偶看新闻室外采暖管道保温厚度:西方五国地方政府的比较研究
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/20 06:08:37
西方五国地方政府的比较研究
结构和公共职能分析
——兼论当代中国地方政府的改革
阮思余 （华南师范大学政治与行政学硕士研究生）
摘要：地方政府是一国宪政体系的重要构成要素之一。美、英、法、德、意五国地方政府在结构上大多是三级制，在地方政府职能上都重视地方政府的公共服务职能。其对当代中国的地方政府的改革的启示就是：第一、地方政府的规模应当不断调整，层级减少，最好为三级建制；第二、中国地方政府改革的方向是服务型政府。
关键词：地方政府结构 地方政府公共职能 中国地方政府改革 比较研究
一、地方政府的结构比较
美国的地方政府由一般目的和特别目的的地方政府构成。一般目的地方政府包括自治市、县和乡镇。在美国50个州中，所有的州都设置了自治市（包括城市、村庄和联合城镇），48个州设置了县或者类似县的单位，20个州设置了乡镇。比如说，在大多数州中，县是广泛存在的基本地方政府单位，但在新英格兰，最基本的地方政府单位却是镇或乡镇。所有的州都设置了特别目的区，其中最普遍的就是学区。总之，自治市、县、乡镇、学区以及其它特别区构成了美国地方政府的完整体系。
英国的地方政府的构成没有统一的模式。英国现行的地方政府体制是1972年对《地方政府法》进行改革的基础上确立的。英格兰、威尔士和苏格兰都是实行三级行政体制，但略有不同。英格兰和威尔士设郡、区和教区，由选举产生的郡议会、区议会和教区议会进行管理。苏格兰则设专区、区和社区，由选举产生的专区议会、区议会和社区议会进行管理。北爱尔兰事务部几乎包管了本地方的所有事务。伦敦由于地位特殊，实行二级行政管理体制，即大伦敦郡和伦敦自治市镇，由民主选举产生的大伦敦郡议会和伦敦自治市镇议会进行管理。总之，英国的地方政府无论是就幅员还是人口而言，其规模都很大。
法国现行的地方政府体制是1982年的《权力下放法案》最终确立的。法国的地方政府的组成实行三级行政体制，即大区、省和市镇，各自由选举产生的议会自行管理。大区主要由大区议会和大区议长构成；省的构成主要有省议会、省议长和行政部门；市镇是法国的基层领土单位，其构成主要有市镇议会和市镇长。而且三级政府之间没有直接的从属关系。
德国地方政府主要是州政府，德国全国划分为16个州（原联邦德国的11个州加上原民主德国在1990年统一时14个行政专区被划分为5个州）。德国的地方政府采取双层体系，包括324个县、112个自由市（结合了县与市的功能）和14800个镇、自治市，以及东部德国各州的大约7000个市、镇。
意大利地方政府实行三级行政体制，包括大区、省和市（镇）。意大利全国划分为20个大区、95个省和8088个市（镇）。大区是具有自主权力和职能的自治单位，主要包括区议会和区政府；省既是地方政权机关，又是中央政府的下属机构，包括省议会和省政府；市（镇）是意大利最基层的地方政权组织，包括市（镇）议会、市（镇）政府和市（镇）长。
总之，西方五国国家的地方政府的建制大多是三级建制，其中，法国和意大利的地方政府建制基本上是一致的。就具体某一国家而言，虽然总体来说，地方政府的建制基本是统一的；但是，地方政府的建制又比较灵活，它们往往会根据实际情况和现实需要采取不同的建制，这一点最明显的体现就是美国有两套地方政府体制——一般目的政府和特别目的政府；英国有三套体制——英格兰和威尔士，苏格兰，伦敦分别实现不同的行政体制。这样对于保证地方政府的地位、权威性以及功能的发挥奠定了良好的基础。
二、地方政府公共服务的职能比较
美国的地方政府形式多样，职能也不尽相同。县（county）在行政上是州的左膀右臂，在地域上是州的一部分，它为公众提供普通的政府服务，县是最稳定的地方政府政府形式，它为全州的提供最基本的服务。以预算份额的多少为序，县提供的主要无类型有：卫生与社会服务、教育、公共治安和劳教、法院、交通保护和住房。与市镇相比，县提供的服务更加关注老年人、病人和穷人。市、村、自治镇和大多数的镇（有9个州的镇实际上是乡）都是州属行政区划（municipality）——是普通型的政治单位，是向一定区域内的聚居人口提供公共服务的地方自治政府。乡（township）作为地方政府的政治单位，为人口不太密集的地区的居民提供公共服务。一部分镇也属于乡。学区（school district）是为公众提供中小学和/高等教育的地方组织实体。特区（special district）是由州或地方法律授权成立的地方组织实体（学区除外），履行一种或有限几种指定的职能。作为独立的政府形式的学区和特区，具有相当的行政和财政自主权。其提供的服务与县差不错。总之，美国地方政府在提供公共服务方面，基本是一致的。其中，最常见的公共服务有：警察和消防；教育；公共交通、街道和高速公路、机场和海港；排污与固体垃圾的收集和处理；公共保健和医院；公共福利；公园和娱乐；住房、城市修葺和土地使用控制；公共档案和法庭；供水以及其它公用事业。
英国地方政府的一切职能都是由议会通过的法律来规定的，这些职能很多，可大致分为五个方面：第一、保护性职能，包括消防、治安、保护消费者、蓄病防治、发放许可证等方面的工作；第二、环境职能，包括公路、环境卫生、环境规划等方面的工作；第三、个人职能，包括教育、住房、职业、社会福利、消除贫民窟等方面的工作；第四、社会文化和娱乐职能，包括运动设备、博物馆、美术馆、剧院、宿营地等方面的工作；第五、商业职能，包括市场、出售或出租小农场、交通运输等方面的工作。诚然，这是就一般情况而言。由于各地的情况不完全一致，加上受到多党政治的影响，各地方政府实际履行的职能也不完全相同。但是总体而言，英国地方和市镇自古取得国王特许权，各级地方政府在管理本地事务时，依法享有地方自主权。只有在执行中央政府的方针政策和规划时才接受中央各部的制导和监督。
法国地方政府的公共服务职能主要体现在省议会和市镇议会的职能中。省议会的职能主要有：社会救济贷款的发放；公益机构的补贴；各区税款份额的分配；农村事务；基础教育；省级基础设施建设。市镇议会的主要职能有：创立和组织市镇的公共事业，维护和本市镇居民的社会经济权益，批准市镇长签订的有关地方建设的合同。
德国州政府按照联邦法律、州法律，管理本州事务时，有完全的自主权和自决权。联邦政府可以对州政府的工作实施法律监督，但不直接领导各州政府的工作。州政府可以通过其在联邦参议院的代表对联邦立法和行政施加影响。具体的事务也类似于英国地方政府承担的公共职能。
意大利，由于大区是属于自治单位，地方政府的具体职能主要通过省和市（镇）体现出来。就省而言，其职责包括：主管修筑和养护省级公路、公共工程、地方河湖港口、防洪工程、其它水利工程，建设和管理省级精神病院，参与各项公共服务事业，如医疗卫生、公共教育、城建公用事业、救济和慈善事业等。市（镇）政府的职责可分为义务性的和选择性的。前者包括：主管地方警察、医疗卫生、自来水和下水道、公墓、公共照明、城市环境卫生、博览会和集市、公共福利和慈善事业、道路、公共广场、公园等。后者主要包括公共交通运输、成立各种服务性市政企业。
在清楚地知道西方五国地方政府实际承担的公共服务的职责之后，再来对这些职责作一简单的比较。我们会发现，虽然这些国家地方政府的职能都大同小异，但是笔者决不是为了简单罗列而罗列，而只是想让读者知道，这五国的地方政府的公共服务职能都是如此的一致或者相似。无论是那一国地方政府，都承担了大量类似的公共职能，这些公共职能概括起来主要集中在以下几个方面：治安消防；基础设施（如道路、街道路灯等）的修建和保养；社会福利，尤其是低收入者的住房、福利；基础教育；医疗、卫生、保健；垃圾处理；救济和慈善事业等。换句话说，在提供公共服务这一点上，西方国家的地方政府所扮演的角色没有太大的区别。这说明，五国地方政府都非常重视公共服务职能的履行。如果说政府的存在主要是为了服务社会和公众的话，或者从服务型政府的角度来看，这些国家的地方政府正在朝着这一方向迈进。易言之，从地方政府的视野来看，服务型政府正从政治学、行政学或者公共管理学关于服务型政府的理念走向实践。而且。在很多国家已经实践得很不错。
三、西方国家地方政府的构成和公共服务职能对中国地方政府改革的启示
1、地方政府的规模应当不断调整，层级减少，最好为三级建制
从西方国家的地方政府的构成，我们可以发现，西方国家的地方政府构成多是采取三级制。从行政管理的角度来看，相对于我们国家的五级制而言，其优点主要表现在：有利于减少管理的层级，避免信息在传递过程中的流失乃至失效，以及上下级之间沟通和交流的不畅，这一点对于单一制国家的危害要大于联邦制国家：有利于地方和中央更好地直接，甚至可以面对面地共同合作、协商、协调、处理涉及全局性或者地区性的大事：从政策和法律的实行效果来看，层级少，其执行的效果相对而言要好，也就会较少甚至不会出现“红头文件出不了北京城”的现象；从监督来说，一方面，既有利于中央政府对地方政府的调查、监管；另一方面，也有利于地方政府对上级政府乃至中央政府的监督；从成本－收益分析来看，层级越多，要维持庞大的官僚队伍（比如办公经费，公务员的工资、奖金等），以及地方政府运作（包括公民个人、社会组织及其法人实体向政府或者其官员的受贿等），是一笔巨大的耗费，在某种程度上可以说是一种浪费，这样一来，可以发现我们的政府由于层级之多，可见其是极具耗费性的政府；还有，如果社会中各种层级的政府越多，由于政府本身的力量和地位的独特性，免不了就会自然膨胀，这就是20世纪后期西方行政国家的原因由于政府的干预，政府干预越多，控制越紧，势必导致公民社会和民间组织的成长和发育，或许，这也是西方国家公民社会发达的原因之一。
近年来，关于中国的行政区划的调整和改革问题成为学界和政界讨论的重大热点问题之一。虽然最终的改革方案尚未出台。然而，我们可以看到的一个趋势就是，在撤乡并镇之后，我们又在继续撤并行政村。民政部将其列为2005年工作要点之一——妥善地做好乡镇村撤并工作，审慎报批行政区划调整变更事项，有重点地解决突出矛盾和问题。[1]虽然行政村不是属于一级政权组织，但是撤并行政村表明了国家对于行政区划调整和改革的力度在进一步加大。根据中国渐进改革的特点，在乡镇村这一级做好了之后，行政区划的改革有可能逐步向县市乃至省一级逐步推进行政区划的调整。行政区划的改革实则关系到地方政府的组成状况和地方政府的层级数量。而且目前的行政区划的调整和改革，都是为了地方政府能更有效地作为，更好地发挥地方政府作为“地方政府”功能，扮演好其角色。不管中国的行政区划改革如何以及何时推进，其总体的方向应该保持不变：不断缩小地方政府的规模——包括政府的层级、政府的数量和人员等，减少地方政府的层次，实现地方政府更优化管理和运作。
2、中国地方政府变革的方向：服务型政府
从以上的分析我们可以发现，五国地方政府已经是或者正在向服务型政府迈进。从政府的发展脉络来看，从官僚制政府走向服务型政府是当今时代政府改革和发展的主题之一，也是发展的一大趋势，这一点不论是对于中央政府还是对于地方政府而言，莫不如此。中国政府要向法治政府，当然不能脱离这一时代的重大主题。坚持走服务型政府的路子，既是五国地方政府向服务型政府发展给中国地方政府发展施加的外部压力，也是中国地方政府顺应时代政治发展潮流、回应时代行政改革的主题。
温家宝总理曾经在公开场合多次强调，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。诚然，这不仅是就中央政府而言的，当然也适应于地方政府。地方政府也要提供良好的公共服务。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对于地方政府公共服务的职能有类似的表达，比如乡、民族乡、镇的人民政府的职权包括：管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等。由此，我们可以发现，这里关于地方政府公共服务的职能界定得不够清晰。必须把上文温家宝总理对公共服务的解释纳入地方各级人民政府组织法，用法律的形式规定政府必须切实履行公共服务的职能，否则将为其行为付出相应的代价；而不仅仅是通过对政府领导人的考核来评判地方领导人在任期内对公共服务的实现程度。关于这一点，我们只要看看被誉为“地方自治之家”的英国，就知道英国的地方政府或言地方自治为什么能推行得那么好。这其中一个重要原因就是重视法律的实施。英国有关地方政府制度的立法主要有：1963年《伦敦政府法》；1972年《地方政府法》；1972年《（北爱尔兰）地方政府法》；1989年《地方政府和住宅法》；1994年《（威尔士）地方政府法》；1985年和1992年《地方政府法》；1973年、1975年和1994年《（苏格兰）地方政府法》；1999年《地方政府（最优价值和财政）法》；1999年《大伦敦政府法》；2000年和2003年《地方政府法》和2003年《地区议会（筹备）法》地方政府法》。[2]正是这些法律的实施，奠定了英国地方政府的法律基础。
目前大量的地方政府，存在着蚕食人民，欺压百姓；大量的违规违法行为，不依法行政的行为在不少地方肆虐；政府变成了经济人，在不断地圈钱，在不断地与民争利；法治政府、透明政府、责任政府、民主政府、阳光政府等等还只不过是些脱离实践的华丽的辞藻……
这一切都表明：我们还有不少地方政府没有真正转变观念，尚未向服务型政府的方向转变，还没有把温家宝总理的建设服务型政府放在第一位来思考。
在2005年的《政府工作报告》中，我们欣喜地看到有多处提到了关于“公共卫生”、“公共服务”等新提法。“注重结构调整，加大对农业、水利、能源、交通、环保和社会事业的投资力度。”“以建设全国疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系为重点，加快公共卫生事业发展。”“今年要全面建成疾病预防控制体系，基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设。”“政府自身改革和职能转变滞后，行政审批事项仍然过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱。”“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。”[3]
这一切都说明：在经过26年的改革——经济建设和社会发展取得一定的成效——之后，我们的政府开始把目光聚焦到公共管理和公共服务这一现代政府执政所要解决的重大问题之一上来。换句话说，由以前较多地重视经济调节和市场监管转到更多地重视社会管理和公共服务，这表明，政府职能重心的重大转移。作出这一重大转变的依据，除了近年来中国的经济持续高速增长取得了重大成就之外，也是政府回应中国社会以及世界公共管理和行政发展的趋势——政府的公共管理和公共服务职能成为政府必须抓好的重要职能之一——而作出的理性选择。
纵上所述，我们学习、研究西方五国地方政府的结构和公共服务的职能，主要目的是为了用来参照对比，从中吸取有益的养分，为我国的地方政府的改革提供可资借鉴的养料。诚然，对于诺大的中国而言，地方政府公共服务的职能的真正落实任重而道远。只有地方政府真正把眼光关注世界地方政府的发展状况，真正用耳朵去聆听民众——尤其是底层民众——的心声，真正用心思去深思高层的执政理念，地方政府向服务型政府的转变才会“不待扬鞭自奋蹄”。
注释：
[1]详细内容，参见“民政部确定2005年工作要点”，
http://www.mca.gov.cn/news/content/recent/20041229112839.html（中华人民共和国民政部网，
[2]参见任进：“英国地方自治制度的新发展”，《新视野》，2005年第5期。
[3]温家宝：“政府工作报告”，《人民日报》，
参考文献：
[1]郑楚宣、刘绍春著：《当代中西政治制度比较》，广州：广东人民出版社，2002年版。本文关于英、法、德、意的地方政府的构成和公共服务的职能的部分材料，来源于本书第四章“比较行政制度”中的相关内容。
[2][美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆著，井敏、陈幽泓译：《美国地方政府》，北京：北京大学出版社，2004年版。参见本书第1章“美国是否存在一个地方政府体系？”，第1－17页。[美]尼古拉斯·亨利著，项龙译，《公共行政与公共事务》（第7版），北京：华夏出版社，2002年版，第12章“政府间行政”，第346－378页。
[3][德]赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德编，王锋、林震、方琳译：《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》，北京：北京大学出版社，2004年版。本文关于英国和德国地方政府的构成和公共服务职能部分材料来源于本书第九章“英国和德国的地方政府部门”。
[4]孙柏英：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年版。
(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)
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