的，奥尔森在其《集体行动的逻辑》中就指出：一个国家首先是一个为其成员－公民－提供公共物品的组织。由此可以看出，政府的行政机制应是实现公共服务供给的主导方式，是实现公共服务有效和高质量供给的首要条件。同时，林德布洛姆在其《政治与市场：世界的政治－经济制度》一书中有个重要的论断，那就是：“市场制度建筑在交换关系之上，……政府以权威关系为基础。” 很明显，政府机制存续的重要性就在于其权威关系的运作，能够为公共服务的供给提供制度环境，并因而形成公共服务供给的良好秩序，以此来调控市场竞争机制和第三部门自治机制对公共服务的有效供给。　　2．市场的竞争机制。由多中心秩序构成公共服务的体制，需要形成公共服务供给的竞争机制。长期以来,我国的政府及其机构对公共服务进行集中统一管理，导致出现垄断经营、效率低下、服务质量差等问题，导致公共服务供给难以满足公共需求的迅猛增长。解决公共服务供给不足和相对过剩的根本出路就在于打破公共服务供给的垄断，在公共服务供给过程中引入市场的竞争机制。“哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，增强成本意识，提供优质服务。”“竞争最明显的好处是提高效率：即投入少产出多。” 因此，竞争机制的引入，有利于提升公共服务供给的质量和效率，以满足多样化的公共需求。　　公共服务的民营化和市场化是充分发挥市场的竞争机制的重要体现。“民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”，“人们使用许多概念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资等。这些都是民营化的同义词。其他词如公司化、商业化、市场化等既可以用来指民营化，也可以泛指使政府企业在市场环境下运营的一切努力。”因此，公共服务民营化的基本特征就是以政府为主导，以市场化为主要方式，打破政府不必要的垄断，在公共服务供给中引进竞争机制，允许公共部门之间、私人部门之间以及公共部门与私人部门之间展开竞争，从而构建起政府、私营部门和第三部门相互合作的公共服务供给体系，以改善公共服务供给的绩效和质量，满足公众的多样化需求。　　3．第三部门的自治机制。多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性,并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，认为“多中心”是自主治理的根本前提。同时，多中心体制设计的关键因素是“自发性”，自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质。 理论和实践表明，基于自主治理和自发性的第三部门有利于公民参与意愿的表达和参与途径的实现。第三部门组织的发展壮大与治理水平、治理能力之间存在着比较明显的正相关关系。因此，多中心治理是以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作形成自发秩序,力求减少搭便车行为，提高服务的效能水平，从而克服公共事物治理的困境。同时，由第三部门的自治机制来提供公共服务具有相对优势，出于对“政府失灵”和“市场失灵”的回应，第三部门的兴起和壮大能够实现公平与效率的良好契合；第三部门还具备相对的灵活性和适应能力；另外，由于更贴近基层，第三部门更能切实有效地解决许多急迫的公共服务需求。　　总之，无论是政府的行政机制、市场的竞争机制还是第三部门的自治机制，三种机制架构其实规设了公共服务供给中的三方相互有所分工各相互协调的伙伴关系，力求通过三种机制的共同努力、积极参与和协同合作，实现公共服务供给的高效率和高质量。同时，三种机制架构在伙伴关系基础上又实现对公共服务供给的良好分工和互相补充。“政府失灵”、“市场失灵”、“志愿失灵”的存在，提醒三种机制间良好的分工合作是必要的，而且也是实现各机制功能互相补充的重要条件。 参考文献：　　1 .R?科斯,A?阿尔钦,D?诺思：《财产权利与制度变迁》，上海：三联书店,1994,p384. 　　2 .Max Sawicky. 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