尼罗鳄的图片大全:陈有西《十论房产税》之三:论税制授权立法

2011-2-19 0:06:03

《十论房产税》之三
论税制授权立法
-------就房产税问题答网友之三
陈有西
网友问：我们国家，六十多年，税一直是政府定的，国税总局的文件定的。难道错了吗？国务院的立法早就获得了人大的授权，是合法的。我们的人大是听政府的。你要合法，他就让人大通过一下，这有什么难的？你说他违法，他马上就可以合法起来。你提这个问题有用吗？人大和政府，在中国不就是一回事吗？都是有权人说了算。
中国目前的税制的混乱，来源于授权立法的混乱。郭道晖早在1994年的《论国家立法权》一文中就说过：授权立法如果没有限制，等于拿了一张空白支票让政府自己去填，他要填多少就填多少。
税收授权立法，是指全国人大将自己的法律制订权和职责，授权给国务院去行使，让行政权行使了本应由立法机关行使的权力。
税制授权立法貌似十分有理。很多的行政官员、行政管理论的学者、税法学者，都写了大量的文章，来论证这种授权的必要性和重要性。有的学者说：“议会立法程序繁琐、时间较长无法满足社会对于法律的大量需求，另外针对某些特定行业的立法技术性、专业性较强，议会力所不及，于是产生了议会将部分立法权授予政府部门的授权立法形式。”“税收立法较为复杂，而行政机关在税法实践中掌握大量的信息与经验，在税收立法机关授权的情况下可担当税收立法的重任。”而彭真委员长在1984年第一次向国务院授权立经济法律的时候说：“事情的起源是审议法案遇到了问题。……这就带来了一个问题：经验不成熟的不能立法，如果没有法律又不好开展工作……翻来覆去考虑了两个月，委员长认为需要授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定规定或者暂行条例。”
因此，1984年9月7日国务院向全国人大常委会发出了《国务院关于提请授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的议案》，请求全国人大常委会授权国务院以草案的形式发布试行《国营企业第二步利改税试行办法》和产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例（草案），国营企业调节税征收办法，以及城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税条例（草案）。9月18日，常委会作出了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。该《决定》规定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。”
1985年4月10日，第六届全国人民代表大会第三次会议决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。
这两次授权，打开了中国行政立税的闸门。全国人大官员当时的说法，这是临时的应急措施。六届人大三次会议的授权说明说：这次授权是由于“不少新的复杂问题超出由行政法规调整的范围，目前还缺乏必要的实践经验，需要探索、实验，由全国人大和全国人大常委会制定或补充、修改法律的条件还不成熟，实际工作中又不能等待，”所以才需要“先行探索、实验，总结实践经验，全面权衡利弊，把成功的政策定型化，制定法律。”
但是这个临时措施应急了27年。以致国务院不但觉得这就是他的权，还授给下面的各局、各省去立税。
因此，关于授权立法，有几个重要的问题需要厘清。
一、中国现行《宪法》，没有授权立法的规定，是人大常委会进行了突破。法律，只能由全国人大及其常委会立法。《宪法》第六十二条：全国人民代表大会行使下列职权：（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；第六十七条：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；第八十九条：国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
二、我国宪法没有明确规定税法必须由法律进行规定，留下隐患。但从全国人大常委会授权国务院制订税制暂行条例倒推，可以认为中国的人大是认为税权归议会的。国务院没有法定的制税权。必须要得到人大的授权才能立。
三、《立法法》规定了税法必须用法律层次去制订，但是进一步退两步，又突破宪法进行了“授权”立法的规定。第八条 “下列事项只能制定法律：（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。
四、《立法法》明确禁止转授权。第十条：“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”因此，国务院将人大常委会授给他的权力，再转授给财政部、国家税务总局、上海市、重庆市政府去立法，去“试点”，直接向两市人民征税，是明显违法的。试点，也不允许直接向人民实际征收财产。这直接导致了同一法律统一的国家里，各省群众的实际财政负担不同，破坏了法律面前人人平等的基本原则，使一群特定地区的人吃亏，破坏了国家法制统一的原则。
五、授权立法不能无期限，无范围。《立法法》制订审议时，已经注意到了授权立法失控问题。如果授权是一张空白支票，政府想填多少就填多少，他可以通过授权完全占有议会的权力。因此《立法法》限定了范围和授权的合理期限，要求一定时间内上升为法律。第十条　：授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。第十一条：授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。但是，我国从1984年授权国务院立税权后，已经过去27年，不但没有将《暂行条例》上升为法律，没有从国务院手中收回权力，反而有越来越扩大的趋势。
六、1984年前后的两次人大税制授权，本身不科学，缺陷很大。中国政法大学教授刘莘、王凌光在《税收法定与立法保留》一文中反思这一授权行为时，有过精到的评价：这两次授权决定都违背了授权明确、限定时间的基本原则。一是目的不明，没有说出授权的理由和依据；二是范围不明，包括税务事项范围。授权立法的时间长度也不明，成了永久性授权。1984年的授权决定授权国务院“拟定有关税收条例，以草案形式发布试行”，“有关税收”四个字就将所有涉及利改税和工商税制改革的事项囊括在内，属于典型的“白纸”授权；1985年的授权决定范围更宽，因为很难有人说出在改革时期，经济领域有什么事项不属于“有关经济体制改革和对外开放方面的问题”，事实上这更是一个一揽子式的空白授权。实践中，国务院根据授权决定制定了我国现行的绝大多数的税收法规就是例证。1984年的授权决定用“在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中”这样含混的语言来限定授权的时间，实际上等于没有时间限制； 1985年的授权决定连1984年授权时所用的时间性语言都没有。因为我国的经济体制改革和对外开放，是一个永远不能停止的事业。
七、让行政享有税制立法权后患无穷。政府是靠税收养活的。让行政权去控制立税权，等于将一条鱼交给猫来看管。政府有天生的增加苛捐杂税的冲动，特别是社会动荡需要行政强权、发生经济危机、财政赤字的时候。“税权在民”的原则，在现代文明的国家是一个不能突破的底线。否则人民的财产权无法保障，社会的安定也将不保。全国人大向常委会授权，虽然已经隐念了官方立法的很多元素，因为我们现在常委基本上是官方安排而不是民选的，但还是属于议会内的授权。而一旦议会向行政权授权，其本质就变了。“人民立税”立即就变成了“官方立税”，税权在民，就变成了税权在官。27年来，其实61年来，新中国实际上就是政府在立税、征税、用税。从这一点上说，我们其实是回到了“税权钦定”的封建制度老路，连资本主义的“税权法定”都没有做到，更不用说人民当家作主的“税权民定”了。
还是引用刘莘的文章看看外国的税权控制：《日本国宪法》第84条规定：“课征新税或变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件。”《意大利宪法》第23条规定：“不根据法律，不得规定任何个人税或财产税。”《比利时宪法》第110条规定：“国家税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇、联合体和市镇的地方税，非经各自议会的决议不得征收。”第112条规定：“在税收方面，不得规定特权。免税或减税，只能由法律规定。”还有芬兰、希腊宪法等都作了相似的规定。马来西亚、新加坡、斯里兰卡、印度尼西亚等国的宪法都强调：“非经法律规定，不得征税。”
我们这样一个社会主义的国家，行政获得立税授权已经27年了，房产税只不过是其一种而已。我们准备还要给政府多少年这样的权力？（2011年2月18日星期五）