蓝球运动员:预算的人民性(连载一)-李炜光-搜狐博客

2010-01-25 | 预算的人民性(连载一)

预算的人民性（一）

李炜光

原载《中国大呼吸》2009年港版

一、为什么强调预算的人民性？

强调预算的人民性，其意义在于，以民主和宪政的方式，对政府的财政权力进行限制和约束，以保护公民的财产权及依附于此的基本人权，并促进政府职能的转型和公共财政体制的建立。人民的意愿、人民的诉求、人民的精神统领预算贯彻在政府预算的始终，这样的预算才能称之为公共预算。

预算常被人们称为“国家（国王）的钱袋子”。公共预算的产生，是议会与国王长期斗争的结果。在人类历史上的大多数时间里，国王、皇帝是依靠暴力来征税的，但英国开了一个先例，1215年“大宪章”以后贵族阶级从国王手里最先抢过来的是治税权，自此，英国国王为了获得税款，就不得不召集议会，首先征得议会的批准。国王当然很不情愿，想方设法要把“钱袋子”抢回来，于是国王和议会之间就常因征税问题展开斗争，这一争，就争了400多年！英国的光荣革命及法国大革命，最终使议会获得了税收的立法权。许多人为此而被捕入狱，甚至掉了脑袋，包括国王自己。查理一世、路易十六都是因为征税而引发的事件不可收拾而被砍头的。但最后，《大宪章》顽强地的流传了下来，稳固了下来。可见，税收问题对一个国家有多么重要。

其后，议会又进一步控制了政府的支出，使行政机关在安排财政支出前，必须得到议会的赞同。大致从13世纪末开始，英国已经出现了下院，并在此基础上形成了近代意义上的议会。这就是英国民主共和政治的开端。因此，民意机构从一开始就是管钱的，英国早期的议会称为“预算议会”或“税收议会”，而近代财政制度的基本规则也由此确立:没有民意代表的同意，政府不能随便征收一分钱。这就是共和。

这其中的道理是，国王可以拥有刀剑，但议会却掌握着钱袋子。把刀剑和钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样一来，执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的，就得约束自己，就得尊重给他提供费用的人，他就有可能让自己的刀剑服务于纳税人，而不是对着纳税人挥舞。

就这样，一个“绝对我说了算”的专制王权被一步步地削弱，没有人能够挽救它，绝对的权力从此有了它的对立面。反对派的产生，在人类文明史上是一个伟大的转折点，它象征着绝对专权的动摇，而王权与反对派就权利和义务达成的协议，更是制度演变史上神奇而影响深远的一页，在它基础上形成的西方宪政民主制度如今已发展成为人类的主流文明，被越来越多的民族和国家所接受。

这以后，议会又继续扩展其控制预算的权力到事后的审计监督。预算发展至此，不但对财务上有严密的控制权，并且更形成了为指导、监督、批判一切行政活动最有效的工具。从政治权利运作的角度来看，议会的主要职能是立法、监控财政（预算）和监督政府，重大事项必须通过议会审批，而议会政治地位和权力范围的不断的上升和扩张，则体现和反映了现代上预算制度的成熟与完善。

人民性体现在预算上，首先，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会的决议预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系。议会的预算权力表现为，一是预算要由议会控制，二是议会的控制是基于共和精神的，目标在于分权制约。议会有权对具体的预算事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。议会批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对于议会的承诺，必须严格履行。

其次，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。

第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。

第四，人民性对现代政府的要求，一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，必须覆盖其全部的公共收支、反映它的全部财政活动，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动；二是提高财政透明度，建设“阳光政府”。政府的财政资源大部分来自于税收，人民当然有权知道自己缴纳的税款用在了何处，这就是民众对政府在履行职能的过程中产生的信息应该享有的知情权。政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地向公众预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。

(待续)