血色4.0刘备rush刘邦:信息化建设：规范和创新管理的抓手

按语：今年6月，《国土资源部关于进一步运用现代科技信息手段规范和创新管理的指导意见》（国土资发〔2010〕81号，以下简称《指导意见》）印发，系统地提出了运用现代科技信息手段规范和创新国土资源管理的指导思想、总体要求、主要目标和任务，明确了推进这项工作的保障措施。
　　以现代科技信息手段为抓手，全面推动国土资源管理创新，促进国土资源管理方式、利用方式的根本转变，不仅为信息化找到了支撑管理服务的切入点，而且为管理制度创新找到了突破口，意义十分重大。本文分析信息化在国土资源管理改革与发展方面的作用，探讨如何深入贯彻《指导意见》，抓住重点任务和关键环节，构筑以现代科技信息手段为支撑的新型国土资源管理模式。

　　信息化建设：
　　新形势下国土资源管理改革与发展的必然选择
　　信息技术作为一种新的生产力，推动了新型管理模式的产生与发展，新型管理模式作为一种新型生产关系，又极大地促进了生产力的发展。科技信息手段是提高资源配置效率，缓解资源约束的必要途径，是增强预防腐败能力的有效抓手，也是维护资源收益与分配公平，化解社会矛盾的有效措施。建立以科技信息手段为基础的新型国土资源管理模式恰逢其时。

　　当前，世界信息技术和资源管理方式在大发展中出现了一些新的变化趋势，对我国国土资源管理工作的规范管理和创新形成了巨大机遇和挑战。
　　一方面，以信息化提升行政效能，是世界范围内生产关系适应生产力发展趋势的必然要求。“智慧地球”、“云计算”、“物联网”等新技术不断涌现，现代政府管理职能和管理方式正借助于科技信息手段发生快速转变。
　　欧美发达国家的生产关系变革从企业业务流程再造，发展到了政府流程再造。美国利用信息化手段改革管理体制的过程中，减少了24万联邦政府员工，关闭了2000多个办公室，取消了近200个联邦项目和执行机构，作废了16000多页过时的行政规章，简化了各种规定。随后，英国、加拿大、法国、日本等经济发达国家也纷纷开始转向以流程为中心的行政管理体制改革，通过信息化建设与政府改革紧密结合，实现重塑政府的目的。
　　另一方面，以信息化促进国土资源管理创新，是当前经济社会发展的迫切需要。在工业化、城镇化、全球化、市场化快速发展的形势下，提高资源配置效率，缓解资源约束，必须寻找新的解决途径，而科技信息手段是必要途径。无论是倒逼资源节约集约和综合利用，促进资源利用方式转变，还是形成供需双向调节机制，都需要全面、准确、及时掌握全国资源家底和资源开发利用情况，不借助遥感、网络等现代科技信息手段而继续依靠传统的手段和做法恐怕难以实现。
　　与此同时，科技信息手段也是构建国土资源系统反腐倡廉惩防体系的重要抓手。国土资源部门拥有土地、矿产等稀缺资源配置的多项管理权力，行政审批、市场交易管理和重大项目预算支出，是目前监管的薄弱环节，将这些管理环节公开于网络，有助于实现规范、高效、透明，充分发挥内部和社会监督作用。因此，在“教育、制度、科技”三管齐下，构筑具有国土资源系统特色的惩防体系中，科技信息手段是前移关口构筑“防火墙”，增强预防腐败能力的有效抓手。
　　科技信息手段是维护资源收益与分配公平，化解社会矛盾的有效措施。资源利益面临各方力量的博弈，国土资源管理面临前所未有的压力，随着互联网的普及,资源问题广受关注，我们在“聚光灯”和“放大镜”下工作，担负着维护社会公平、公正的重任，必须引入新的工作机制，通过广泛深入运用网络技术，提高透明度，注重发挥社会舆论的作用，切实维护好、平衡好资源利益的分配。
　　此外，建立以科技信息手段为支撑的新型国土资源管理模式的时机已经成熟。国土资源信息化经过十多年建设，以金土工程一期和数字国土工程为依托，取得了明显成效。中央和地方都建立了以遥感影像数据为基础的国土资源“一张图”本底数据库，初步形成了覆盖土地“批、供、用、补、查”和矿业权的综合监管系统，行政审批等管理业务基本实现网上运行，网络互联不断延伸，逐步形成了高水平的科技信息技术队伍。上海、贵州等一些地区，科技信息已成为国土资源部门日常监管必不可少的手段。可以说，通过这些年的探索，科技信息手段需求空前旺盛，应用空前紧迫，建立以科技信息手段为基础的新型国土资源管理模式恰逢其时。
　　国土资源管理创新：
　　构筑以现代科技信息手段为支撑的新型国土资源管理模式
　　在新型资源观指导下，创建新型国土资源管理模式，根本途径在于通过行政管理组织结构、决策模式、管理流程、职能设定和信息传递方式的系统改革创新，实现无缝式流程、并联式审批、科学化决策和全程常态化监管，切实利用科技信息手段实现资源配置方式、资源利用方式和资源消费方式的转变，进而促进结构调整和发展方式转变。

　　以科技信息手段创新管理方式，是构建国土资源保障和促进科学发展新机制的重要任务。创新管理方式，需要解决好职能科学配置、行政流程重组以及组织机构整合等问题。科技信息手段广泛深入运用到国土资源管理领域，体现的是新机制的构建和执行力的提高，最终目的是实现资源的全程常态化监管和高效配置。
　　首先，形成高效运转、协调联动的规范化管理模式。充分发挥计算机网络技术的实时性、开放性、交互性、公正性等特点，以及信息传递、处理、共享便捷的优势，缩短信息传递和处理周期，变串联式的层层审批为并联式的扁平化管理。打通条条分割的职能边界瓶颈，形成互联互通、协调统一、执行顺畅的“无缝式”管理模式。将规则清晰、流程透明的规范化管理程序置于网上运行，消除审批管理过程中人为因素的影响，实现依法行政和公开透明。
　　其次，建立常态化全程监管新格局。围绕创新执法和土地督察方式，提高监管质量和效率，充分运用遥感监测成果，加强与相关管理数据的比对核查，整合违法线索信息，形成违法案件快速发现和处置机制，扩大例行督察的覆盖面和工作效率。建立科技信息手段支撑下的监管新机制，通过网络化信息渠道、日常化和制度化监测体系，由传统手段中以事后监管为主转向事前、事中、事后常态化全程监管，形成违法违规现象的日常发现—处置—反馈机制，增强事前主动防范能力，深化对国土资源管理绩效的动态评估。
　　再其次，加强和改善国土资源宏观调控。以完整、准确、及时、详实的信息为保障，强化对各类数据的综合分析，全面提升国土资源形势分析水平。基于形势分析，加强国土资源管理及市场状况与宏观经济运行状况关系研究，形成与国民经济运行密切相关的国土资源指标体系，深化对国土资源宏观调控的认识和规律研究。动态掌控土地供应总量、结构、布局、时序和矿业权投放数量、分布、类型、产能等情况，及时预警苗头性、倾向性问题，增强国土资源宏观调控的前瞻性、针对性和灵活性，从单纯满足需求转向供给和需求双向调节，促进供需平衡。通过与金融、财税等部门的信息共享，探索土地与信贷手段共同参与宏观调控的机制，有效防范金融风险。同时，通过对国土资源开发利用全过程的动态掌控，提高土地、矿产资源管理落实国家宏观调控政策的有效性。
　　最后，构筑国土资源系统反腐倡廉的“防火墙”。充分发挥网络技术信息传播快、范围广，以及计算机、互联网日益普及的优势，持续推进政府信息网上公开和土地、矿业权市场交易信息公开与披露，打破政府部门与公众间的信息不对称，通过社会监督促进廉政建设。将依法行政的规则“硬化”在网上运行的信息系统中，任何人都不可逾越依法行政的“防火墙”。通过网络实时监测大额资金支出，及时发现异常，前移关口，尽可能将腐败苗头消除在萌芽状态。
　　深入贯彻《指导意见》：
　　准确把握以信息化技术创新国土资源管理的重点任务和关键环节
　　以信息化技术创新国土资源管理，需要进一步明确重点任务和关键环节，树立新的管理观念，举全系统之力，一方面通过管理新机制的建立为科技信息手段融入国土资源管理各领域、各环节搭建制度平台，另一方面加强技术保障，以科技信息手段提升管理效能，促进管理方式根本转变。

　　——建立全国国土资源“一张图”核心数据库，实现“以图管地、管矿”。逐步形成数据生产、汇交、管理、更新、应用和服务的长效机制。按照“大家建、大家用”的原则，以数据管理制度为保障，各业务主管单位遵循统一的技术标准，整合调查评价和管理形成的成果数据，及时入库，纳入集中统一管理，分层叠加，构成全国国土资源“一张图”核心数据库，统一提供应用服务。
　　抓好数据更新关键环节，实行“谁生产、谁负责”的数据更新制度，数据库一经建立，由负责数据生产的业务主管单位提出数据更新措施，形成数据更新机制，盘活数据资源。在制度、机制保障的基础上，探索和完善数据汇交、更新的技术措施，通过技术手段的创新不断完善“一张图”数据机制。
　　深化“一张图”应用服务，各管理环节都以“一张图”为基础，通过项目的上图和比对核查，实行落地化、精细化管理，管理过程产生的数据实时“沉淀”在“一张图”中。同时，加强“一张图”数据综合分析，动态反映国土资源的数量、质量、分布、潜力和开发利用状况，为国土资源宏观调控和国土规划编制提供数据支撑。
　　——建立国土资源综合监管平台，提高监管质量和效率。要按照“把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”的要求，进一步完善土地和矿产资源管理制度，简化和规范行政审批程序，同时切实加强监管。将土地“批、供、用、补、查”，土地市场和地价监测，以及矿产资源勘查和开发，矿产资源储量管理，地质环境管理，地质灾害防治和矿业权市场等应用系统整合并纳入综合监管平台，逐步做大做强，构建国土资源监管、调控和服务的大平台。
　　建立监管平台运行机制，实现日常化、制度化运行，构建对异常情况及时处置和反馈的机制。利用监管平台提高卫片执法和土地督察的针对性与工作效率，并为行政审批等管理工作提供决策依据。
　　——推行国土资源全业务流程的网上运行，全面提升行政效能。统筹协调，加强整合，建立覆盖国土资源全业务流程的信息系统。结合行政审批制度改革和管理优化与创新，统筹梳理和细化业务流程，提出适应国土资源管理改革与发展大方向的需求，将新的管理思路和管理方式转化为网上运行的系统，并根据管理制度的完善和改革，适时对系统升级改版。
　　加强各单位、各级系统之间的互联互通，推行远程无纸化电子报送与交换，缩短信息传递时间，提高信息处理效率。强化对网上办事监督的功能，利用网络系统开展行政效能动态评估，监督流程各节点依法行政、规范管理和办事效率等情况。
　　——加快推进网络互联和网站建设。围绕各级国土资源信息系统及其互联互通，加快四级国土资源网络互联，不断扩大覆盖面，形成规模效应。树立以社会和公众为中心的理念，加强网站建设，整合更新信息，提高网站的亲和力和服务效能，重点强化信息公开、在线办事、互动交流等方面的功能。汇集全国土地、矿业权市场信息，及时发布和披露市场交易情况和企业诚信状况，广泛接受社会监督，及时回应公众和媒体广泛关注的热点、焦点问题。
　　——加快形成协调联动、合力推进的工作机制。以信息化技术创新国土资源管理，转变观念是关键，业务建设是主导，技术服务是保障。这就需要全系统形成共识，各级国土资源管理部门、各单位之间协调联动，合力推进，构建以科技信息手段为支撑的国土资源管理大平台。业务主管部门在网络等信息技术日益深入普及的大趋势、大背景下审视国土资源管理工作面临的新形势、新问题，从全局的观念和加强监管、增强服务能力的视角研究业务工作，加强制度设计，细化管理规则，固化业务流程，为科技信息手段完全融入业务工作与实现国土资源全程信息化管理创造基础条件。
　　技术部门需要加强业务学习和能力建设，从国土资源管理改革与发展大局的高度审视信息技术的保障服务作用，在数据资源建设和管理，应用系统开发和维护，网络贯通和运行等方面发挥技术保障和业务支撑作用。