步步连花步步春:肖学文：对我国流通环节食品安全有关问题的思考2

　　食品安全是人类健康的重要基础，党中央、国务院历来高度重视食品安全工作，2003年7月在全国实施食品放心工程，2004年9月又做出了关于进一步加强食品安全工作重大决定，作为人口众多的发展中国家，在强化食品安全工作方面做出了不懈努力。目前已初步构建和形成了食品安全法规体系、监管体系、标准体系和监测体系，连续五年的食品安全专项整治活动也取得了初步成效。从2005年国家工商总局对185个城市的1335家经销单位销售的食品进行质量监测情况看，监测合格率为76％，质量比2002年提高了6.17%，监管不到位的空间还是较大；从2006年４月上海发布的国内首份“市民食品安全意识调查报告”显示，逾8成市民表示关注食品安全问题，其中有半数以上的市民认为“放心”或“很放心”，有32.9％的市民表示会“偶尔担心”，还有12.5％的市民对食品安全现状“担忧”或“非常担忧”。这充分说明政府采取的各项监管措施已初见成效，食品安全专项整治工作取得了阶段性成果，但是离人民群众的要求还有很大差距。在2006年十届人大四次会议上温家宝总理特别强调要“集中力量开展食品安全专项整治，严把市场准入关，加强对生产和流通全过程的监管，让人民群众吃上安全、放心的食品”。就是说食品安全形势虽有所改善，但食品安全工作仍然任重道远。就流通环节而言，食品安全形势仍然十分严峻，食品经营秩序不规范的问题在一些地方还比较突出，问题的存在除了经济和社会原因外，需要结合我们的市场监管工作进行认真分析和研究。流通环节是整个食品链重要且不可或缺的环节之一。由于食品本身的特性、食品链前端（例如生产环节和加工环节）的影响以及食品异地生产、加工或消费的趋势等诸多因素，导致食品在流通环节影响质量安全的因素不断增多。因此，严格控制与管理流通环节的食品安全，对于确保消费者健康、社会稳定和经济发展具有重要的意义。全面而深入分析我国流通环节食品安全的现状，借鉴发达国家的成功经验和做法，从系统、科学和合理的角度提出我国加强流通环节食品安全的监管对策，已是我国当前一项极为紧迫的任务。

　　一、流通环节食品安全存在的主要问题
　　食品安全是指食品本身对食品消费者的安全性，即食品中有毒有害物质对人体的影响。有毒有害物质包括：生物性危害、化学性危害、物理性危害，而这三种危害是人类共有的，如1996年英国疯牛病及日本的大肠杆菌0157和云南的假酒中毒事件、1997年至今的全球禽流感及云南毒蘑菇中毒事件、1998年东南亚猪脑炎及山西假酒中毒事件、1999年比利时等国二恶英及广东农残中毒事件、2000年法国李斯特杆菌及日本雪印牌牛奶污染、2001年欧洲口蹄疫及浙江“瘦肉精”中毒事件、2003年辽宁师生豆奶中毒及重庆毛发水酱油事件、2004年阜阳劣质奶粉及广州市假酒中毒事件等。可以看出，食品安全是一个全球性的大问题，随着经济全球化与世界食品贸易量持续增长带来食品安全的问题会越来越多，而且会呈现出流行速度快、影响范围广的食品安全问题新特点，尤其在发展中国家表现更为突出。流通环节食品安全监管面临新任务、新形势和新挑战，存在的主要问题就有如下几个方面：
　　（一）流通环节食品安全法律法规不完善
　　一是《食品卫生法》的可操作性较差。该法未能体现对食品链的全过程管理，特别是对流通环节的监管。二是市场准入制度所需的法规不完善。由于缺乏严格的市场准入制度、健全的商品检测体系和必要的检测设备及手段，造成了不仅农药等有毒有害物质残留不能及时检出，而且销售渠道混乱，假冒伪劣问题严重。欧盟于2000年1月公布了食品安全白皮书，提出了欧盟食品安全的新原则，对食品流通环节提出：预警原则、溯源性、食品经营者的责任等要求，以保护消费者的利益，防止掺假等的欺诈行为，确保消费者获得真实的信息等。日本于1971年颁布了《批发市场法》，该法规定了批发市场设施的基本要求，设立中央批发市场的条件，公平交易规则，市场经营规则及保证批发市场运行的措施等。
　　（二）流通环节食品安全标准体系亟待完善
　　流通环节食品安全标准体系结构设计不够科学合理，实用性和可操作性较差，目前尚未形成一个比较完整、科学的标准体系。主要表现为：标准总体水平偏低；部分标准之间存在交叉、矛盾；重要标准短缺；标准的前期研究薄弱；部分标准的实施状况较差，甚至强制性标准也未得到很好的实施。另外，一些重要的食品流通标准至今尚未制定，例如食品流通环节的良好操作规范（GMP）、食品贸易道德规范标准等。仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了允许的残留量，仅有291个指标；而国际通行的食品安全的标准涉及237种食品的检测标准和41个卫生安全标准，对158种农药、54种兽药、1005种添加剂和25种食品污染物进行评估，一共有8000个左右与食品相关的标准。包括农药、兽药残留物限量标准、添加剂标准、各种污染物限量标准、辐照污染标准、感官、品质检验标准、检测分析方法标准、取制样技术设备标准以及检验数据的处理准则等。1980年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80％，日本国家标准有90％以上采用国际标准，发达国家目前采用国家标准的面更广，发达国家基本垄断了国际标准的制定修订工作。我国国家标准只有40％左右等同采用或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够。
　　（三）食品交易规范化、标准化市场管理体系不高
　　我国从事农产品和食品经营的主体呈现多元化的特点，现有的食品经营主体80%以上属于个体户，多、小、散、乱的经营主体成为制约食品安全的关键环节之一，导致掺杂使假、以次充好、滥用添加剂、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工的食品等情况依然相当突出，这从一定程度上造成了市场主体发育不健全，地位、功能不明确，交易方式落后，因此，流通环节食品市场实现规范管理以及产品交易时质量等级化、重量标准化和包装规格化的难度增大。同时，流通过程中食品标识的滥用比较严重，主要表现在伪造食品标识、夸大食品标识展示的信息以及散装食品少有标识等，对消费者安全构成了威胁。另外，食品可追溯的标识系统通用性差，与国际不接轨。主要发达国家围绕食品市场采购和检验认证、包装标识管理与可追溯性、市场准入、产销运许可等方面建立了完善的规范和制度。（1）建立食品市场采购规范和检验认证制度。美国对肉类实行认证服务，农业部肉类认证局对较大数量的购买者，如医院、学校等，提供符合他们要求的肉类产品。经过认证服务，肉类分级者复查并确认牲畜、肉类及肉类产品是否符合规定。实施食品包装标识管理。欧盟指令对食品包装材料、标示说明等作了详细规定：如从2002年1月1日开始执行新的牛肉标识办法，除了关于价格、重量和最迟销售日期等信息外，还必须详述育肥地、屠宰地、分割地以及家畜出生地及培育地等精确信息。（2）建立了食品质量可追溯性制度。发达国家普遍已经建立起危害食品的可追溯制度。欧盟的《食品法》规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通的各个阶段，必须确立可追溯性系统。（3）食品市场准入制度健全，对整个食品链实施产销运许可证制度。澳大利亚和新西兰实施统一的食品产品标准，并对整个食品链实施产销运许可证制度。对高风险食品进行许可证管理，使高风险的食品的安全得到有效控制。许可证的发放是从“牧场、海洋到餐桌”的食品安全管理，涉及食品的生产、加工、储运、经销等各个环节。
　　（四）食品安全控制的技术水平和管理水平低
　　这一现象导致食品流通环节二次污染严重，中小型企业占有相当大的比例，普遍存在着食品安全控制技术水平落后，设备、设施老化，检测能力低等问题；且尚未建立完善的食品安全危害因素分析与控制管理体系，无法开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。据统计，目前我国食品流通80％以上的生鲜食品采用常温保存、流通和粗加工手段，根本不能控制整个流通环节的安全与卫生。发达国家的食品安全控制技术先进，建立了完善的食品安全危害因素分析与控制管理体系，开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。例如美国农业部食品安全检验局（FSIS）为提高畜禽类产品的安全程度，实施综合策略，彻底改造已有90年历史的检测体系和检测方法，实现检测现代化。同时建立新的食品安全体系，规定所有联邦和州检验的肉类和禽类的屠宰场和加工厂必须制定危害分析和关键控制点（HACCP）计划，以及所有联邦和州的受监督的畜产品和禽类产品生产企业必须制定书面的操作程序、卫生标准等。
　　（五）流通环节食品企业信用程度低
　　有毒有害食品的不断出现，乱贴食品标识以及制假售假等违法犯罪行为仍屡有发生，其重要原因之一就是食品生产经营企业信用的严重缺失。在销售环节滥用有害投入品导致食物中毒事件不断发生，据有关部门不完全统计，每年我国消费者因食物残留农药和化学添加剂中毒的人数超过10万人，大米、蔬菜、鸡、鸭、鱼、猪肉、豆奶、火腿、卤制品、牛奶、醋、酱油、盐……凡是可以果腹的食物几乎无一例外地都被列入“有毒食品”的黑名单，如瘦肉精饲养生猪、甲醇勾兑白酒、墨汁浸染木耳、硫磺熏蒸馒头、甲醛泡制毛肚、头发制造酱油、工业酸勾兑食醋、防腐剂催生豆芽、染色及加工海带、地沟油制作黏玉米、粪池尿素制作话梅、双氧水浸泡海鲜、氰化钾毒死狗肉、鞋油调制卤肉、皮革垃圾提炼果冻、硫磺熏蒸银耳、“敌敌畏”浸泡火腿、盐酸水浸泡荔枝、柴油保鲜活鱼、福尔马林制作血豆腐、铅量严重超标白酒等，给消费者带来严重的健康危害。据统计，2005年全国工商系统共检查食品经营主体1407万户（次），查处无照经营24.61万户，捣毁制假售假窝点7502个，查处制售假冒伪劣食品违法案件6.68万件，查获假冒伪劣食品价值2.45亿元，移送司法机关处理案件64件。
　　（六）流通环节食品企业自律制度落实不到位
　　各地积极引导和监督经营者建立健全进货查验制度、索证索票制度、购销台账制度、质量承诺制度和市场开办者质量责任制度等制度。仅有17.8万户食品经营企业、132.5万户食品经营个体工商户、8.8万家超市和2.9万个集贸市场建立了上述制度。与1016万户食品经营主体（食品经营企业33万户，个体工商户983万户）相比较还有很大差距。

　　二、加强流通环节食品安全监管的对策
　　食品安全问题已成为举国关注，百姓日常议论和关切的话题，如果上述问题得不到很好的解决将会对人民的体质健康、整体生活水平、稳定健康的心态以及食品工业和整个经济的发展带来严重的负面影响。我们必须认真对待流通环节食品安全带来的挑战，切实研究流通环节食品不安全问题，认真分析其原因，采取积极的、行之有效的对策，构筑符合我国国情的流通环节食品安全体系，在完善食品安全法律法规和标准体系，建立健全食品安全检测体系、市场认证体系、市场准入体系和社会信用体系及行业监管力度的同时，我认为随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，传统的流通环节食品安全监管模式，已经不能适应形势发展的需要，而监管模式是决定法律、制度及标准落实的关键因素，也是提高监管能力和水平的决定因素。那么，如何提高流通环节食品安全监管能力和水平？笔者认为，关键是要实现三大转变。
　　第一，实现流通环节食品安全由单一监管主体向多元治理主体转变。现行的食品安全监管模式还是政府一统的独立监管机制，即“政府独角型”的模式更为准确一些，这与计划经济条件下政府是社会管理的唯一主体是一脉相承的，已远远不能适应社会主义市场经济发展的需求，市场是由生产经营者、消费者、政府及中介组织构成，那么市场经济秩序的维护也应该由构成市场主体的政府、组织和个人共同参与，食品安全监管也应该形成由政府、生产经营者、消费者及市场化中介组织构成的对社会公众负责的监管系统，从而建立起主体多元化的相互制约的社会公共食品安全监管责任机制。
　　食品安全治理主体的多元化，意味着食品安全监管格局的根本转变。食品安全事关社会中每一个人的生命健康，说比天大一点也不为过。这样大的事情政府当然是责无旁贷、义不容辞地要监管好，关键不是政府愿不愿意，而是有没有这个能力来全部承担食品安全监管的责任。我们所涉及的“政府独角型”的监管模式，是以“理性政府”为假定条件的，总有些政府无所不能的期望在其中作怪，这在改革开放的初期或者说由计划经济向市场经济过渡时期，其优势作用是非常明显的，但随着市场经济的不断发展和完善，其弊端也越来越凸现出来。因此，党的十六届四中全会《决定》第一次提出了要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。食品安全监管从微观上看是属于市场监管的重要组成部分，但从宏观上而言应属于社会管理格局中的一个不可缺少的有机组成部分，既与党委有关，又与政府有关；既与生产经营者有关，又与消费者有关；既与行业协会有关，又与中介组织有关；既涉及每一个人的健康，又涉及每一个家庭的安全；既涉及每个社区的和谐，又涉及全社会的稳定；既涉及我国市场经济与经济全球化协同发展，又涉及中国在国际贸易和政治舞台上的信用；既涉及党和政府的执政能力，又涉及中华民族伟大复兴的动力。记得法国有一位哲学家说过：国家的命运取决于人民吃什么样的饭。我们是因穷而开始改革开放的，而改革开放是从解决吃不饱的问题而开始的。随着满足人们吃饱的理想的实现，食品短缺的时代已成为历史，然而，“食品”这个最起码是听了使人愉悦的词，各种奇妙的可能性都充满其中的词，诱人联想到各种美味记忆的词，越来越多地与“安全”这个词连接的概率频频发生，使人们不得不想到在满足生命存活要求的同时，对生命健康、生命质量、生命安全所面临的危险越来越担心，这就意味着“法规”、“标准”、“许可”、“准入”、“监管”、“自律”、“维权”和在不知何处窥视消费者生命健康的那些侵害人体的微生物、化学污染袭来。而这些危害人体健康的食品时时刻刻地都发生在有人的地方，食品生产经营者都是围绕人的工作生活来确定自己的活动场所和行为，这些活动场所和行为有的是处在政府有关部门的严格监管之下，如登记注册的超市等；有的是处在政府有关部门监管视野的边际，如无照经营的小商小贩。这些主体和行为的存在是由经济发展水平和消费需求水平决定的，有什么样的消费者就有什么样的经营者。对于处在政府有关部门监管视野边际的无照经营食品的小商小贩，已经成为影响食品安全的重要因素之一，尤其在城市社区、民工劳动生活居住区和农村地区表现更为突出。由于这些主体的不确定性和流动性，决定了政府有关部门监管很难到位，但这些主体所涉及的问题不仅仅是无照经营，大多数涉及待就业、农村劳动力转移等社会问题，而这些地区的党委、政府的基层组织是比较健全的，城乡基层的各类自治组织也在不断地发展和壮大起来，这些组织对所在地区的情况最为熟悉，最具有管理的话语权。如我国农药残留造成的亚硝酸盐中毒的问题也日趋严重，规范化的大农场是有限的，绝大多数菜农是分散的农户，大约有4000万户，每户按两人计算有6000万~8000万人在使用农药。这些农户一般都是自产自销，成为流通环节食品经营主体的重要组成部分，对于这么庞大的一个群体，用相关法律规范来转变他们自身的认识和行为，最起码在目前而言还是一项极为艰巨的工程，要找到“绝对”安全的蔬菜只能到工业文明尚未影响的偏远山区或无土栽培蔬菜大棚里。据世界卫生组织提供的数据显示，全世界每年喷洒的农药、杀虫剂有300吨，每年全世界有2000万人的死亡要归咎于农药杀虫剂。距离这些菜农最近的政府组织和社会组织既是求得生产交易秩序安全的靠山，又是获得各类信息的主要载体或源头。为此，在充分发挥社区、村镇地方党委、政府职能机构和城乡基层自治组织在食品安全监管方面作用的同时，还要发挥好城乡社团、行业组织和社会中介组织的作用，才能形成食品安全监管多元主体共同治理的合力。如社区组织、食品行业协会、中介组织、民间团体等组织各自联系着一部分社会成员，是公民参与食品安全治理的一种重要途径。这些组织贴近百姓，了解民情，食品生产经营者的动态都会在其视野之内，他们的话语，在很大程度上影响着民众的消费决策，也影响着食品生产经营者的行为，只要政府的食品安全监管部门乐意将一些事务交由这些组织来参与处理，因为这是实现政府食品安全监管资源有限的有效举措，不仅能够为政府节约大量行政开支，还能大大鼓励民间组织的培育、发展和壮大。这种良性互动，就会使食品安全问题得到有效的治理，在填补政府监管食品安全的“空白”方面发挥巨大作用。因此，各级党委和政府都应重视社区、村镇建设，加强社区、村镇组织在食品安全治理方面的功能，真正使社区、村镇成为整个食品链监管模式的重要环节。
　　第二，实现流通环节食品安全由单一行政监管手段向多重治理手段转变。随着经济全球化进程的加速发展，食品经营主体的多元化的速度将进一步加快，食品安全监管主体的多元化也就随之产生了，食品安全的监管手段已经由平面化向立体复合化转变。也就是说，消费者所需的食品及其相关的服务，既有政府通过行政或借助市场手段提供，也有国内经营者通过市场手段提供，还有跨国公司等组织通过市场化手段提供，从而形成国内与国际两个市场相互竞争、相互制约、共同发展的势头。因此，加强流通环节食品安全的监管力度，提高食品安全监管的效率，必须创新流通环节食品安全监管的手段，由单一监管转向多重的治理手段体系。多重治理手段体系主要包括：
　　其一，法律手段。法律手段实际上是以强制方式治理食品安全的主要手段，是贯彻“依法治国”方略的主要体现。用法律手段治理食品安全，关键在于提高依法行政的能力，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。一是要在巩固发展食品安全专项整治成果的基础上，深入开展食品安全专项执法检查，主要解决流通环节食品质量和销售假冒伪劣食品问题，以及规范食品经营主体资格和经营行为，落实经营者自律，努力确保食品市场消费安全。二是要加大对食品违法案件的查处力度，严厉打击制售假冒伪劣食品违法行为，切实做到事实清楚、证据充分、定性准确、适用法律准确、处罚适当、程序合法。三是要严格把好食品经营主体准入关，依法清理和规范经营主体资格。
　　其二，经济手段。利用经济手段是建立和完善市场经济条件下不可缺少的食品安全治理手段之一。当前利用经济手段进行食品安全治理的重点：一是加大食品安全流通环节检测机制建立的财政投入，深入推进监管部门手段的改革，让科学技术成为应对成千上万食品合格与否的关键手段，既要对重点食品进行检测，又要建立食品安全监管电子网络，把现代化的监管手段用在食品市场的规范管理上；二是逐步引导农村食品经营者建立食品安全示范店，对合格的示范店实行财政奖励制度，重点是改善食品的储存工具和卫生条件；三是积极推行举报奖励制度，扩大揭露违法经营食品行为的范围和规模，最大程度地减少假冒伪劣食品对消费者的危害；四是在大中型食品批发市场建立起涵盖食品储存、运输、检测、退出、销毁、公示、补偿等全过程、多层次的安全执行监督体系，强化责任监督。
　　其三，行政手段。行政手段是体现政府权力的一种方式，食品安全监管必然离不开行政手段，但绝不是允许这一有形的手段继续唱独角戏，在建立流通环节食品安全监管的实践中，行政手段要从“管”字当头的独立控制型管理方式向立足于服务和监督的开放服务型管理方式转变，要更加注重运用法律手段和经济手段维护食品市场秩序。中心是着力构建行政监管、经营者自律、社会监督“三位一体”的流通环节食品安全长效监管体系。围绕严格食品市场主体准入、监管食品质量、规范食品经营行为和取缔食品无照经营等方面，建立和完善市场监管制度，重点是食品市场经营主体准入制度、食品市场巡查制度、食品经营主体信用分类监管制度、食品分类管理制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度等，努力提高食品市场监管制度化、规范化水平。一是建立健全食品安全监管执法网络体系。以行政执法网络体系为依托，通过进社区、进村镇、进商家、进市场等办法，充分发挥基层组织、中介组织、行业组织、社团组织的作用，形成食品安全监管的受理投诉举报、跟踪督办和案件查处相结合的行政执法网络，逐步实现食品安全网上受理投诉举报、网上报送反馈信息、网上查询、网上发布、网上督办和网上指挥调度，不断提高食品市场监管现代化水平，不断提高监管的能力和效率。二是建立健全食品安全监管社会监督体系。要通过与消费者协会、食品行业组织建立沟通协作机制，充分发挥消协组织的社会监督和行业组织的自律作用；通过充分发挥新闻媒体的舆论监督和宣传引导作用；通过聘请食品安全监督员等办法，鼓励引导广大消费者积极参与社会监督，努力营造食品安全社会监督氛围。三是推行食品经营主体信用分类监管制度，积极推进食品经营企业和个体工商户信用体系建设。重点是依据食品经营者诚信守法情况，将食品经营主体划分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个类别，有针对性地加强对失信、严重失信的食品经营企业和个体工商户的重点监管。对食品经营企业的基本情况、优良记录、不良记录、产品信用等信息进行连续、全面的记录，并在网上公示。
　　其四，自律手段。利用自律手段治理食品安全，就是运用制度、行业规范和思想道德来规范食品经营者的行为。这一手段成本低，持久性强，是治本的手段。主要是通过建立健全食品质量市场准入体系，尽快建立流通消费领域的食品安全跟踪与追溯系统。对食品流通企业进行强制性注册，从法律层面上强制要求凡在中国境内销售的食品必须要具备可追溯性。引导和监督食品经营者建立和落实进货查验、索证索票、购销台账、质量承诺、不合格食品主动退市等制度，确保入市食品质量合格；鼓励食品批发市场、集贸市场、商场、超市与农产品、水产品、畜产品养殖、种植基地及加工包装食品的重点企业实行“场厂挂钩”、“场地挂钩”等协议准入制度；监督食品市场开办者、柜台出租者、展销会举办者落实对入场经营者的食品质量管理制度，切实从源头上确保食品质量。把食品经营者落实自律制度的重点放在商场、超市和食品批发市场、食品批发企业，监督其内部经营各环节的食品质量管理，强化食品经营者的质量责任意识，不断提高其自查自纠、自检自管的能力，切实对消费者负责。
　　第三，实现由临时无备处置流通环节食品安全突发事件向建立健全快速预警体系转变。在人类社会的发展过程中，各种突发事件对人类的生存和环境造成预料不到的灾难性后果和危害。这种非常态、不可预测的突发事件，主要包括自然灾害、事故灾难、突发食品安全事件等。十六届四中全会《决定》明确提出了要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，这是对新时期加强食品安全监管提出的新要求。
　　首先，建立健全食品安全的预警、决策分析和应急机制，以正确把握食品安全发展动向，未雨绸缪，临危不乱。必须做好经常性的思想、机制、预案和工作准备，以形成一种统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的食品安全应对系统，增强预警、防范、应变和处置能力，提高应对食品突发事件和风险的本领。这里的关键是把握时机做出正确的决策，法国科学家巴斯德有句名言：机遇偏爱有准备的头脑。危机决策中瞬间的果决，除了决策者的个人素质准备外，同时也包含了机制的准备、力量的准备和预案的准备。没有这些因素的相互叠加，果断就会成为莽撞的代名词。
　　其次，健全完善应对突发食品安全事件的组织体制。要注意把实践中应对食品安全突发事件的成功做法转化为经常性方法、把有效的临时措施转化为长效的组织体制。建立延伸至基层、具有区域和行业代表性的、真实高效的重大事件和复杂市场情报传递与预警体制，实行纵向领导；同时，要进行定期和不定期相结合的市场情报分析预测，确保信息与决策及时上通下达。这里的关键是明确权限，食品安全突发事件事关重大，明确权限不是层层分权，而是突出两头：高层的决策权和前沿的机动权。可以说没有这两者的有机结合，就没有高效的应对食品安全突发事件的危机处理。食品安全突发事件的危机中最可贵的就是积极行动，最可怕的就是消极不动。而一线执法人员审时度势的机断专行，往往成为成功处理的关键要素。权力向下分散，责任向上集中，这是高效应对食品安全突发事件危机的核心。既要必须清晰准确地说明要完成的任务和达到的目标，又要明确各级机构行使机动权时的范围和条件；既要向下级授权，又要做到虽“授权”但“留责”。只有随时准备为下级承担责任，才能真正调动第一线的主动性，否则将大大扼杀第一线主动行动的积极性。从而在食品安全突发事件的危机处置中，若没有与高层决策权威相结合的前方行动的积极性和主动性，往往会陷全局于被动。
　　再次，要建立完备的食品安全突发事件管理制度。一是要建立健全信息采集和自动汇总、网络应急指挥、资源动员、行政执法保障等制度。二是要设立应急经费制度，把应对食品安全突发事件所需经费纳入年度财政预算，保障平时和突发事件时期的经费投入。三是要建立应对食品安全突发事件的卫生、质检、农业、工商等政府职能部门的横向联合及救济等方面的制度，建立畅通的信息通报网络体系，形成统一、科学的食品安全预警指标体系，使食品安全监管格局在应对食品突发事件中发挥出巨大的整合能力。

　　食品安全是人类健康的重要基础，党中央、国务院历来高度重视食品安全工作，2003年7月在全国实施食品放心工程，2004年9月又做出了关于进一步加强食品安全工作重大决定，作为人口众多的发展中国家，在强化食品安全工作方面做出了不懈努力。目前已初步构建和形成了食品安全法规体系、监管体系、标准体系和监测体系，连续五年的食品安全专项整治活动也取得了初步成效。从2005年国家工商总局对185个城市的1335家经销单位销售的食品进行质量监测情况看，监测合格率为76％，质量比2002年提高了6.17%，监管不到位的空间还是较大；从2006年４月上海发布的国内首份“市民食品安全意识调查报告”显示，逾8成市民表示关注食品安全问题，其中有半数以上的市民认为“放心”或“很放心”，有32.9％的市民表示会“偶尔担心”，还有12.5％的市民对食品安全现状“担忧”或“非常担忧”。这充分说明政府采取的各项监管措施已初见成效，食品安全专项整治工作取得了阶段性成果，但是离人民群众的要求还有很大差距。在2006年十届人大四次会议上温家宝总理特别强调要“集中力量开展食品安全专项整治，严把市场准入关，加强对生产和流通全过程的监管，让人民群众吃上安全、放心的食品”。就是说食品安全形势虽有所改善，但食品安全工作仍然任重道远。就流通环节而言，食品安全形势仍然十分严峻，食品经营秩序不规范的问题在一些地方还比较突出，问题的存在除了经济和社会原因外，需要结合我们的市场监管工作进行认真分析和研究。流通环节是整个食品链重要且不可或缺的环节之一。由于食品本身的特性、食品链前端（例如生产环节和加工环节）的影响以及食品异地生产、加工或消费的趋势等诸多因素，导致食品在流通环节影响质量安全的因素不断增多。因此，严格控制与管理流通环节的食品安全，对于确保消费者健康、社会稳定和经济发展具有重要的意义。全面而深入分析我国流通环节食品安全的现状，借鉴发达国家的成功经验和做法，从系统、科学和合理的角度提出我国加强流通环节食品安全的监管对策，已是我国当前一项极为紧迫的任务。

　　一、流通环节食品安全存在的主要问题
　　食品安全是指食品本身对食品消费者的安全性，即食品中有毒有害物质对人体的影响。有毒有害物质包括：生物性危害、化学性危害、物理性危害，而这三种危害是人类共有的，如1996年英国疯牛病及日本的大肠杆菌0157和云南的假酒中毒事件、1997年至今的全球禽流感及云南毒蘑菇中毒事件、1998年东南亚猪脑炎及山西假酒中毒事件、1999年比利时等国二恶英及广东农残中毒事件、2000年法国李斯特杆菌及日本雪印牌牛奶污染、2001年欧洲口蹄疫及浙江“瘦肉精”中毒事件、2003年辽宁师生豆奶中毒及重庆毛发水酱油事件、2004年阜阳劣质奶粉及广州市假酒中毒事件等。可以看出，食品安全是一个全球性的大问题，随着经济全球化与世界食品贸易量持续增长带来食品安全的问题会越来越多，而且会呈现出流行速度快、影响范围广的食品安全问题新特点，尤其在发展中国家表现更为突出。流通环节食品安全监管面临新任务、新形势和新挑战，存在的主要问题就有如下几个方面：
　　（一）流通环节食品安全法律法规不完善
　　一是《食品卫生法》的可操作性较差。该法未能体现对食品链的全过程管理，特别是对流通环节的监管。二是市场准入制度所需的法规不完善。由于缺乏严格的市场准入制度、健全的商品检测体系和必要的检测设备及手段，造成了不仅农药等有毒有害物质残留不能及时检出，而且销售渠道混乱，假冒伪劣问题严重。欧盟于2000年1月公布了食品安全白皮书，提出了欧盟食品安全的新原则，对食品流通环节提出：预警原则、溯源性、食品经营者的责任等要求，以保护消费者的利益，防止掺假等的欺诈行为，确保消费者获得真实的信息等。日本于1971年颁布了《批发市场法》，该法规定了批发市场设施的基本要求，设立中央批发市场的条件，公平交易规则，市场经营规则及保证批发市场运行的措施等。
　　（二）流通环节食品安全标准体系亟待完善
　　流通环节食品安全标准体系结构设计不够科学合理，实用性和可操作性较差，目前尚未形成一个比较完整、科学的标准体系。主要表现为：标准总体水平偏低；部分标准之间存在交叉、矛盾；重要标准短缺；标准的前期研究薄弱；部分标准的实施状况较差，甚至强制性标准也未得到很好的实施。另外，一些重要的食品流通标准至今尚未制定，例如食品流通环节的良好操作规范（GMP）、食品贸易道德规范标准等。仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了允许的残留量，仅有291个指标；而国际通行的食品安全的标准涉及237种食品的检测标准和41个卫生安全标准，对158种农药、54种兽药、1005种添加剂和25种食品污染物进行评估，一共有8000个左右与食品相关的标准。包括农药、兽药残留物限量标准、添加剂标准、各种污染物限量标准、辐照污染标准、感官、品质检验标准、检测分析方法标准、取制样技术设备标准以及检验数据的处理准则等。1980年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80％，日本国家标准有90％以上采用国际标准，发达国家目前采用国家标准的面更广，发达国家基本垄断了国际标准的制定修订工作。我国国家标准只有40％左右等同采用或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够。
　　（三）食品交易规范化、标准化市场管理体系不高
　　我国从事农产品和食品经营的主体呈现多元化的特点，现有的食品经营主体80%以上属于个体户，多、小、散、乱的经营主体成为制约食品安全的关键环节之一，导致掺杂使假、以次充好、滥用添加剂、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工的食品等情况依然相当突出，这从一定程度上造成了市场主体发育不健全，地位、功能不明确，交易方式落后，因此，流通环节食品市场实现规范管理以及产品交易时质量等级化、重量标准化和包装规格化的难度增大。同时，流通过程中食品标识的滥用比较严重，主要表现在伪造食品标识、夸大食品标识展示的信息以及散装食品少有标识等，对消费者安全构成了威胁。另外，食品可追溯的标识系统通用性差，与国际不接轨。主要发达国家围绕食品市场采购和检验认证、包装标识管理与可追溯性、市场准入、产销运许可等方面建立了完善的规范和制度。（1）建立食品市场采购规范和检验认证制度。美国对肉类实行认证服务，农业部肉类认证局对较大数量的购买者，如医院、学校等，提供符合他们要求的肉类产品。经过认证服务，肉类分级者复查并确认牲畜、肉类及肉类产品是否符合规定。实施食品包装标识管理。欧盟指令对食品包装材料、标示说明等作了详细规定：如从2002年1月1日开始执行新的牛肉标识办法，除了关于价格、重量和最迟销售日期等信息外，还必须详述育肥地、屠宰地、分割地以及家畜出生地及培育地等精确信息。（2）建立了食品质量可追溯性制度。发达国家普遍已经建立起危害食品的可追溯制度。欧盟的《食品法》规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通的各个阶段，必须确立可追溯性系统。（3）食品市场准入制度健全，对整个食品链实施产销运许可证制度。澳大利亚和新西兰实施统一的食品产品标准，并对整个食品链实施产销运许可证制度。对高风险食品进行许可证管理，使高风险的食品的安全得到有效控制。许可证的发放是从“牧场、海洋到餐桌”的食品安全管理，涉及食品的生产、加工、储运、经销等各个环节。
　　（四）食品安全控制的技术水平和管理水平低
　　这一现象导致食品流通环节二次污染严重，中小型企业占有相当大的比例，普遍存在着食品安全控制技术水平落后，设备、设施老化，检测能力低等问题；且尚未建立完善的食品安全危害因素分析与控制管理体系，无法开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。据统计，目前我国食品流通80％以上的生鲜食品采用常温保存、流通和粗加工手段，根本不能控制整个流通环节的安全与卫生。发达国家的食品安全控制技术先进，建立了完善的食品安全危害因素分析与控制管理体系，开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。例如美国农业部食品安全检验局（FSIS）为提高畜禽类产品的安全程度，实施综合策略，彻底改造已有90年历史的检测体系和检测方法，实现检测现代化。同时建立新的食品安全体系，规定所有联邦和州检验的肉类和禽类的屠宰场和加工厂必须制定危害分析和关键控制点（HACCP）计划，以及所有联邦和州的受监督的畜产品和禽类产品生产企业必须制定书面的操作程序、卫生标准等。
　　（五）流通环节食品企业信用程度低
　　有毒有害食品的不断出现，乱贴食品标识以及制假售假等违法犯罪行为仍屡有发生，其重要原因之一就是食品生产经营企业信用的严重缺失。在销售环节滥用有害投入品导致食物中毒事件不断发生，据有关部门不完全统计，每年我国消费者因食物残留农药和化学添加剂中毒的人数超过10万人，大米、蔬菜、鸡、鸭、鱼、猪肉、豆奶、火腿、卤制品、牛奶、醋、酱油、盐……凡是可以果腹的食物几乎无一例外地都被列入“有毒食品”的黑名单，如瘦肉精饲养生猪、甲醇勾兑白酒、墨汁浸染木耳、硫磺熏蒸馒头、甲醛泡制毛肚、头发制造酱油、工业酸勾兑食醋、防腐剂催生豆芽、染色及加工海带、地沟油制作黏玉米、粪池尿素制作话梅、双氧水浸泡海鲜、氰化钾毒死狗肉、鞋油调制卤肉、皮革垃圾提炼果冻、硫磺熏蒸银耳、“敌敌畏”浸泡火腿、盐酸水浸泡荔枝、柴油保鲜活鱼、福尔马林制作血豆腐、铅量严重超标白酒等，给消费者带来严重的健康危害。据统计，2005年全国工商系统共检查食品经营主体1407万户（次），查处无照经营24.61万户，捣毁制假售假窝点7502个，查处制售假冒伪劣食品违法案件6.68万件，查获假冒伪劣食品价值2.45亿元，移送司法机关处理案件64件。
　　（六）流通环节食品企业自律制度落实不到位
　　各地积极引导和监督经营者建立健全进货查验制度、索证索票制度、购销台账制度、质量承诺制度和市场开办者质量责任制度等制度。仅有17.8万户食品经营企业、132.5万户食品经营个体工商户、8.8万家超市和2.9万个集贸市场建立了上述制度。与1016万户食品经营主体（食品经营企业33万户，个体工商户983万户）相比较还有很大差距。

　　二、加强流通环节食品安全监管的对策
　　食品安全问题已成为举国关注，百姓日常议论和关切的话题，如果上述问题得不到很好的解决将会对人民的体质健康、整体生活水平、稳定健康的心态以及食品工业和整个经济的发展带来严重的负面影响。我们必须认真对待流通环节食品安全带来的挑战，切实研究流通环节食品不安全问题，认真分析其原因，采取积极的、行之有效的对策，构筑符合我国国情的流通环节食品安全体系，在完善食品安全法律法规和标准体系，建立健全食品安全检测体系、市场认证体系、市场准入体系和社会信用体系及行业监管力度的同时，我认为随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，传统的流通环节食品安全监管模式，已经不能适应形势发展的需要，而监管模式是决定法律、制度及标准落实的关键因素，也是提高监管能力和水平的决定因素。那么，如何提高流通环节食品安全监管能力和水平？笔者认为，关键是要实现三大转变。
　　第一，实现流通环节食品安全由单一监管主体向多元治理主体转变。现行的食品安全监管模式还是政府一统的独立监管机制，即“政府独角型”的模式更为准确一些，这与计划经济条件下政府是社会管理的唯一主体是一脉相承的，已远远不能适应社会主义市场经济发展的需求，市场是由生产经营者、消费者、政府及中介组织构成，那么市场经济秩序的维护也应该由构成市场主体的政府、组织和个人共同参与，食品安全监管也应该形成由政府、生产经营者、消费者及市场化中介组织构成的对社会公众负责的监管系统，从而建立起主体多元化的相互制约的社会公共食品安全监管责任机制。
　　食品安全治理主体的多元化，意味着食品安全监管格局的根本转变。食品安全事关社会中每一个人的生命健康，说比天大一点也不为过。这样大的事情政府当然是责无旁贷、义不容辞地要监管好，关键不是政府愿不愿意，而是有没有这个能力来全部承担食品安全监管的责任。我们所涉及的“政府独角型”的监管模式，是以“理性政府”为假定条件的，总有些政府无所不能的期望在其中作怪，这在改革开放的初期或者说由计划经济向市场经济过渡时期，其优势作用是非常明显的，但随着市场经济的不断发展和完善，其弊端也越来越凸现出来。因此，党的十六届四中全会《决定》第一次提出了要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。食品安全监管从微观上看是属于市场监管的重要组成部分，但从宏观上而言应属于社会管理格局中的一个不可缺少的有机组成部分，既与党委有关，又与政府有关；既与生产经营者有关，又与消费者有关；既与行业协会有关，又与中介组织有关；既涉及每一个人的健康，又涉及每一个家庭的安全；既涉及每个社区的和谐，又涉及全社会的稳定；既涉及我国市场经济与经济全球化协同发展，又涉及中国在国际贸易和政治舞台上的信用；既涉及党和政府的执政能力，又涉及中华民族伟大复兴的动力。记得法国有一位哲学家说过：国家的命运取决于人民吃什么样的饭。我们是因穷而开始改革开放的，而改革开放是从解决吃不饱的问题而开始的。随着满足人们吃饱的理想的实现，食品短缺的时代已成为历史，然而，“食品”这个最起码是听了使人愉悦的词，各种奇妙的可能性都充满其中的词，诱人联想到各种美味记忆的词，越来越多地与“安全”这个词连接的概率频频发生，使人们不得不想到在满足生命存活要求的同时，对生命健康、生命质量、生命安全所面临的危险越来越担心，这就意味着“法规”、“标准”、“许可”、“准入”、“监管”、“自律”、“维权”和在不知何处窥视消费者生命健康的那些侵害人体的微生物、化学污染袭来。而这些危害人体健康的食品时时刻刻地都发生在有人的地方，食品生产经营者都是围绕人的工作生活来确定自己的活动场所和行为，这些活动场所和行为有的是处在政府有关部门的严格监管之下，如登记注册的超市等；有的是处在政府有关部门监管视野的边际，如无照经营的小商小贩。这些主体和行为的存在是由经济发展水平和消费需求水平决定的，有什么样的消费者就有什么样的经营者。对于处在政府有关部门监管视野边际的无照经营食品的小商小贩，已经成为影响食品安全的重要因素之一，尤其在城市社区、民工劳动生活居住区和农村地区表现更为突出。由于这些主体的不确定性和流动性，决定了政府有关部门监管很难到位，但这些主体所涉及的问题不仅仅是无照经营，大多数涉及待就业、农村劳动力转移等社会问题，而这些地区的党委、政府的基层组织是比较健全的，城乡基层的各类自治组织也在不断地发展和壮大起来，这些组织对所在地区的情况最为熟悉，最具有管理的话语权。如我国农药残留造成的亚硝酸盐中毒的问题也日趋严重，规范化的大农场是有限的，绝大多数菜农是分散的农户，大约有4000万户，每户按两人计算有6000万~8000万人在使用农药。这些农户一般都是自产自销，成为流通环节食品经营主体的重要组成部分，对于这么庞大的一个群体，用相关法律规范来转变他们自身的认识和行为，最起码在目前而言还是一项极为艰巨的工程，要找到“绝对”安全的蔬菜只能到工业文明尚未影响的偏远山区或无土栽培蔬菜大棚里。据世界卫生组织提供的数据显示，全世界每年喷洒的农药、杀虫剂有300吨，每年全世界有2000万人的死亡要归咎于农药杀虫剂。距离这些菜农最近的政府组织和社会组织既是求得生产交易秩序安全的靠山，又是获得各类信息的主要载体或源头。为此，在充分发挥社区、村镇地方党委、政府职能机构和城乡基层自治组织在食品安全监管方面作用的同时，还要发挥好城乡社团、行业组织和社会中介组织的作用，才能形成食品安全监管多元主体共同治理的合力。如社区组织、食品行业协会、中介组织、民间团体等组织各自联系着一部分社会成员，是公民参与食品安全治理的一种重要途径。这些组织贴近百姓，了解民情，食品生产经营者的动态都会在其视野之内，他们的话语，在很大程度上影响着民众的消费决策，也影响着食品生产经营者的行为，只要政府的食品安全监管部门乐意将一些事务交由这些组织来参与处理，因为这是实现政府食品安全监管资源有限的有效举措，不仅能够为政府节约大量行政开支，还能大大鼓励民间组织的培育、发展和壮大。这种良性互动，就会使食品安全问题得到有效的治理，在填补政府监管食品安全的“空白”方面发挥巨大作用。因此，各级党委和政府都应重视社区、村镇建设，加强社区、村镇组织在食品安全治理方面的功能，真正使社区、村镇成为整个食品链监管模式的重要环节。
　　第二，实现流通环节食品安全由单一行政监管手段向多重治理手段转变。随着经济全球化进程的加速发展，食品经营主体的多元化的速度将进一步加快，食品安全监管主体的多元化也就随之产生了，食品安全的监管手段已经由平面化向立体复合化转变。也就是说，消费者所需的食品及其相关的服务，既有政府通过行政或借助市场手段提供，也有国内经营者通过市场手段提供，还有跨国公司等组织通过市场化手段提供，从而形成国内与国际两个市场相互竞争、相互制约、共同发展的势头。因此，加强流通环节食品安全的监管力度，提高食品安全监管的效率，必须创新流通环节食品安全监管的手段，由单一监管转向多重的治理手段体系。多重治理手段体系主要包括：
　　其一，法律手段。法律手段实际上是以强制方式治理食品安全的主要手段，是贯彻“依法治国”方略的主要体现。用法律手段治理食品安全，关键在于提高依法行政的能力，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。一是要在巩固发展食品安全专项整治成果的基础上，深入开展食品安全专项执法检查，主要解决流通环节食品质量和销售假冒伪劣食品问题，以及规范食品经营主体资格和经营行为，落实经营者自律，努力确保食品市场消费安全。二是要加大对食品违法案件的查处力度，严厉打击制售假冒伪劣食品违法行为，切实做到事实清楚、证据充分、定性准确、适用法律准确、处罚适当、程序合法。三是要严格把好食品经营主体准入关，依法清理和规范经营主体资格。
　　其二，经济手段。利用经济手段是建立和完善市场经济条件下不可缺少的食品安全治理手段之一。当前利用经济手段进行食品安全治理的重点：一是加大食品安全流通环节检测机制建立的财政投入，深入推进监管部门手段的改革，让科学技术成为应对成千上万食品合格与否的关键手段，既要对重点食品进行检测，又要建立食品安全监管电子网络，把现代化的监管手段用在食品市场的规范管理上；二是逐步引导农村食品经营者建立食品安全示范店，对合格的示范店实行财政奖励制度，重点是改善食品的储存工具和卫生条件；三是积极推行举报奖励制度，扩大揭露违法经营食品行为的范围和规模，最大程度地减少假冒伪劣食品对消费者的危害；四是在大中型食品批发市场建立起涵盖食品储存、运输、检测、退出、销毁、公示、补偿等全过程、多层次的安全执行监督体系，强化责任监督。
　　其三，行政手段。行政手段是体现政府权力的一种方式，食品安全监管必然离不开行政手段，但绝不是允许这一有形的手段继续唱独角戏，在建立流通环节食品安全监管的实践中，行政手段要从“管”字当头的独立控制型管理方式向立足于服务和监督的开放服务型管理方式转变，要更加注重运用法律手段和经济手段维护食品市场秩序。中心是着力构建行政监管、经营者自律、社会监督“三位一体”的流通环节食品安全长效监管体系。围绕严格食品市场主体准入、监管食品质量、规范食品经营行为和取缔食品无照经营等方面，建立和完善市场监管制度，重点是食品市场经营主体准入制度、食品市场巡查制度、食品经营主体信用分类监管制度、食品分类管理制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度等，努力提高食品市场监管制度化、规范化水平。一是建立健全食品安全监管执法网络体系。以行政执法网络体系为依托，通过进社区、进村镇、进商家、进市场等办法，充分发挥基层组织、中介组织、行业组织、社团组织的作用，形成食品安全监管的受理投诉举报、跟踪督办和案件查处相结合的行政执法网络，逐步实现食品安全网上受理投诉举报、网上报送反馈信息、网上查询、网上发布、网上督办和网上指挥调度，不断提高食品市场监管现代化水平，不断提高监管的能力和效率。二是建立健全食品安全监管社会监督体系。要通过与消费者协会、食品行业组织建立沟通协作机制，充分发挥消协组织的社会监督和行业组织的自律作用；通过充分发挥新闻媒体的舆论监督和宣传引导作用；通过聘请食品安全监督员等办法，鼓励引导广大消费者积极参与社会监督，努力营造食品安全社会监督氛围。三是推行食品经营主体信用分类监管制度，积极推进食品经营企业和个体工商户信用体系建设。重点是依据食品经营者诚信守法情况，将食品经营主体划分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个类别，有针对性地加强对失信、严重失信的食品经营企业和个体工商户的重点监管。对食品经营企业的基本情况、优良记录、不良记录、产品信用等信息进行连续、全面的记录，并在网上公示。
　　其四，自律手段。利用自律手段治理食品安全，就是运用制度、行业规范和思想道德来规范食品经营者的行为。这一手段成本低，持久性强，是治本的手段。主要是通过建立健全食品质量市场准入体系，尽快建立流通消费领域的食品安全跟踪与追溯系统。对食品流通企业进行强制性注册，从法律层面上强制要求凡在中国境内销售的食品必须要具备可追溯性。引导和监督食品经营者建立和落实进货查验、索证索票、购销台账、质量承诺、不合格食品主动退市等制度，确保入市食品质量合格；鼓励食品批发市场、集贸市场、商场、超市与农产品、水产品、畜产品养殖、种植基地及加工包装食品的重点企业实行“场厂挂钩”、“场地挂钩”等协议准入制度；监督食品市场开办者、柜台出租者、展销会举办者落实对入场经营者的食品质量管理制度，切实从源头上确保食品质量。把食品经营者落实自律制度的重点放在商场、超市和食品批发市场、食品批发企业，监督其内部经营各环节的食品质量管理，强化食品经营者的质量责任意识，不断提高其自查自纠、自检自管的能力，切实对消费者负责。
　　第三，实现由临时无备处置流通环节食品安全突发事件向建立健全快速预警体系转变。在人类社会的发展过程中，各种突发事件对人类的生存和环境造成预料不到的灾难性后果和危害。这种非常态、不可预测的突发事件，主要包括自然灾害、事故灾难、突发食品安全事件等。十六届四中全会《决定》明确提出了要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，这是对新时期加强食品安全监管提出的新要求。
　　首先，建立健全食品安全的预警、决策分析和应急机制，以正确把握食品安全发展动向，未雨绸缪，临危不乱。必须做好经常性的思想、机制、预案和工作准备，以形成一种统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的食品安全应对系统，增强预警、防范、应变和处置能力，提高应对食品突发事件和风险的本领。这里的关键是把握时机做出正确的决策，法国科学家巴斯德有句名言：机遇偏爱有准备的头脑。危机决策中瞬间的果决，除了决策者的个人素质准备外，同时也包含了机制的准备、力量的准备和预案的准备。没有这些因素的相互叠加，果断就会成为莽撞的代名词。
　　其次，健全完善应对突发食品安全事件的组织体制。要注意把实践中应对食品安全突发事件的成功做法转化为经常性方法、把有效的临时措施转化为长效的组织体制。建立延伸至基层、具有区域和行业代表性的、真实高效的重大事件和复杂市场情报传递与预警体制，实行纵向领导；同时，要进行定期和不定期相结合的市场情报分析预测，确保信息与决策及时上通下达。这里的关键是明确权限，食品安全突发事件事关重大，明确权限不是层层分权，而是突出两头：高层的决策权和前沿的机动权。可以说没有这两者的有机结合，就没有高效的应对食品安全突发事件的危机处理。食品安全突发事件的危机中最可贵的就是积极行动，最可怕的就是消极不动。而一线执法人员审时度势的机断专行，往往成为成功处理的关键要素。权力向下分散，责任向上集中，这是高效应对食品安全突发事件危机的核心。既要必须清晰准确地说明要完成的任务和达到的目标，又要明确各级机构行使机动权时的范围和条件；既要向下级授权，又要做到虽“授权”但“留责”。只有随时准备为下级承担责任，才能真正调动第一线的主动性，否则将大大扼杀第一线主动行动的积极性。从而在食品安全突发事件的危机处置中，若没有与高层决策权威相结合的前方行动的积极性和主动性，往往会陷全局于被动。
　　再次，要建立完备的食品安全突发事件管理制度。一是要建立健全信息采集和自动汇总、网络应急指挥、资源动员、行政执法保障等制度。二是要设立应急经费制度，把应对食品安全突发事件所需经费纳入年度财政预算，保障平时和突发事件时期的经费投入。三是要建立应对食品安全突发事件的卫生、质检、农业、工商等政府职能部门的横向联合及救济等方面的制度，建立畅通的信息通报网络体系，形成统一、科学的食品安全预警指标体系，使食品安全监管格局在应对食品突发事件中发挥出巨大的整合能力。