燃气从业人员专业考核:辩证看待政府平台融资

辩证看待政府平台融资，稳妥化解地方政府债务风险

詹向阳

中国工商银行金融研究总监

一、地方政府融资平台的现状分析

关于“地方政府融资平台”，目前国内尚无标准定义，为了方便对这一问题的研究和讨论，我们有必要将其含义界定清楚。结合目前学术界和业界的讨论成果，我们认为“地方政府融资平台”（以下简称“融资平台”）是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。

融资平台作为地方政府的融资载体，并非新生事物。早在上个世纪90年代我国多个地方就已经有了初步探索。为了给市政建设融资，一些地方政府建立了城市基础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。这种“打捆(打包)贷款”业务最早由国家开发银行开办，随之各家商业银行纷纷涉足，后因存在风险隐患在2006年被监管部门叫停。此后，以重庆为代表的一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善，通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。

2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，国内各级地方政府融资平台发展步入高潮。

结合国家审计署于2011年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》报告，我们认为现在融资平台有以下几个主要特征：一、债务余额迅速增长，增速有所下滑。截止到2010年末融资平台公司政府性债务余额接近5万亿，占地方政府性债务余额64.4%，2010年末全国地方政府债务余额达到10.7万亿，较上年增长18.86%，但是增速下降43%；二、融资平台层次增多，层级逐步向下扩展。2008年以后平台层级由省级政府向地市级和区县级政府扩展，甚至乡镇政府也设立了融资平台，到2010年各级政府融资平台共6576家，其中72%的融资平台集中在区县级政府；三、银行信贷成为融资主渠道。银行贷款是地方政府融资的主要资金来源，而债券所占份额只有7%；四、地区政府对融资平台的管理上进行了创新，较之九十年代有了一定的创新；五、银行对于融资平台贷款的严格管理和规范运作对控制平台融资风险起到了重要的促进作用。

在10.7万亿的地方债务中，银行贷款占79.1%，这引起了中国甚至世界对新一轮中国银行贷款坏账和大规模银行风险的担心。在此我要以中国工商银行为例来说明大部分融资平台贷款是有偿还能力的，其还款来源是完全可以覆盖他的借款额度的。中国工商银行对融资平台项目贷款设置了比较高的门坎，并且坚持对政府融资平台项目进行科学精细化管理，贷款投放立足于同项目现金流和建设期进行匹配。从目前情况看，中国工商银行贷款支持的政府平台建设项目主体都是合法的，建设项目符合国家规定审批或核准的程序，还款资金来源是充足的稳定的，依靠项目自身现金流还贷全覆盖或基本覆盖贷款占比高达93%。中国工商银行融资平台贷款不良率仅有0.3%，同时，在国家要求和银监会敦促之下，我们对这0.3%不良贷款的拨备率达到了1066%，因此融资平台贷款的风险是可控的。当然，仅以中国工商银行为例并不能够说明全部问题，但我们最近看到审计署新闻发言人在就政府性债务和融资平台安全性问题的发言中指出在已审计出来10.7万亿地方债务中逾期不还的只有2.28—2.33%，并不构成系统性风险。我们对于审计署的判断是认同的。

二、辩证看待地方政府融资平台发展

当前围绕地方政府融资平台出现了很多的争论，我的观点是地方政府融资平台不是洪水猛兽，它是地方政府投融资体制机制的改革和创新，它的出现和发展都有着客观的合理性和必要性，但是对于地方政府融资平台所存在的政府隐性担保、运作机制不健全、负债率过高和监管不力等风险隐患必须予以重视进行改善，妥善保持其发展。

首先，政府融资平台是地方投融资机制的创新，对支持我国经济持续健康发展起到了积极作用。2009年以来政府投融资平台吸取了以往教训，重塑了地方政府投融资体制机制，实行了政府管理者职能和投资者职能分离，由具有独立法人资格实体承担投融资主体及其责任，政府通过这些平台筹措建设资金，融资平台通过独立市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。

其次，融资平台有效地整合了各部门掌握的公共资源，提高了公共资源使用效率，减少公共资源及其收益的流失。融资平台通过对政府各部门投融资项目管理监督等职能进行协调重新分工，有效调动了各方积极性。地方融资平台在弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会持续发展等方面都发挥了积极的作用，特别是我国在战胜经济危机和经济企稳过程中，融资平台的贡献是需要充分肯定的。

如果按照1：3比例计算，2009年1.8万亿元中央投资需有约6万亿元地方和银行资金配套，地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地建设项目的投资力度，保证了各地经济的企稳回升和较快增长。同时启动了大规模的惠民工程，保证和提高了各地城乡居民的生活水平。可以说，地方政府融资平台对我国战胜危机和保证经济企稳回升发挥了积极作用。

然而，政府融资平台在规范过程中运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的重要渠道。其风险和隐患主要体现在以下几个方面：

   1、融资平台尽管是独立法人，在法律上具有完全的民事能力，但在实际上，融资平台的投融资能力和还款能力均由政府财政的显性或隐性担保为条件。以向银行融资为例，为满足银行贷款要有充分保证的条件，在《担保法》明确国家机关不能作为保证人的规定下，近年来不少地方采取了通过人大会议决议把融资平台的还款付息计划纳入财政预算以提供贷款保证的办法，回避“政府担保无法律效力”的问题。这种做法在实践中对于润滑和通畅融资平台运作起到重要作用，但是由于人大也不是一级经济实体，不具备承担保证的合法条件，从而使这种保证的合法性仍然处于没有保障的尴尬境地。同时，由于一些地方财政风险过大，地方政府对融资平台的担保有名无实，一旦还款发生困难，地区政府并没有足够财力替平台还债，目前这种情况在县级层面上比较突出。

2、地方政府融资渠道不畅，融资平台的融资结构过于单一。融资平台设立的初衷也主要是吸收社会资金，特别是吸收民间资本。人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中所指的政府投融资平台，应当是以“发行企业债、中期票据等融资工具”为主要融资渠道的。但是由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，致使融资平台融资形成了以银行贷款为主要来源的单一结构。这种结构不恰当地把过多的财政性风险转嫁给了银行。

3、一些平台存在着“小马拉大车”的现象，自身负债率过高。一方面，部分融资平台存在资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金现象，有些地区政府采取变通手法向融资平台注入不实资产而“滥竽充数”；另一方面，目前一些地方政府融资平台负债率超过80%甚至更高。

4、管理机制不健全，缺乏对投资者的有效保障。例如融资平台的法人治理结构不健全、融资平台的高管人员有相当一部分是由原政府官员担任，缺乏必要市场经营和企业管理经验以及风险防范常识，决策失误情况比较容易发生。

5、偿债责任主体不明确。在实际运作中，融资平台的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，缺乏有效的法律规定，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，对投资者而言其实并不十分清楚。

6、缺乏透明信息披露机制，在政府背景遮盖下，投资者往往不能了解融资平台真实的财力和基本的风险情况，甚至有的地方政府也不完全清楚下属融资平台的总体负债和担保状况。

三、改进地方政府融资机制的方向

首先要正确认识地方政府筹融资行为合理性，给予地方政府融资合法地位和合法渠道。对于我国社会主义市场经济来说，政府管控经济、配置资源是主要特征之一。不仅中央政府，各级地方政府都承担了经济社会发展的管理职能和责任，不仅担当“公共管理”职能和责任，还担负着控制本地主要资源、配置资源和完成当地经济增长指标的职能和责任。在分级财政的条件下，一个地方经济社会发展的快慢、建设水平的高低，与当地政府的筹融资能力直接相关，为了完成和实现本地经济社会发展的目标和任务，地方政府必须千方百计筹措建设资金，这是地方政府筹融资冲动的根源及其合理性所在。其实，在政府管控经济和参与配置资源的条件下，无论中央政府还是地方政府都是市场经济的主体之一，因此政府(包括中央和地方)具有投融资的需要和资格。所以我认为对于地方政府融资冲动要以“疏”为主，而不是“堵”，应当给予地方政府融资合法的地位和合法的渠道。应当着眼于长远，做出长久性的地方融资的制度安排，而不应仅限于“非常时期”的“非常举措”。

其次要打通地方政府及其平台直接融资渠道，逐步优化融资平台的融资结构。目前存在的地方政府融资过多依靠吸引银行贷款的问题，本质上还是地方融资渠道不畅的问题。要打通地方政府及其融资平台的直接融资渠道，首先，要给予地方政府发债权，由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。特别在今后积极的财政政策逐步退出，中央政府债券发行减少的情况下，可适当放开地方政府发债权。其次，要允许融资平台发债、发券，准于其进入资本市场融资。融资平台其实也是独立法人的企业，应当与其他企业一样具有在货币市场发行“融资券”和在资本市场上发行企业债券的融资权利。应当出台鼓励地方政府及其融资平台进行直接融资的政策措施，鼓励融资平台改变过分依赖银行贷款的融资结构，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。

第三，要建立融资平台风险防控制度。其主要措施包括以下几个方面：

1、建立健全地方政府债务管理体制。应建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对融资平台债务的集中统一管理，从根本上改变地方融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。

2、建立地方债务偿债基金。地方政府应当建立与地方融资平台债务规模相适应的偿债基金，并制定地方融资平台债务偿还基金管理办法，规定相应的偿债程序。在地方融资平台无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金兜底。

3、提高融资平台的自偿能力。作为独立的企业法人，融资平台应当有完全的民事责任承担能力，有独立的偿债能力。地方政府在调拨资产注入做实融资平台资本金的同时，要把相应的收费权和收益权注入融资平台，使之具有独立偿还债务的能力。

4、提高层级，制定法律规范。为治理和防范地方政府融资平台过多、过滥和过度负债的问题，要对现有融资平台进行整合，把融资平台建设层级限定在省级和地市级政府以上，对经济发达地区确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放；对已经过多过滥、资不抵债的区县级及其以下的融资平台要坚决清理，并妥善解决其债权债务的清偿。同时要制定法规对融资平台的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范，使融资平台有法可依，依法合规运行。

5、做实资本金，限制负债率。对融资平台的资本金状况要进行统一检查，在此基础上，对资本金不足或不实的融资平台应限期做实。同时，对地方融资平台的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。

6、健全治理结构，培训融资平台高管。规范地方融资平台的公司治理结构，提高融资平台的经营水平和运营效率。对现有融资平台的高管人员进行专业培训，尽快提高高管人员素质，并改进融资平台高管的任用机制，尽可能地从经理人市场招聘职员。

第四，要明确监管责任，实施严格监管。比较而言，我认为目前融资平台最大的问题在于缺乏监管、没有规范。因此，建立严格监管制度与体系，规范地方政府融资行为及其融资平台的运作，是当务之急。具体可从以下两个方面入手：

1、确定融资平台的监管部门，明确监管责任。政府融资平台以投资和融资为其主要功能，因此严格地讲，融资平台属于金融机构，应当在明确各级财政为主管部门的同时，明确由证监会和银监会及其各级分支机构对其进行金融监管。监管范围包括市场准入、市场退出、融资计划、高管任职资格审核、风险稽查等。各级政府财政部门必须会同金融监管部门核定本级政府通过融资平台的总体融资计划，将政府及其融资平台的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险。

2、建立和完善地方政府融资平台的信息披露制度。要明确融资平台应当披露的信息范围，包括融资平台资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露强化投资者以及放贷银行对融资平台的监督，完善融资平台风险控制机制。

第五，要缓释地方政府融资平台贷款风险，督促商业银行加强平台贷款风险管理。具体可从以下两个方面实施采取措施：

1、政府融资平台贷款是我国经济社会发展过程中长期形成的特殊问题，解决起来不能一蹴而就，因此应有计划地逐步解决地方政府融资平台贷款问题。目前可以做的是在严格控制新增贷款同时对存量贷款制订有序退出计划，对还款明确执行到位的可以通过适当延长贷款期限，用3—5年时间逐步释放其风险，防止因操之过急导致地方政府偿债风险项目未完工风险，从而对银行乃至国家都造成负面影响。

2、商业银行自身要通过强化融资平台贷款风险管理制度，切实起到监督融资平台规范运作、约束融资平台风险的作用。一方面应当建立政府及其偿债能力评估制度，加强对融资平台建设项目评估审查，强化对偿还风险的管理；另一方面要加强流动性风险和政策性风险防范管理，商业银行应当采取有效措施限制平台贷款最长期限，限制长期贷款的比重，制订政策性风险防范预案，通过创新和创造对冲政策性风险的手段，防范和化解政策性风险。