九天寻龙诀小说全集:论乡村治理的现状（二）贺雪峰

　　在以上讨论中，我们已经简略地讨论了乡村治理中不同利益主体之间的相互关系。本节对这些略加讨论的关系再作分别的展开。

　　1、乡村组的关系

　　取消农业税之前，因为收取农业税费是乡镇必须完成的基本任务，是硬任务，而乡镇离农户比较远，离开村组干部，乡镇很难有效地将农业税费收取上来。因此，乡镇通过各种方式介入到村 庄之中，甚至村干部的选任也是乡镇极为关注的事情。乡镇不能允许那些向农民承诺不收税费的村民被选为村干部。

　　取消农业税后，国家不再向农民收取税费，乡镇因此不再需要村干部协助收取税费。相对于收取农业税费这一类硬任务，目前乡镇面临的任务大都具有一定弹性，且这些任务往往与农民的利 益关系不是很大，乡镇往往以下达任务到村和督促检查村干部完成任务情况来联结乡村。当前的乡村关系中，村有求于乡镇的多，乡镇有求于村的少。尤其是乡镇几乎没有非得求村不可的事 情，而收农业税费则往往是非求不可的。

　　这样一来，取消农业税前后，乡村关系发生了巨大变化，其中的核心是，取消农业税之前，因为乡镇必须借助村组力量来完成税费征收任务，村组在与乡镇的谈判中就具有一定地位，村组可 以向乡镇提出合理的（甚至不合理的）要求，乡镇也会迅速回应这种要求（用什么方式回应则不一定，负面的回应是撤换村干部）。总之，乡村之间存在着有力的互动，这种互动中，构成农 民生产生活基本秩序的公共品供给就成为农民要求村组，村组要求乡镇，乡镇不得不直面的问题。也因此，乡镇在农业生产方面（如水利、农技等），在农村纠纷解决方面，都不得不出面。 乡镇干部包村负责，是真抓实干。在乡村之间的管理区一级，也往往是真的管事的一级建制（取消农业税前后被撤销）。村民在村庄中是可以常常见到乡镇干部甚至乡镇负责人的。

　　取消农业税后，乡镇不再有非求村组完成的硬任务，相反，倒是村组干部的工资及各种办公费用、事业费用均是自上而下拨付，村组干部因此失去了与乡镇讨价还价的能力，村组向乡镇提出 的任何要求，乡镇都可以置之不理。乡镇对村组，不再是亲力亲为，村民甚至很少再有机会在村庄见到乡镇干部。乡镇对村组干部，则一般采取下达任务，完不成任务即扣除款项或不发补贴 的办法。乡镇下达的任务往往可能与农村实际及农民要求没有关系，其中尤其是各种填报表格和迎接检查的文字游戏，耗费了村干部大量的时间与精力[2]。

　　与以上乡村关系同样的逻辑，村组关系中，取消农业税之前，村干部需要村民组长协助收取税费，及需要组长组织农民解决农业生产和农民生活中的各种共同事务（否则农民就可以借此不交 税），村民组长因此可以向村干部提出各种要求。取消农业税之后，村干部不再依靠村民组长收税，与农民切身利益密切相关的村民组的事务，村干部完全可以漠不关心。取消农业税之前， 村干部为选组长，十分头痛，要想足办法，因为没有组长就不好收税及不好管理村民组的事务。取消农业税之后，有无村民组长与村干部不相干，村干部到村民组主持村民会议选举组长，村 民有意见分歧，村干部说：“选不选是你们自己的事情，与我无关，不选拉倒”。没有村民组长，村庄基本的生产生活秩序无人出面维持，村干部也是眼不见心不烦。无人出面主持，村庄中 的各种短期行为日渐严重，集体不复存在，人人看不到未来的希望。由此导致人心更加涣散，集体行动更加无力，农村基本秩序的维持出现困难。

　　简言之，取消农业税后，因为村组不再有与乡镇谈判的能力（及农民不再有与国家谈判的能力），而导致乡退出村，村退出组，农民越来越原子化，农村离散力量急剧膨胀，村民组自动解体 [3]，乡村根本不愿主动介入到农民的事情中去，乡只是要求村组完成自上而下的任务。农村基层秩序越愈混乱不可收拾。

　　2、村组干部与血缘群体（传统力量）

　　农村中的血缘群体是一种传统的力量，是农村社会内生力量，大如宗族，小如兄弟关系。一般来讲，在中国大多数农村，血缘群体之间存在着认同甚至存在一致行动能力，互帮互助能力。

　　取消农业税前，村组干部与血缘群体的关系大致可以分为两个阶段，第一个阶段是1996年年底中央颁布禁令[4]之前，因为可以通过强制手段收取税费，村组干部就不用特别动员与自己关系亲 近者交纳税费。中央颁布禁令之后，一方面村组干部不得不协助乡镇收税费，一方面又不能采取强制手段，而只能说好话，软磨硬泡。一旦只能说好话，村组干部首先可以说得上好话，且必 须首先去说好话的，只能是与自己关系亲近的村民，也因此，在取消农业税之前，村组干部往往不仅自己要带头缴纳税费，而且要让自己的亲戚朋友带头缴税。只有自己人先交，才能再去做 其他人的工作。

　　农村税费改革前，交税最积极的（欠税也就是最少的）村民，往往是觉悟比较高，人比较老实，及尤其是与村组干部关系比较亲近的村民。而拖欠税费较多的则往往是觉悟比较低，村庄中比 较难缠，对集体事业认同度较低的村民。农村税费改革开始以后，中央要求各地停止清收农民欠款，一直停止清欠到现在。农民认为这笔欠款实际上是不可能再收了，等于是免掉了。因此， 凡是在停止清欠前响应国家号召和村组干部动员的村民都认为自己吃了亏，而那些狡猾的觉悟低的村民则占了便宜。这样一来，不仅是老实人吃亏，忠诚国家的人吃亏，而且是与村组干部关 系亲近的人也吃了亏。这样的后果，导致村组干部无法再通过血缘关系去动员亲朋好友[5]。

　　取消农业税以后，虽然不再有诸如收取农业税费一类的硬任务，但仍然有各种自上而下的任务要求村组干部完成，村组干部照样没有强制力去完成任务，而只能靠“多跑几趟”，“多说好话 ”，软磨硬泡。村组干部倘若不能说服自己的亲朋好友带头，倘若不能首先说动自己房头的人完成任务，他们就无法通过说好话让其他村民完成任务。

　　取消农业税后，村组干部事实上是退出了与农民生产生活基本服务密切相关的公共品供给的责任，村组干部完成自上而下的任务往往与农民实际生产生活条件的改善并无关系，因此，当村组 干部向村民说好话，以让村民完成上级布置下来的任务时，村民每完成一次，村组干部就每欠一份人情。而尤以与村组干部亲近的村民，以这些不为村民干实事只是巴结上级完成任务以争报 酬的村组干部所累。结果是，村组干部越是脱离农民的生产生活，越是要沦为上级任务的机器，越是依靠传统的关系来动员村民完成任务，传统的关系越是被破坏。

　　其结果是，本来是作为治理资源的传统关系，在目前的治理逻辑下面，却受到了破坏，传统关系因为这样的动员而进一步快速瓦解。

　　所以，在K镇调查中屡屡听到村干部抱怨“越是自己人越是不支持自己工作”。

　　3、乡村与农民的关系

　　取消农业税之后，乡村与农民的关系颇为有趣。一方面，乡村退出农村社会，农村社会在乡村退出后并未有内生力量的增长，而是出现了进一步离散化和无序化的趋势，另一方面，在国家力 量的压制下面，农民往往在与乡村的互动中占据优势地位，比如，农民上访往往是令乡村干部极为头痛的事情，无论农民有理无理，只要他们上访，乡村干部都奈何不得。而一旦农民上访到 县及以上部门，乡村就可能因为农民上访而受处分。在当前中国农村，甚至普遍存在精神病人上访而乡村束手无策的情况。在K镇调查，有一个精神病人，多年来，几乎每周一上午都会到镇政 府上访，大闹，并且专找镇委书记闹。历任镇委书记都怕她，因为没有办法来对付她：不能用强制手段，也不能送到精神病院。每次都只能应付，连哄带骗，给点小好处，以让她平静一段时 间。

　　在全国农村普遍存在用利益收买上访户的问题。大闹大解决，小闹小解决，体现了同样的逻辑。农民上访是他们的权利，但上访所反映出来的问题很多是陈年老帐，无法解决，或根本就是无 理上访。乡村若不解决，上访户就越级到县市甚至中央，中央不可能解决如此之多及如此具体的上访，就只能将成本转嫁地方，比如要地方到北京接访，一次接访要花数千元，地方承受不了 ，且，上访多了，地方轻则挨批评，重则受处分，甚至撤职。

　　农民上访可以对乡村干部构成巨大压力，农民中的某些人便被调动起来，他们借上访要挟乡村干部，以谋取利益，且他们在目前体制下往往可以成功，以至于在农村调查，多次听乡村干部发 誓即使花费20万元接访，也不能让这些谋利型上访者得逞。国家自上而下的转移资源中，比如低保名额的分配中，相当一部分都被这些“聪明”的上访者得到，而按农村中的实际状况，他们 是绝对不应该得到这些低保照顾的。若我们作一统计，就会发现大量的对农村弱势群体的救济（如扶贫款、低保指标等），都被一些强势的上访者捞到手里。

　　更为严重的是，上访可以谋取好处的逻辑不仅会带来更多的无理上访、谋利型上访，而且使农民中的消极面被极大地调动起来。无理取闹，动辄威吓乡村，就使乡村两级变成了真正的弱势群 体。

　　与上访户相类似的是钉子户。乡村建设遇到征地拆迁，虽然大多数农民都会配合乡村工作，但有少数农民会要求更多收益，征地或拆迁谈判谈不拢，乡村建设无法进行，这样的农户就成为钉 子户。按正规的途径，乡村很难对付钉子户，因为成本太高，比如起诉的可能几乎为零。而有了一个钉子户的问题不能解决，就会再有十个钉子户起来。

　　在对付钉子户时，地方政府几乎唯一的办法是说好话，是分化瓦解，给钉子户好处。此外的办法则是与地方势力联系在一起，采取强制措施。地方政府通过合法手段进行强制的成本太高，因 此，地方政府往往是鼓励（至少是默许）地方黑恶势力介入进来。钉子户不怕政府，但害怕地方势力，最终，在正规合法的途径解决不了钉子户问题时，非法的途径就自然而然地发育出来。

　　在当前乡村与农民的关系中，乡村往往表现得既软又硬。在一个方面来看，乡村是很硬的，因为乡村掌握着资源及其分配的权力，可以做成很多事情，并且最终做成了很多事情，另一方面来 看，乡村又是相当地软弱，因为乡村无法通过正当合法的途径来应对乡村治理中的困境，比如无法应对无理上访、精神病人上访，无法应对钉子户。K镇调查，派出所指导员讲了一个故事，是 他在另外一个镇工作时，该镇有几十个爱滋病人，这些爱滋病人联合起来要挟政府，敲诈医院，甚至可以说是无恶不作，但地方政府毫无办法，只能希望这批人早点死掉了就好。

　　在乡村与农民的关系中，老实的胆小的农民畏惧于乡村的权力，而胆大的狡猾的农民则利用乡村权力的漏洞来捞取好处。乡村对胆大者的让和对胆小者的压，最终会导致一方面是胆大走边线 者越来越多，一方面是地方政府丧失原则与不分是非，最终导致地方政府权威与合法性丧失殆尽。

　　在目前这种乡村与农民的关系中，我们看到的不是干群之间的鱼水情深的良性互动，而是权力和权威不断被戏弄，及由此引发的恼羞成怒。这个时候，非法的手段就终究要来到。

　　4、地方势力和农民的关系

　　当农村基本的生产生活秩序难以维持的时候，农民不得不以私人品来替代公共品，农民的生产生活成本因此极大地增加，生产生活不便，使农民强烈要求秩序。这个时候，若有户族大兄弟多 的村民愿意出来当村民组长，可以有效地压制住“杂耙头”，或公共品供给中的搭便车者、钉子户，并可以提供基本的生产生活公共品，农民将感激不尽。而若一个“狠人”，一个劳改释放 人员愿来当组长，从而可以为农田提供公共品，也会有好评。甚至，一个“混混”若愿意伸头来对付那些“杂耙头”，防止搭便车行为，这样的“混混”就是“好混混”，是一个仗义的“混 混”。

　　取消农业税之前，尤其是1997年年底中央出台禁令之前，乡村组织可以有效地介入到村庄内部对付“钉子户”的行动中来，乡村组织甚至可以借用“治安联防队”、“法制学习班”等专政手 段来对付钉子户。这种借助专政手段来收取税费及对付钉子户的办法，有时不仅打击了钉子户，而且打击了特困户，从而导致严重后果[6]，比如农民自杀和群体性事件，中央因此出台农村税 费征收禁令，不再允许用专政手段收取农业税费。没有专政手段，一旦有农民不愿交纳税费，乡村干部唯一办法是上门说好话，以前软硬兼施，现在硬不起来，只能软磨。终究是越来越收不 上来税费。在收取税费任务压力下面，好人村干部退出，“狠人”出任村干部，这些“狠人”村干部将农民交纳税费的“公事”变成他与农民的私人关系，不交纳税费就是不给他面子，不给 面子的结果是什么，当地农民都知道。因此，在取消农业税前，在一些地方，带有黑社会性质的“狠人”、“混混”就介入到乡村治理之中。

　　“混混”收税，是面向每一个农户，“混混”因此被所有农户所憎恨。但无论是乡村干部通过“专政”手段收取税费还是“混混”介入其中，取消农业税前，“钉子户”都被有效地压制，从 而农村基本的共同生产事务仍可维持，农村最低限度公共品仍可供给。

　　取消农业税之后，乡村干部和“混混”都退出农业税费的征收，也不再构成对钉子户的压制，结果是钉子户泛滥，农村基本的生产生活秩序难以维持。这时，构成压制钉子户力量的“混混” 进村，可能是压制钉子户的唯一有效力量。“混混”这时进村来所获利益不再是向每家每户收税，而是盯着村庄公共资源，比如土地、林地和集体水面等，他们更多地利用国家自上而下的转 移支付资源，而不是从一般农民手中夺食。这样的背景下，“混混”利益得到满足，而农民不仅没有利益损失，反而因为混混压制住了钉子户而可以获得生产生活的基本秩序。

　　关键是农民对地方势力已经去敏感化。脱敏了。地方势力与农民之间的利益关系不是赤裸裸直接对立的，有时地方势力还“为人民服务”，当地人利用地方势力来谋取好处。

　　5、乡村与地方势力的关系

　　取消农业税前，在一些地区已经出现乡村利用地方势力来收取税费的情况。不过，地方势力与乡村关系更快的发展来自于取消农业税以后的形势，尤其是与资源的分配有关。

　　乡村与地方势力在取消农业税后的关系发展大致与三个方面的资源分配有关。

　　首先是农村已有公共资源的分配。比如水库、荒山、林地等公共资源的承包权，一般村民即使想承包占有，但没有强力，就无法抵制其他人的伸手，比如水库承包养鱼，若遇天旱，农民要放 水，在养鱼与放水的矛盾面前，只有具有强大威慑力的地方势力才可以保护住自己的利益。再如水库放鱼如何防偷防毒。一个声威远播的地方势力人物承包了水面，一般村民怕惹事，躲都躲 不及，根本就不会也不敢到水库边上自找麻烦。而若是一般村民承包水库，他们就要付出极大的管理成本。大致在1990年代以来，农村公共资源大多数被这些在1980年代好勇斗狠时期积攒下 “威望”的地方势力捞到手上，好勇斗狠的“混混”一下子变成了体面的“面上的人”[7]。

　　取消农业税后，地方势力进一步瓜分了农村社会的公共资源，几乎所有公共的水面，山林资源，公共交易场所，鲜活农产品的收购等等，都被这些地方势力所垄断占有，这个过程中，他们只 付出了极少的象征性的承包费，而农民却因为这些公共资源的丧失，而生产、生活更加不便。

　　这种已有公共资源的分配方面，乡村组织往往是以获取承包费（将公共资源变现）、支付地方势力的保护费（地方势力在某些方面协助乡村做了事情，比如协助收取税费），以及乡村干部个 人获利（地方势力给乡村干部送了红包甚至送了股份），而出现了公共资源被地方势力大量承包侵占的情况。这个时候，乡村只是消极被动地充当了地方势力占有公共资源的发包人。

　　取消农业税后，大量国家资源下乡，比如，退耕还林（取消农业税前即已开始），农业综合开发，通村公路，以奖代补项目，安全饮水工程，等等，各种公共资源下乡，就为地方势力与地方 政府结盟提供了巨大的资源空间与条件。地方势力摇身一变，以工程承包人的身份来承接自上而下转移支付的资源，并从中捞取好处。地方势力与乡村主要负责人合谋套取国家资源，只要打 点好上级，农民利益并未受到损失，因此民怨很小，——虽然工程质量往往不高。农民甚至认为能弄来工程不容易，乡村干部和地方势力都有本事。正是大量的国家转移支付资源滋养起一个 庞大的地方势力集团。

　　取消农业税前，乡镇以收取农业税费为任务中心，以农业为工作重心，取消农业税以后，乡镇很快从农业和农民中脱身出来，将小城镇建设和招商引资作为了工作的重心所在，将农村经济发 展作为了工作重心所在。这个过程中，乡镇力图通过开发，将农村的存量资源变成流量资源，比如土地开发，即将之前的农业用地转变为非农用地，将一般粮食用地转变为种植高价经济作物 用地，以及通过荒山开发，通过现代农业开发，通过产业结构调整，通过茶园改造，通过引资办厂，等等，而使之前农村无价的存量资源变成有价的流量资源。

　　当前越来越多地方开始推动更大一笔农村存量资源变为流量资源，这笔资源就是农民外出务工所获收入。农民外出务工所获收入不易，因此使用往往相当谨慎。乡村现在盯上农民这笔存款， 通过动员农民创业，及通过新农村建设建新房，甚至通过小城镇的房地产开发，而将农民的存款变成高耸在路边的、中心村的及小城镇上的住房。

　　在地方政府的积极鼓励下面，在当前的中国农村掀起一个小城镇建设的高潮。在我们调查的K镇，短短数年，K镇的街道由之前的三条变为现在的二十一条，全镇农民已有多年未在村庄建房， 而是家家户户计划到镇上买房，且村民是作为投资在镇上买房，资金不够即按揭贷款。农民在镇上买房，几乎都是一楼为门面房，二楼为住房的两层式结构，但在没有外来人口的情况下，小 小K镇，家家都在一楼建门面做生意，当然是无生意可做的。而只有3万人的K镇，最近五年在全镇开发出数千套住房，即动员起数以亿计的农民存款变现流动起来，其中相当部分是以贷款借款 的形式来支付的，即农民不仅将存款全部变现，而且以未来劳动获得作抵变成目前的流量资源。

　　正是将农民的存量资源变流量资源，而使小城镇建设具有极大的利益空间，谁来开发小城镇，谁就可以获得巨大利益。而主持小城镇建设的乡镇，尤其是其负责人，则有极大的从中获取利益 的空间。

　　小城镇开发，就要向农民征收土地，就要拆迁旧房。按正式的拆迁条例和土地征收办法，乡镇根本就不可能有效面对钉子户。乡镇因此求助于地方势力。因此不奇怪的是，只要有土地征收的 地方，及只要有房屋拆迁的地方，就有地方势力的介入。

　　而正是将农民的存款和借贷款变成数以亿计的流量资源，而使地方政府和地方势力可以结盟，以从流量资源中分享利益。

　　尤其值得注意的是，在小城镇开发过程中形成的地方政府与地方势力的结盟，不同于前面两项资源分享（即农村公共资源的分享和国家自上而下资源的分享）中的机制，这一次，地方政府是 主动地积极地与地方势力的结盟，且地方势力介入到小城镇开发与建设中，是以开发商的名义，是只对付极少数的需要拆迁住房或征收土地的农民，而与大多数农民利益不发生接触，因此， 地方势力在当地变成“面上的人”，“有体面的人”，变成了文明的开发商。地方势力的污名正被清除，地方政府领导人正与地方势力头面人物称兄道弟、礼尚往来。地方势力不再是过去的 “混混”，而是当地的“人物”。这中间，与地方势力头面人物称兄道弟的地方政府负责人通过入股，通过分红，通过拿回扣，而获得了远远超过工资收入的收益。地方政府开发小城镇，可 能就不是为了扩大政府的财政收入，也不是为了政绩，而是为了获取将农民存款和借贷变成流量资源所可以产生出来的巨额“定额租”。

　　一旦地方政府与地方势力可以从流量资源中获取“定额租”，地方政府与地方势力的所有考虑目标就直接变成如何将所有农村资源由存量变成流量，有水快流，有钱快花，有资源就动起来， 这样一来，地方政府和地方势力就可能在很短的时间内将农民的未来，将农村的资源，全都抵押出卖出去，农村社会因此可能在不久即再次陷于困境。解决此一问题的唯一办法也许是中央要 求地方政府“消极行政”，不允许地方政府搞小城镇开发，不允许地方政府介入到农村土地流转，而无论地方政府找出什么改善农民生活、增加农民收入、发展现代农业等等的理由与花招。

　　6、小结

　　本节分别讨论了乡村组的关系，村组与传统血缘群体的关系，乡村与农民的关系，地方势力与农民的关系，和乡村（地方政府）与地方势力的关系等乡村治理中五种类型的行动者之间的关系 ，这五种关系在取消农业税后均开始发生变化，概要就是，国家逐步退出乡村社会，这个过程中，作为治理资源的农村传统力量不仅未生长起来，反而进一步瓦解破败；这个过程中，农村社 会中的各种离散力量快速发育，钉子户、上访户成为乡村治理中的难题；地方黑恶势力一方面借各种资源机会进一步发展壮大，另一方面却因为不与一般农民面对面直接争利，而摇身变成体 面的成功人士；地方势力与地方政府分享各种资源以及通过变存量资源为流量资源而创造出利益空间过程中的结盟，就使得一个新的过去乡村社会不常见的结构性力量出现了。这个力量的出 现将彻底改变乡村治理的机制。