十宗罪 txt:郭家法：信访制度的困境与出路

论我国信访制度的困境及出路

郭家法
 
     信访制度是指长期以来，人民群众通过来信、来访等方式向各级党政机关及其负责人反映生产、生活中的各种情况，提出批评、建议，或者进行检举、揭发、控告而形成的一种纠错机制。它从萌芽伊始逐渐成为中国历史上一种特殊的法律现象。信访制度有着丰富的法文化内涵，作为特殊的救济方式也曾发挥过独特的历史作用。然而随着社会的发展和依法治国方略的提出，我国信访制度的作用却日趋弱化，甚至在某种意义上与宪政和法治理念渐趋渐远。同时，由于其体制内弊端的凸现，将传统的信访制度推到了制度变迁的关口，信访制度山现了困境，本文拟从信访制度的历史与现状分析入手，探讨信访制度面临的问题，检讨信访制度存在的法理基础，以期能够走出信访制度的困境。
     一  现状分析
     信访是一种历史悠久的社会活动。据考证，类似信访的活动早在我国原始社会向奴隶社会过渡的尧舜时代就已出现。信访制度的雏形形成于奴隶社会初期，并在随后的历史发展过程中逐步制度化。但是，随着时代的变迁，信访制度亦发生了本质的变化，其已从共产党的群众路线转变为一种公民行使民主权利，管理国家和社会事务的社会监督方式。信访是国家和公民之间一场利益的博弈，由于力量的不对等性，在这场权利与权力的博弈中发生了隐患重重的社会问题,进而影响社会的稳定发展和生活、生产秩序的正常进行。主要表现在：
     第一，信访总量上升，形成了新一轮“信访洪流”。自2000年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪流”来形容这种汹涌的上访潮。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3％。中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少。
     第二，信访内容发生了变化，涉及人民群众政治、经济、生活等切身利益的问题逐年上升，凸现改革发展过程中存在的问题。据权威人士分析，涉及群众政治、经济、生活等切身利益的案件（如农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等）不仅一直是信访案件中的热点、难点问题，而且也是近年来信访总量大幅上升的重要原因。
 第三，信访群众要求解决问题的心情迫切，有的行为甚至有些偏激。集体上访、越级上访有所增加，给社会的稳定与秩序添加了不安全的因素。如在北京南站附近出现的“上访村”，该村因聚居着长年累月上访的人而著称。他们在地方上访无望的情况下，怀着对京城权威的崇敬心理来到北京，转碾几年甚至几十年，不顾一切只为讨一个说法。事实上，据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。[1]而实际上通过上访解决的问题只有2‰，有90.5%的是为了让中央知道情况，88.5%是为了给地方政府施加压力。
     第四，信访实践中还存在着许多急需改进的问题。一是，由于批转制度的问题，把检举人的信件直接转到检举对象处的恶性事件时有发生，导致检举对象利用职权打击报复检举人的后果，严重地影响了信访机关的威信；二是，部分信访机关工作人员处理人民群众来信来访不力，甚至压制不办，导致人民群众与政府和行政机关之间关系紧张；三是，部分信访人长期缠讼，其申诉被转至司法机关，有时会导致过多地发动再审甚至干涉司法的恶果[2]。
     针对以上种种现象，人们开始理性地思考信访制度发展到今天到底出现了什么问题？信访制度作为一项具有中国特色的民众参与政治和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，那么是否意味其在市场经济中照样能够起到应有的作用？面对此问题，学界和实务部门却有不同的声音。
    二  去留之争
     信访制度也曾在某些历史阶段发挥过极为重要的作用，然而随着社会的发展和法治理念的提出，这种试图用行政救济代替司法救济的方式所产生的客观效果是与建设法治国家的要求背道而驰的。因此，信访制度已经走到了制度变迁的关口。
    （一）取消说
     持该说的论者认为，由于信访机构庞杂、体制不顺，导致信访部门间管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式存在较大差异，造成多种情况发生。凋查发现，各地经过一段时期地上访后，上访农民对中央的认同出现明显下降，这在很大程度上说明了进京上访成了中央政治权威流失的重要渠道。同时，少数地方党政部门对信访者进行打击报复和政治迫害，产生了十分严重的政治后果。其中之一就是，信访成为有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。中央强调要把问题解决在基层，然而，由于民众的法制意识不强且传统“唯上、唯官“意识的影响，比众选择上访的概率仍居高不下。
 另外，信访制度与法治的发展相冲突。法治国家的要求是一切问题都应该通过法律的途径来解决，而信访却过分地暴露出对“人治”模式的留恋，这对于一个法治权威尚未建立，正致力于法治建设的国家来说不是一个正常的现象。所以，要彻底消除信访带来的负面问题，就必须放弃信访制度。
     （二）弱化说
     然而，正如苏力所说，“一种制度行以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此，首先应当得到后来者或外来者尊重和理解。”[1]是在这个意义上，有学者认为，必须对信访制度以予弱化，毕竟，自信访制度建立以来，它确实为受冤民众提供了一种申诉的渠道，为国家消除社会矛盾提供了一种制度保障。但是，其能够在新中国法律传统中运作并发挥积极作用，却不能适应市场经济中法律转型的今天，因此，要从国家政权建设和执政安全的高度来认识对信访制度进行改革的必要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，一是，改革目前信访体制，可考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表监督一府两院的工作，加强人民代表与基层劳动人民的联系，让人民代表去反映人民的呼声而非上访代表；一是，加强法律，树立司法的权威。要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公比政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。法律作为一种规则约束的底线，绝不能突破。[2]
     （三）强化说
      该说主张，信访，是党和政府了解民意，密切联系群众的桥梁和窗口。虽然信访事项的解决率仅仅为2‰，信访体制陷入前所未有的困境中，然而，就是那2‰的解决率（虽然上访者获得高层首长亲自接待或直接批示的机会微乎其微，但是）作为一种偶然性的救济机会仍给他们带来了一线微弱的希望，也正是因为这种希望起着社会安全阀的作用。[3]那些称之为公共知识分子的学者，认为中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现，如果，取消了信访，人民就没有说话的地方了，因此，应加强信访的制度建设，而不是弱化或者取消它。  
     （四）职能转变说
      主张该说的人认为，信访是公民权利救济的方式，实现民主权利的途径，也是对国家机关工作人员的一种监督形式。通过这一方式，党和政府可以加强与人民群众间的联系，倾听人民的意见，化解人民内部矛盾，促进社会稳定和经济发展。信访制度的这一系列功能与构建我国和凿社会的构想是一致的。虽然信访制度有其弊端，但也绝非到了若不放弃，整个社会运作就可能因混乱而“寿终止寝”的程度。
 另一方面，实际上，相对于（行政）诉讼救济，信访救济有着诸多的优势。在受案范围上，信访救济可以将公民的权益保护包括在内；在执行的难度上，诉讼案件普遍存在执行难的问题。而信访救济因存在“潜规则”和权威的支撑反而可能更易执行；在解决的方式上，现行的行政诉讼法明文禁止调解，而信访救济却不受此限。现在的行政诉讼案件撤诉率极高，一个重要的原因就是诉讼双方在案外达成了“和解”。然而，这种“和解”因没有得到法院的确认而无确定力和执行力。一旦行政机关反悔，行政相对人便无法以同一事由再寻求诉讼救济，从而丧失了司法制度保护的合法权利。而信访救济中的调解虽然也没有司法的确定力，但因其得到行政力的确认反而会比诉讼救济更具有规范性。鉴于司法独立尚未实现，司法腐败依然存在，信访救济尽管缺乏规范的法律程序，但其实现实体正义的要求还是可能实现的。在建立法律至上权威的漫长过程中，信访救济还是有其独特的历史使命和现实价值。
      但是，崇尚职能转变者，并非要简单地将政府的信访职能分离出去，撤销各部门信访机构而将信访全部集中到各级人大代表大会和加强立法即可。也不是在现有信访制度的基础上作出低成本的修改和创造出新型的预防和处理模式就能完善。转变信访机构的职能，即要改变其仅仅是“秘书”、“第二邮局”、“信息中转站”的现状，使社会主体能够真正利用这一制度解决现实问题，从而实现某些社会价值。例如，减轻司法负担。可以说，改革对于信访制度而言应当是一次脱胎换骨的经历。改革的方向就是要建立一套符合法治精神的信访处理程序，在逐步减少领导个人在信访案件解决中的作用的同时，提高各部门的依法办事意识与能力。改革的理想则在于使信息依靠信访这一渠道更畅通地流动，在制度内部各机构和部门间以及制度与公民之间有效地共享，增强他们的互信。而充分利用现有的社会资源为改革服务，在保证社会秩序稳定的前提下，针对信访制度的特点，构建一套新思路的方案是实现职能转变的目标所在。
      三  法理检讨
      诚然，信访作为宪法和法律赋予公民的一项权利，不应当因为意识到其困境而匆忙否定。作为一种有浓重历史背景的权利救济方式，更不可因噎废食。毕竟，信访作为中国历史上一种特殊的法律现象，发挥着独特的作用。虽然它随着时代变迁而发生了本质的变化，但它作为统治阶级了解民情、民意的桥梁功能始终没有改变。况且，信访制度还在发展过程中，理论与实务界都在积极地探索解决此困境的方法，并且也摸索出了一定的人皆称赞的经验和模式。如贵阳模式。[1]
     （一）、信访是一项具有中国特色的权利救济方式
      “救济”是指纠正、矫正或改正已发生或已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。是一种纠正或减轻损害性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务造成的后果。因此，救济本质上是一种权利，即当实体权利受到侵害时，从法律上获得自行解决或请求其他机关给予解决的权利。这种权利的产生必须以原有的实体权利受侵害为基础，即权利没有纠纷或冲突就不会产生救济。救济权是相对于主权利的从权利。从结果上看，救济是冲突或纠纷的解决，即通过救济的程序使原权利得以恢复或实现。救济具有双重特，在本质上，它是权利主体所取得的一种合法权利；在功能方面，它是“第一权利”实现的保障，通过对冲突的解决为权利的实现提供一种程序化的机制。[2]
 信访作为一种权利救济的方式是有法律依据的，虽然在《信访条例》中未能具体明确，但对于信访的界定可以在现行宪法第41条中找到依据。
       但是，信访作为权利救济手段又是非常特殊的。这种特殊性在改革开放时期突出地表现在，第一，信访制度在民主权利与安定秩序之间存在着某种微妙的张力。[3]第二，它的外在形式不像诉讼或仲裁、调解制度那样规范化和程序化，但其救济的途径却呈现多样化的特征。信访人在合法权益受到侵害后，可以根据不同的情况向不同的国家机关寻求权利救济，也即是信访救济的非程序性。这一显著特征并不意味着信访救济的运作完全无规则，而应该这样理解：其运作没有明确的、普适的规则，而另有其可变的、特殊的“潜规则”。“而这种‘潜规则’不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。”[1]
     因此，信访作为一种权利救济方式，具有以下特点：1、信访救济的范围广泛。原则上，公民对国家机关的一切违法和不当行为，如果认为侵犯了自身的合法权益的，都可以通过信访方式寻求权利救济；2、信访救济具有深厚的群众基础。信访制度起源于战争时代的革命根据地时期，解放后信访制度逐渐成为国家机关的一项经常性的重要政治任务。人民群众遇到困难和问题时乐于到国家机关走访，反映情况，要求解决问题：3、信访救济具有现实性。就现代而言，诉讼外的解决方式一是行政救济，二是民间或半宫方性质的仲裁，三是各种形式的调解。虽然我国已建立了以诉讼为主的救济制度，但是在现实生活中，人民群众拿起法律武器维护自己合法权益的情形未达到预想中的普及。另外，由于信访制度潜规则的存在和近期救济成本的低廉，信访作为权利救济方式具有现实的积极意义。
 （二）、信访作为一项权利，为广大人民群众参与国家管理开辟了渠道
 在现代社会中，各国的宪法和法律都赋予公民言论、集会、结社、游行、示威等民主自由权利。然而，由于社会资源的有限性等各方面的原因，不可能存在每一位公民都享有直接参与公共事务的决策和管理权利的情形。取而代之的是多数国家采取的“代议制”。因此，就难免出现公共决策的形成与结果与民意存在较大差异的可能。因此，为了防止部分人利用公权谋取私权，世界上很多国家都在宪法和法律中赋予公民“请愿权”。
 请愿权，又称陈情权，是指公民对于某件事项向政府主管机关或国家其他机关、首长表达心愿的活动。[2]在一个民主、自由的国度，每一个公民都应享有共同体中向有关机构表达自己的愿望和意见，享有对一切关涉公共或自身利益的事务要求有关机关受理与答复的权利，这便是广义上的“请愿权”。请愿权从形式上看，可归为表达自由的一种方式；从内容上看，其涉及的不仅包括对个人合法权益的主张和维持，而且可涉及对公共政策的评价，可归为参政权的组成部分。[3]
 我国现行《宪法》第41条实际上包含了请愿权。从广义上看，信访是请愿权的一种具体表现形式，因而是一项宪法上的权利。强调公民的请愿权，实际包括强调信访权，让公民通过行使请愿权而使代议制的弊端在一定程度上得到弥补。同时，使请愿成为保障公民参与公共事务管理的重要手段。[4]
 （三）、信访是一种互动的社会监督方式，具有传递信息和纠错的功能
 所谓社会监督，即由国家机关或社会组织和公民进行的不具有直接法律效力的监督。具有广泛性、启动性和标识性的特征。社会监督依具体的实施监督主体不同，可分为政治或社会编织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。
 信访作为一种公民监督的社会监督方式，具有以下特点：首先，监督范围广泛。不仅包括对国家机关的监督，而且包括对社会组织与团体的监督和建议；其次，信访监督的实现方式具有多样性。可以采取批评、建议、检举、揭发、控告、反映情况等多种方式；第三，作为一种自下而上的监督机制，信访监督具有实现社会监督和通达民意的双重互动功能。
 除此之外，信访制度作为国家机器的一种权力技术装置，还有诸多功能，如对官僚体制的非常规控制；化解剧烈社会矛盾：贯彻政策、实现社会动员功能等等。[1]