何处金屋可藏娇结局是:侯欣一：中国法治30年的经验与思考

侯欣一：中国法治30年的经验与思考

　　30年来中国在立法方面取得了不少成绩，但由于缺乏完备的违宪审查制度，某些法律法规既没有将宪法赋予的公民权利加以细化，更有甚者要么公然违背宪法的规定，要么变相地将宪法的规定架空，使其成了空洞的昭示性的口号，宪法的权威无法确立。依法治国的核心是依宪治国，如果宪法缺乏足够的权威，依法治国只能是空谈。

　　【改革开放与法治建设】

　　中国法治建设是在改革开放的大背景下展开的，没有改革开放就不可能有中国法治建设的今天。中国的改革开放还远未完成，如何继续进行法治建设是不得不思考的问题。

　　第一，如何处理政策与法制关系。改革开放是在中共领导下进行的，其基本经验和做法是：凡涉及改革的事项均通过党的代表大会、中央全会的决议和党内文件的形式来发动，而法律事先基本不介入，最多只是事后通过制定新的法律或修改现行法条来加以认可。执政党根据国内外环境变化对政策进行调整，这本无可厚非，但法律的特点是稳定。回顾30年的法治建设可以发现一个十分突出的现象：即已制定的法律在不断被修改，法律制度始终难以稳定下来。过于频繁的变动，甚至有时是相反的变动，伤害了法律的权威。如果一国的国内法，包括司法机关的工作方式和工作内容变动过于频繁，必会影响其自身建设的连续性甚至公信力。30年过去了，法治的权威在中国仍未能确立起来，还有相当多的人对法治抱着实用主义的态度。

　　改革开放的成绩一方面给执政党带来了巨大的声誉，形成了较大的权威；另一方面也使官员获得了极大的自信，使现行做法的合理性和正当性被扩大，进一步加重了对它的依赖。但如何才能做到既保证执政党的领导，同时又让法律具有应有的权威，必须认真加以思考。不管是什么样的法治国家，由人民或其法定代表按照法定程序制定的良法都应至上，否则，真正长久的社会秩序不可能形成，和谐不可能实现，社会治理成本将会无限扩大。

　　第二，如何处理改革与法治的关系。改革开放涉及经济、社会、政治、文化等方方面面，涉及人口达13亿，无论深度还是广度在人类历史上都没有先例。改革从本质上讲是不断试错，是创新，是对现行制度乃至法律制度大规模甚至是全方位的突破；而法律制度的本质则是守成，是对制度和秩序的维护。因而，在某种意义上，改革开放与法治建设在精神层面上是有一定矛盾的。此外，中国的改革是一种全新的尝试，是摸着石头过河，但法治建设则有自己的内在逻辑。

　　怎样处理这些矛盾？仔细观察30年的中国法治进程，可以清楚看到在某些具体操作层面，法律被当成一种工具，服务于经济建设和社会转型不同时期的阶段性目标，改革改到什么领域，法治建设就延伸和跟进到哪里；开放开到何种程度，法治建设就深入到何种程度；始终强调从易到难，从局部到整体的做法。但法治建设应遵循其内在的逻辑，否则其过程必定曲折，效果必定要打折扣。例如，在新时期制定的颁布于1986年的《企业破产法》一直备受争议，在笔者看来其中一个重要的原因就是违背了法制的内在逻辑——本应先制定《公司法》，后制定《破产法》，可我们的做法却刚好与此相反。《破产法》制定于1986年，而《公司法》则制定于1993年，即是当公司产生的法律还没有制定出来，出于其他需要就率先为公司的死亡确立了规则，这势必使《破产法》的针对性和质量受到影响。在30年立法史上，类似的情况绝非仅此一例。

　　第三，如何处理稳定与法治的关系。改革是利益的重新调整，伴随着改革的不断深化，利益调整几乎涉及所有社会成员；加之改革开放是在结束“文革”后开始的，其间又经历了“政治风波”，因而整个社会对稳定问题十分敏感。一方面把法律作为维护社会秩序总体稳定的基本手段，持之以恒地利用法律手段对破坏社会秩序的刑事犯罪进行严厉打击，把社会风险控制在可接受的范围内；另一方面又不得不在一定程度上牺牲了法治的价值和发展规律，一些该做的事没做，而有些从法治角度看不该做，但对短期维稳有好处的事则匆忙做了。特别是每当遇到较为棘手的问题时，往往回到人治的老路上，更愿意通过行政手段，通过权力来解决问题。如果仅从某一时间段看，必须承认这种做法对当下社会的稳定是有效的，但从长时间段来观察则会发现，现在所做的许多工作其实就是在弥补前一个做法的失误。笔者以为，民主和法治才是实现社会稳定的最好制度，才能带来社会的真正长治久安。

　　改革开放与法治建设有着密切的关系：新的经济和社会制度需要利用法律手段来构建，改革开放的成果需要法律加以巩固，经济发展与社会进步需要法律加以推动，建立完备的法律制度也是改革开放的重要内容之一。如果说改革开放之初，我们对于改革了解不多，对于法治建设的走向还缺乏明确的目标，需要摸着石头过河，但时至今日改革的目标早已明确，法治本身也已积攒了一定的力量，完全具备了良性发展的空间与可能。

　　【限权观念与权利观念同步增长】

　　如今，中国社会的私人领域有了较大的拓宽，私权观念有了实质性的增长，为法治的下一步发展提供了坚实的基础和动力。但遗憾的是，在私权增长的同时，限权即限制公权的观念却没能同步增长。对任何社会来说，权力都是必须的，特别是对中国这样一个正处于转型时期的大国来说更是如此。但与此同时，整个社会又必须对权力保持足够的理性与警惕，懂得分权和限权的必要，并通过具体的制度设计在权力与权利之间保持必要的平衡。

　　尽管人们不再像改革开放之初那样公开讨论权大还是法大的问题，在公开场合说起权力的腐蚀作用也头头是道，但有权就有一切仍是许多人的真实心态，关心权力、追逐权力，以权力的大小来评价人的价值，官本位现象甚至有增无减。这正极大地限制着法治的深入发展。限制权力的办法无非有二：一是以权力制约权力；二是以权利制约权力，对中国来说，后者似乎更为可行，关键是我们是否准备好了。

　　【法律的统一与司法的公信力】

　　30年来中国在立法方面取得了不少成绩，但由于缺乏完备的违宪审查制度，造成现行有效的法律法规在内在统一性方面还存在一些问题，即法制无法形成统一整体，精神上也相互矛盾。某些法律法规既没有将宪法赋予的公民权利加以细化，更有甚者要么公然违背宪法的规定，要么变相地将宪法的规定架空，使其成了空洞的昭示性的口号，宪法的权威无法确立。依法治国的核心是依宪治国，如果宪法缺乏足够的权威，依法治国只能是空谈。因而，必须尽快建立完备的违宪审查制度，依据宪法来审查各个部门、各个地区推出的各项法规，不符合宪法的一定要撤销。至于违宪审查制度在形式上到底如何设计，这只是一个技术问题，只要下决心解决，技术问题都好处理。

　　30年来，我们花费了巨大的精力建立了基本完备的司法制度，但却未能使司法树立起应有的权威和公信力，其表现包括有关方面对地方，对司法总是有些不放心，不断尝试各种监控手段，导致司法审判不时受到来自各种力量的影响，甚至有些影响有制度化的趋势。如许多已终审的案件在“稳定”、“和谐”等大的政治环境下因为权力的介入而反复审理的现象时有耳闻，司法权的终极性受到了很大冲击。再如法院在很多时候不能依法介入一些热点、敏感纠纷和群体性的纠纷事件，民众的诉权难以得到司法的保障。又如当事人自动履行法院生效裁判的比例偏低，案件执行难，更有甚者一些败诉的政府机关、人大代表、政协委员也公然不履行法院判决，法院对此竟束手无策。

　　再如司法的公正性经常受到质疑，当事人只要败诉就会怀疑司法不公和腐败，并借助合法的信访渠道超越司法权，直接向政府表达对司法的不满，从而导致涉诉的信访案件数量居高不下，“信访不信法”现象具有一定普遍性。当事人公然冲击司法机关的恶性抗法事件时有发生；司法腐败，司法腐败的大案、要案涉及的腐败人员数量越来越多，官员级别越来越高；由于其他制度的不具备和不完善，日益专业化的司法机关在坚持程序正义的理念下，做出不少形式上较为完美，但却显失实体公正的判决，出现了呆板、机械理解法条，过分重视形式的现象，加大了弱势群体依法维权的成本，使在社会转型的特殊时期司法在维护社会公平正义方面未能发挥应有的作用。

　　当下中国正处于社会转型、纠纷与矛盾多发的关键时期，客观上要求司法必须具有极大的权威和公信力，承担起维护社会公平正义的重任，旗帜鲜明地表明其维护社会基本价值观的态度、守住社会正义的底线，直面社会上不断出现的重大群体性事件和敏感问题，化解社会纠纷与矛盾。果真如此，社会稳定必将进一步实现，民众，特别是弱势群体的维权成本也将大大降低。反之，大事不能管，小事管不好，司法在国家权力架构中的地位、在民众心目中的地位将进一步弱化。

　　尽管当下的中国法治建设还存在种种问题，未来的中国法治之路也还有坎坷，但毕竟我们已经选择了法治之路，同时也逐渐明白了问题所在。因而，有充分理由相信未来的中国必定是一个民主与法治的国度。

　　(作者系第十一届全国政协委员、南开大学法学院教授)