大学乒乓球理论考试:预算的人民性（二）-李炜光-搜狐博客

二、难以走向共和——清末、民初的预算改革

李炜光

原载《中国大呼吸》2009年港版

敢抢皇上“钱袋子”的资政院

近代中国实质上的进步是从引进西方国家的预算制度开始的。先是一批曾经到过西方的中国人和在华传教士在他们的著作中介绍西方国家的财政预算知识，主张仿效西方建立中国的财政预算制度。1893年，郑观应在其名著《盛世危言》中主张建立中国的“度支清帐”制度，说的就是政府预算。曾任驻日本公使馆参赞和驻美国旧金山领使馆总领事的黄遵宪，在《日本国志》中介绍了西方的预算制度：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算．及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算，其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民；既公且明，上下平信。”有着驻日本公使馆参赞长达5年背景的黄遵宪，按照日语的习惯将英文“Budget”一词译为“预算”，是这个汉语单词第一次面世。[1]

康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，也主张仿效西方，实行预算公开。他说：“西泰国计，年年公布，有预算决算之表广，……今吾户部出入，百官无得而知焉，……是益以愚我百官而已．与民共者生爱力，不与民共者生散力。”光绪帝采纳变法人士意见，诏令改革财政，编制预算决算，此诏因随变法失败未及施行[2]。

宣统二年(1910)清政府试办之宣统三年预算案发表后，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支进行猛烈抨击：“预算非他，实一国行政之悌鹄也。无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索；赊预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。故无论采量入为出主义，抑采量出为入主义，要之其第一著必期于收支适合．而编制预算案之所以其难其慎，非大政治家莫克胜任者，则正以此调合收支之手段，非通筹全局确立计划不能为功．而全国人欲观政府施政方针者，皆于预算案焉觇之。”[3]

20世纪初，流行欧美的宪政文化和预算思想开始为中国社会的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受，并在社会上产生了极大的震撼力。人们开始认识到争取私人财产权、督促政府切实实施预算制度的重要性。两次鸦片战争和洋务运动之后，中国闭关锁国的格局已被打破，国内统一的大市场开始形成，客观上要求冲破封建生产关系的束缚，建立一个适应市场经济发展的经济结构和上层建筑结构，构建保护私人财产权的法律体系。而清末的专制政体仍然是钳制工商业发展的最大障碍，民族资本和市场交易饱受清政府的搜括和破坏，私人财产权得不到法律的承认和保护，苛重的捐税窒息着企业的生机，关卡层层勒索的厘金制度更让商人畏如猛虎，如张謇所说：清政府“但有征商之政，而少护商之法”，“过捐卡而不思叛其上者非人情，见人之酷于捐卡，而非人之欲叛其上者非人理，商之视官，政猛于虎”，商人们对此有着切肤之痛，使他们深切地感到参政与限政的必要性，认识到自己“有参与政治的权利，更有监督政府的义务”[4]，而参政、限政与监督政府的根本途径就是建立和实施宪政体制，用宪法和法律节制政府的权利，要求统治者对工商业的发展和私人财产权采取保护性的财政预算政策。

也正是由这个时候开始，人民正式登上了中国近代政治的舞台。在著名的“国会请愿”运动中，商人们扮演了极为重要的角色。人们认识到：“中国无国会，而致不能有完备的法律，不能制定正确的商业政策，税收不合理，进出口税利洋商不利华商，说明商人的命脉完全系于国会”；“国会不开，则财政不能监督，财政不能监督，则吾民朝以还，政府夕以借。吾民一面还，政府一面借，又谁得而知之？谁得而阻之？徒然使吾民于租税捐派之外，多一代官还债之义务，吾民虽愚，又谁愿以有限之脂膏，填无底之债窟乎？”[5]

1908年，西太后和光绪皇帝先後崩殂，其时革命风潮大涨，其势已不可遏，摄政王载沣不得不诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局，将九年立宪改为六年。在各省设立的咨议局，商人们不仅开始拥有一定的发言权，而且以该局为权利基础进一步凝聚社会力量，限制政府的专横权力。预算与税收权争夺成为当时最重要的权力之争，因为这两项权力与商人的关系最为密切。

“资政院”是中国议会的雏形，是清政府自己建立起来的，但权力一旦被制约，也给不可一世的皇权专制政府造成了不小的麻烦。在清政府的资政院中，以商人为核心力量的立宪派经过不懈努力，几乎将这一御用机构改造成为代表民意的国会。资政院开院之初，湖南议员罗杰发言：“现在国民之断指、割臂、剜股者相继，皆表示国民以死请愿之决心。”并说：“不速开国会，互选资政院议员不能承诺新租税。”[6]

像这样商人敢于跟政府“叫板”的事，在中国历史上是从未出现过的。从来没有。资政院的议员们据理力争，经过多次详细审核，竟迫使政府屈服，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。[7]议员们以自己较真的态度和敢于对皇权“说不”的实际行动表明，咨议局、资政院是具有一定独立品格的政治机构。

1911年11月3日公布的《重大信条十九条》(简称《十九信条》)规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”议会的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。1911年的预算案注定写进历史，悠悠几千年的古老国度，如今破天荒，第一次实行了预算管理。

然而，清政府从本质上是不可能真的接受立宪、接受共和的。以慈禧为首的顽固派和满族贵族，决意维护大清朝的君主专制统治，绝不甘心让出丝毫的权力。西太后只要活一天，什么三权分立，什么立宪，什么预算监督，完全没有可能。所以，清王朝的预备立宪是假立宪，政治改革是假改革，经济一时的发展带来的只是贪污腐败更加盛行。当人民明白这一点、放弃所有的希望时，一批立宪革命派便诞生了。

具有专制改良性质的清王朝的“改革开放”之路没有走通，也就给孙中山所领导的推翻清王朝的革命带来了历史的合理性。辛亥革命，共和革命也。孙中山10次起义，开始为天下所弃，后来为天下所拥，人民越来越觉得只有用共和革命的方法推翻满清王朝，才能够真正的走向共和立宪的道路上去。不是孙中山要革命，不是历史没有给清王朝以机会,是清王朝自己没有抓住时机,是它自己断绝了以和平变革方式实现君主立宪制的可能性。当清政府连“体制内”的改革者都不能容忍，把他们统统推向“体制外”时，一场社会革命便难以避免了。

不过，话说回来，清政府在“临死前”毕竟在西方预算制度的示范作用下，对传统预算制度进行了改革。虽然这场改革由于清政府的突然覆灭而中断，但它为其后民国时期预算制度的确立奠定了最初的基础，其在中国财政预算史上的的地位还是应该被肯定的。