殡葬工作应当属于一种基本的公共服务。IC供图

　　目前殡葬业政事不分、政企不分的体制带来的问题比较大，殡葬服务本身无论是数量或质量都满足不了社会的需求。合理的模式是政府民政部门管理殡葬事业，而对于与殡葬相关的服务，应该有多种所有权形式的安排，是事业单位，是民营企业，还是民间非营利组织，均可，政府只要做好准入，秩序规范等工作即可。

　　金锦萍 北京大学法学院副教授

　　殡葬行业是否存在暴利？民众死得起，死不起？尤其是公墓的价格和管理费用问题，近年来引起很大的争议。我主要是从两个角度来观察，一个是对现行的有关殡葬的法律制度的反思，二是就这个行业现在存在的问题是什么，怎么改。

　　现行殡葬立法存在缺陷

　　一是对殡葬立法目的存在一定程度的曲解。《殡葬管理条例》第一条规定“为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，制定本条例。”其缺陷在于未能将保护当事人合法权益和规范殡葬活动涵盖在内。殡葬工作就其自身的性质而言，应当属于一种基本的公共服务，为民众提供便利。殡葬工作以改革、推行火葬为整体目标，在指导思想上与其自身的工作性质存在背离，造成工作的评判标准并非以服务优劣为依据，片面强调改革的具体数据成果。

　　二是殡葬设施没有纳入到城乡规划中。城市随着人口膨胀，很多设施设备在增加，由于城乡规划中未将殡葬设施作为必备设施来考虑，因此各地的殡葬设施建设未能根据城市人口规模和发展阶段进行合理规划和布局。上千万人口的大城市只有十几家甚至几家殡仪馆的现象非常普遍，既不便于群众就近办理丧事，也无法满足群众的基本要求，更遑论提供更为人性化和高水准的殡葬服务。

　　三是殡葬管理体制存在严重缺陷，政府职责需要进一步厘清。实践中，有些是民政局内设社会事务处，在社会事务处下设立殡葬管理处来管理殡葬服务单位；有些是民政局社会事务处管理殡葬事务外，另外又下设殡葬管理所；有些地方则是民政局下设社会事务处和殡葬执法队伍。殡葬行业的管理体制存在的问题主要表现为政事不分、政企不分，不利于殡葬行业的健康发展。

　　其他方面还存在不少问题，诸如遗体管理和死亡证明制度过于简化，公墓管理也缺乏清晰思路，仅是通过城乡来区分的。殡葬从业人员的资质管理制度未能明确，殡葬中介成为立法空白。特殊人群的殡葬问题没有顾及，也未规定突发事件的应急机制；对殡葬行业自律以及殡葬协会方面也缺乏规定，使得协会有关方面职能得不到一定的立法支撑等等。

　　墓葬方式宜因地制宜

　　上述是殡葬业法律法规上存在的几个主要问题，除此之外，还需深入探讨以下几个问题：

　　一是火化改革政策到底怎么看待。火化长期以来被认为是殡葬改革的方向和目标，那是否还要继续推行火化，以什么方式推行火化？这几年来中国的火化率基本上在50%左右，而一些国家并不强制推行火化政策，火化率也维持在这个水平。火化争议为何这么大？推行的理由有很多种，首先认为中国目前人均可利用的土地资源非常稀少，火葬之后可以节约用地；第二认为可以节约木材；第三认为火葬的推行有利于公共安全，通过火葬可以避免群体性的卫生事件发生；第四认为火葬有利于人们观念的改变。

　　另一方面反对意见也非常尖锐，说是节约土地，实际上并没有节约，因为火化只是解决了遗体的处理方法，并没有解决遗体的安葬，所以在很多地方会出现把骨灰盒放进大的墓穴进行土葬；中国人口这么多，几千年下来，也没看到中国死的人把活人土地给占没了，为什么今天会面临这样的问题？火化也不见得省木材，因为有些地方是将骨灰盒放在棺材里入葬的，而火化本身也会消耗很多能量，比如汽油，成本很高。最基本的反对意见在于火化跟中国传统的墓葬方式不相吻合，对中国大多数人来讲，还是愿意选择入土为安的方式。

　　“条例”第2条规定我国殡葬管理的方针是“积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约丧葬用地”。这里讲的是积极地、有步骤地，但现实生活当中变成了强制推行，这种做法是有违条例规定的。从实际情况来看，火葬推行应该是因地制宜，不能简单予以划分，例如我们调查过的贵州比较偏远的地方，山区树林特别好，人口没那么密集，如果在那边土葬的话一点问题没有，但也划了火化区。特别离谱的个案是死亡的地方到最近的火葬场可能距离几百公里，把他运过来，火化完了再运回去，再去墓葬，这中间花的成本非常高。城市由于土地的高度稀缺可以推行火葬，农村可以提倡火葬，但不能够强制，而应当鼓励一些跟本地区相适应的墓葬方式。

　　第二，殡仪馆包括殡仪设施是否允许民间资本进入？“条例”并没有对民间资本进入殡葬行业予以禁止或者限制，但实践中，殡葬主管部门在某种程度上是反对的，主要担心带火化设施的殡葬设施，民间资本进入后，火化会毁灭罪证，认为唯有国有资本来支撑就不会出现这个问题。这个理由站不住脚，因为从所有权结构与是否会出现毁灭罪证的违法行为是没有逻辑上的关系的。

　　要放开民间资本进入，这就牵扯到要改革殡葬行政管理体制的改革。目前政事不分、政企不分的体制带来的问题就比较大，殡葬服务本身无论是数量或质量都满足不了社会的需求。合理的模式是政府民政部门管理殡葬事业。对于与殡葬相关的服务，应该有多种所有权形式的安排，是事业单位，是民营企业，还是民间非营利组织，均可，政府只要做好准入，秩序规范等工作即可。

　　强制火化的基本费用应由政府买单

　　强制的火化的殡葬基本费用是否需要政府买单？这里可以做一个不太妥当的类比，政府强制推行义务教育，那就要为义务教育买单，高等教育和职业教育没有强制就不需要。殡葬也是这样，如果强行推行火化，那基本费用就应该由政府来买单，其他费用由死者家庭来负责。中国每年死亡人数是900万左右，火化率是50%左右，火化基本费用在1000块左右，运送遗体、火化、骨灰盒等，有些地方已经开始实施这种制度，由政府买单。

　　除此之外，有些服务是属于市场机制来选择的，比如说守灵问题，守灵可能要租用殡仪馆里的场所，有的地方风俗比较讲究，三天守灵，或者时间更长，这种费用该由自己来担。骨灰盒的问题，民众对骨灰盒的“暴利”有很大的愤慨，事实上骨灰盒价格有很大差异，从几百块一个一直到几万块一个，在所有的殡仪馆都可以看到。人在面对亲人的死亡时，消费往往处于非理性状态，不能单独说骨灰盒贵。还有服装问题、随葬物品等，这都属于家属自由选择问题，这里要反对的是与基本火化服务捆绑在一起的销售。

　　对于后者来讲，政策需要引导，可以提倡从简办丧事。现在的问题是殡葬公共服务不能够满足我们的需要，民间资本又进入不了。到殡仪馆订一个场所很困难，限定得很死，想办一个像样的追思会，可能性很小，基本上就在那儿转一圈，仪式就办完了，缺乏对逝者的尊重。如果殡葬服务设施多元化、供应充足的话，这个丧事办得不见得奢华，但非常人性化。现在有关地方政府已经开始推行基本丧葬费由政府全买单的问题，但这个方式不能剥夺家属的自由选择。

　　殡葬是否存在暴利？从整个殡葬行业的三个不同环节来看，首先是遗体处理环节，也就是殡仪馆领域，目前由于政府管制有力，各地对这块通常都是财政补贴，进行价格限制，从我们在黑龙江、贵州、上海三个地方的调研看，这一环节不存在暴利问题，甚至在火化环节存在亏损，有政府补贴才可以正常运行。第二个环节是从殡葬用品、殡仪服务中介和殡仪宴席，这个环节是市场化程度较高的，但由于殡葬消费具有非理性、快速性 、刚 性 的 特点，使得不法商家会利用政府监管不 足 、信 息 不对称，以次充好、虚抬价格，使得殡葬用品、殡仪服务中介、殡仪宴席等存在暴利。第三个环节是埋葬，集中在公墓用地上。公墓的所有权很复杂。一部分是国营的，土地是政府批下来的。其中有一些是原来的国有公墓土地还有剩余，引入民营资本，合作开发的；一种是民间资本进入，土地的获得是以出让金的形式，完全企业化运作，以营利为目的；还有的就是与乡一级或村一级集体组织合作，利用农村公益性墓地，向外进行经营性公墓；还有一种是利用林地。国家一方面限制公墓用土地，导致公墓用地非常稀缺，另一方面由于非正式的渠道，使得有些人没有成本也能拿到公墓用地，国家所有的土地价值根本没有在成本里体现出来。在公墓环节上，一方面公墓价格的确是超高的，尤其是与所在地经济发展水平比，明显失衡，另一方面我们会发现整个公墓在成本上是很低的。公墓这个环节存在暴利。

　　公墓应定位为城市基础设施

　　为什么公墓会引起那么大的争议，这与政府对公墓本身的性质定位有关，公墓是属于基础设施还是过渡性设施？政府做城乡规划时，如果看成基础设施时，要根据人口规模以及死亡率确定一定比例的土地；如果看成过渡性设施，在城乡规划中，对公墓土地的供应上就有很大的限制。当前政府显然把公墓定性为后者。从现实情况和中国传统文化和世界习惯来看，公墓属于基础设施的一种，但也必须建立在实现有效循环利用的基础之上，以不增加或者以一种非常缓慢的增加公墓总体用地的方式，使公墓作为城市的一种基础设施保留下去。从当前来看，现在公墓用地情况非常混乱，有些属于建设用地使用权，而且是出让的，使用权是70年，还有一种是属于集体土地，还有是林地，甚至有一些原来政府划拨其他用途用地的也被用来作公墓开发。

　　越是将公墓看做是一种过渡性设施，越会造成公墓价格虚高。实际上，公墓不见得是跟土地利用相矛盾的，公墓是传承文化的很好载体，美国有一些非常好的公墓，不仅成为了城市非常难得的绿地公园，为市民提供了良好的休闲场所，同时也是承载美国百年文化的人文博物馆，这已经成为美国宣扬自己的国家意识形态，形成国家历史氛围的重要组成部分。中国很多公墓让人很失望，就是水泥构筑的场地，特别整齐，如果从远处看过去就是白花花一片。当然现在有些公墓在也在逐步实现园林化、生态化。

　　将公墓定性为城市基础设施，并不意味着要大张旗鼓去扩展公墓的面积，相反把公墓基础设施精致化和以循环利用为前提。然后在墓穴的选材上不要选大量的石材，尽可能使用环保的或者可降解的材料。也可以将墓穴使用期限定得稍微合理一点，后人可循环使用，现在公墓已经出现了骨灰没人认领的情况，上海已经出现了死墓危机，没有空穴可以提供，如果不循环使用，意味着这个墓穴已经变成了一块死墓，墓地后续管理没人接手，怎么处理？

　　如果把公墓定位在基础设施这个位置，政府应该视其为城市公共空间的一部分，对其进行投入、建设和管理，实际上反而能够实现对公墓土地的最好利用。同时在公墓的土地供给上，可以通过国家划拨方式，不采用出让方式。公墓服务本身的定位应该是一种社会公共事业，不能以营利为目的。其运营不适合用企业经营化的模式，可用一种公办的事业单位或民办的非营利组织的模式，可以收取相关费用，但是其收益只限于人员工资的发放，公墓本身的维修、防火、绿化等，不能以营利为目的。

　　只要政府对此的定位清晰，有可预期的合理的土地供给，则炒买炒卖墓地，抬高价格就不会出现。对于贫困群体，政府对于入葬还可以提供多种形式，比如兴建一些骨灰地、骨灰堂、塔灵等，也可以提供一些特殊救助。政府也可以提倡一些更多的入葬方式，比如花葬、海葬、树葬等更环保的方式，更个性化，但政府不应强迫，应让民众自己去选择。只要土地供应跟上，定位清晰，体制理顺，这个问题是可以得到解决的。而不是现在像一些地方修建一些经济适用墓，把房地产上的失败经验搬到公墓服务上来，让人无法理解。

　　南都评论记者 陈建利 采访整理