屋面防水施工工艺视频:浦东新区政府管理体制创新的目标及路径选择

浦东新区政府管理体制创新的目标

及路径选择

陈奇星 毛力熊

　　浦东开发是上海乃至我国改革开放的重要标志，经过十多年的探索，浦东已初步形成了既发挥市场机制的基础调节作用，又发挥政府的推动和政策的导向作用，基本适应市场经济运行规律的“小政府” 行政管理体制。2005年6月，党中央、国务院正式批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，这是我国纵深推进改革开放的重要战略举措，也是推动浦东在更高起点上实现快速发展的根本动力。由此，浦东成为全国首个由享受政策优势的地区转向享有体制优势的地区，同时也为浦东政府管理体制创新带来了新挑战和新机遇。按照中央和上海市委、市政府的要求，浦东在“ 十一五”期间，将进一步推进政府管理体制创新，着力转变政府职能，深化 “小政府、大社会”管理模式，努力构建公共服务型政府。
　　一、20世纪90年代以来，浦东政府管理体制改革的主要做法和特征
　　自从1990 年4月18日党中央、国务院宣布开放、开发浦东以来，浦东在政府管理体制改革方面进行了积极探索，形成了一套相对精干的 “小政府、大社会、大服务”的管理模式。
　　（一）以转变政府职能为主线，实行政企、政社分开，注重培育和发展社会中介组织，构筑政府职能转变的载体和平台
　　浦东在推进政府管理体制改革进程中，十分注重转变政府职能，理顺政企、政社关系。新区“小政府”架构中一律不设直接管理企业的行业主管部门，从根本上解除政府与企业的行政隶属关系，促使企业按照市场规则更好发展。近年来，新区又以行政审批制度改革为突破口，弱化对经济的直接管理和微观管理，强化社会管理、公共服务功能。与此同时，浦东新区注重培育和发展社会中介组织，为政府职能转变“找替身”。尤其是根据新区经济结构的特点，重点发展投资咨询和服务贸易领域的中介机构，为来浦东投资的内外资企业提供咨询、洽谈、申请、筹建、生产经营、政策法规和投融资、保险、金融资信等方面的服务。
　　（二）以职能整合和机构功能创新为指导思想，按职能模块设直大系统综合管理机构，全面构筑“小政府 ”行政管理体制
　　浦东打破传统的按行业、按 “条条” 对应设置机构的模式，而是借鉴世界先进管理理念，按职能模块设置大系统综合管理机构。目前，浦东对区级政府职能主要按区域经济管理、市政管理、社会管理和社会保障等四大职能模块综合设置，实现职能全覆盖、各有归属。如经济贸易局拥有多重综合经济管理职能，涵盖了经委、外经贸委、外资委、协作办、商委等管理机构的职责。教育、卫生归在社会事业大口管理，为教育、卫生国有资源整合置换提供了组织条件，发挥了资源整合效应。劳动和民政职能整合，为构建劳动就业、社会保障、社会救助和社会帮因为一体的社会保障体系大格局创造了条件。
　　（三）贯彻精简、统一和效能原则，严格控制机构数量和人员编制。同时，通过“购买服务”等办法在机制上创新，不断改善和提高政府服务质量
　　浦东新区占地面积近 600 平方公里，人口280多万。十多年来，在社会经济总量快速增长，区域人口数量不断增加，区域管理面积大，城乡存在二元结构等复杂的情况下，行政机构编制总量只作适度增加，区级机关（不包括政法、街道、乡镇、垂直管理机关）行政编制控制在 1200 名以内，实际使用编制数控制在 1080 名左右。同时，新区政府为适应经济社会发展的需要，转变传统行政观念，通过购买服务等方式发挥行政功能，改变传统的建机构养人员办事情的方式，确保 “小政府”在精干高效配置的情况下，不断改善和提高政府服务水平与质量。
　　（四）努力在创造体制环境、招聘人才上下工夫，为企业创造良好的投资环境，为“小政府”行政管理体制注入活力
　　浦东用一流的体制环境促进一流的开发建设，为企业创造良好的投资环境。如新区政府在内外资项目审批中从实行“一门式 ”入手，借助电子政务平台，通过优化审批流程，实现并联审批的方式来提高行政效率。据统计，截止 2005 年底，累计引进了 13000 多家外资企业和 9300 多家内资企业，合同外资超过 300 亿美元，经上海市政府认定的跨国公司地区总部达到 69 家。
　　“小政府”行政管理体制对干部管理能力、观念等均提出了较高的要求，为此，浦东面向全国、全球引进管理人才和技术人才，用一流的人才推动一流的事业发展。在进人机制上，坚持“高学历、高素质、高要求”，严把进人关；在用人机制上，坚持德才兼备，任人唯贤。利用机构高度综合设置的优势，在部门内部加大干部交流力度，提升干部队伍的能力，确保干部队伍素质与 “小政府”行政管理体制相适应。目前，新区基本形成了结构合理、学历较高的公务员队伍，大学本科和研究生学历以上的人员已占区级机关公务员的 82%左右。
　　二、“十一五”期间，浦东进一步推进政府管理体制创新的目标与举措
　　根据中央和上海市委、市政府的要求，浦东新区提出，“十一五” 期间，要以推进综合配套改革试点为契机，以“推动政府转型，构建公共服务型政府”为目标，进一步推进政府管理体制创新，重点围绕以下几方面进行探索和深化改革。
　　（一）进一步转变政府职能和创新行政组织结构
　　转变政府职能是政府管理体制创新的关键，浦东综合配套改革试点的落脚点，也在于转变政府职能，建设公共服务型政府。
　　1. 深化公共财政体制改革。 2006 年 3 月浦东率先试行财政绩效预算改革和政府收支分类改革，以增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，加快构建符合浦东新一轮发展要求的公共财政预算体制，同时，努力增加政府建设和发展资金，优化财政支出结构，加大对基础性、公益性等重点项目的支持力度，财政支出重点向社会事业、公共安全、社会保障、文化教育、医疗卫生、生态环境、基础设施等领域倾斜。
　　2. 深化行政审批制度改革。今年，浦东第四轮行政审批制度改革正式启动，行政审批事项将从原来的 724 项减少到 244 项。同时，审批流程进一步优化，审批效率进一步提高。通过推行告知承诺、并联审批、联合验收等，基本建设项目的审批时限从原来的 281 个工作日减少到不到 100 个工作日，而对于控制性详细规划已批准的区域范围内的新项目，则试行 60 个工作日的简易审批程序。在市场主体准入制度上，浦东实施前置审批告知承诺制度，并完善外商投资企业的设立和变更的直接登记方式，把工商登记的审批时限压缩在 7 个工作日以内，为企业发展营造更加良好的市场环境。
　　3. 创新行政组织结构。“十一五 ”期间，浦东将在转变职能的基础上，巩固和完善 “小政府、大社会”体制。按照决策、执行、监督相协调的原则，创新行政组织结构，探索从上下对口型向职能互补型的行政管理体制转变，新区政府机构设置可以不实行上下对口，履行错位管理的职能。同时，探索由垂直管理向分层分类互补型政府构架转变，争取将部分市垂直部门授权新区政府管理。
　　（二）大力发展电子政务，进一步改进政府管理方式
　　为了更好地改进政府管理方式，减少行政成本，提高行政效率，浦东大力推进电子政务建设，利用电脑网络平台公开政务信息，强化政府网上服务，促进部门间的互联互通和资源共享，使网络成为公民和企业获取政务信息与服务的重要渠道。
　　1. 构建统一的电子政务平台。 建立上下协调、各部门参与的电子政务沟通机制，促进信息资源的共享与整合。并在此基础上，开发一批安全实用、便民利民的业务应用系统，建立基础性数据库，通过新区门户网站向社会提供交互式管理和服务，营造政务信息在全社会公开透明的环境。
　　2. 建立行政审批电子监察制度。电子监察制度体现了现代政府的特点，旨在运用现代技术手段，构建现代化高效率的政府服务平台。通过建立行政审批电子监察制度，对政务公开、审批时效、流程规范、收费合理等情况进行实时、全程和自动监控，能有效提高政府工作流程的透明化程度和机关的行政效能。同时，实施电子监察制度，能够使行政监察由事后监察为主转变为事前、事中、事后监察相结合，也可以使监督监察由软约束转变成为硬约束。
　　3. 建立首席信息官制度。在每个政府机关设立专门的首席信息官，并在部门间设立信息官协调会制度，统一和协调政府信息资源管理政策。
　　（三）推进制度创新，加强机关行政效能建设浦东在推进政府管理体制创新进程中，着力推进制度创新，加强机关行政效能建设
　　1. 建立效能评估制度。效能评估制度着眼于打造公共服务型的高效政府提高政府提供公共产品和 公共服务的质量和合法性、合理性。新区是“小政府”，“小政府” 的实现离不开 “大社会” 的培育和支持，而“大社会”的形成则需要社会更多地参与公共事务。尤其是政府提供公共产品和公共服务的数量和质量，必须接受社会公众的评估，建立起多重评估的体制。这种体制不仅包括党委和人大政协的评估、上级评估、政府机关的自我评估等，还应当包括相关专业的专家评估。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这可以使政府部门不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的效能评估制度，从而建立让老百姓高兴和满意的公共服务型政府。
　　2. 建立行政问责制度。行政问责制是是现代政府强化和明确责任，改善政府管理，提高行政效能，建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。浦东积极探索和建立具有地方特色的行政问责制度。目前，已出台了《行政首长问责暂行办法》，以督促行政首长认真检查本部门、本单位的工作制度和工作状况，及时查堵工作的漏洞和隐患，切实履行好工作职责，真正体现“权为民所用、利为民所谋”的理念，进一步提高行政效能。
　　3. 建立行政效能投诉制度。效能投诉制度有助于拓宽对政府机关及工作人员的监督渠道，督促行政机关及其工作人员依法履职，减少行政失误，提高行政效能。 2006 年 7 月 1 日，浦东行政效能投诉中心正式运行，工作人员将通过电话、传真、网络、信件接受市民对政府行政效能的各类投诉。在设立机构的同时，新区政府将进一步建立相关的配套制度和措施，使行政效能投诉更加具有操作性。各类企业、广大人民群众以及机关之间都可以对具体行政行为进行投诉，从而把政府的行政行为置于全方位的监督下，使政府的行为变得更加规范、透明、廉洁、高效。
　　（四）进一步培育和发展社会中介组织，逐步形成政府与社会中介组织良性互动的新型合作关系
　　“十一五” 期间，浦东在着力转变政府职能，构建公共服务型政府的进程中，将进一步培育和发展社会中介组织，逐步形成政府与社会中介组织良性互动的新型合作关系。
　　1. 大力培育发展市场中介服务机构。将一些专业性、技术性、事务性工作、包括社会经济监督、市场服务、社会公证、行业协调等工作，从政府职能中分离出来，交给中介组织承担。同时，结合优先发展现代服务业，集聚一批具有知名品牌和良好经营理念的国际中介服务机构。
　　2. 推进行业协会等自律性组织的发展。积极探索政府购买服务、公共资金支持等促进行业协会发展的有效机制，努力培育和发展具有新区优势产业的区域性行业协会；充分发挥行业协会在参与国际经济贸易合作，应对国际贸易摩擦的积极作用，维护企业的合法利益。
　　3. 积极稳妥发展非营利性社会组织。从实际出发，有组织有步骤大力发展公益性、服务性的社会团体，以及社会福利型、文化教育型、医疗健康型和社区服务型民办非企业单位。加强制度建设，健全有利于非营利性社会组织健康稳步发展的政策法规体系。
　　4. 加强对中介组织从业人员的培训。强化从业人员的资格审查工作，建立定期学习和定期考核、资格审查的制度，以保证中介服务的高水平、高质量和运行有序。
　　三、浦东新区政府管理体制创新的主要经验
　　浦东政府管理体制改革的成果，不仅为浦东今后的发展营造了一个良好的体制环境而且为上海等我国特大城市区县政府管理体制改革提供了宝贵经验和有益启示。
　　（一）经验之一：“小”政府与有效管理的统一
　　浦东“小政府 ”行政管理体制，在形式上表现为机构编制相对精简，实质上反映了政府权力的有限性、管理的有效性。权力有限构成了政府与市场、企业和社会的合理关系；管理有效体现为政府权威、效能和效益。因此，浦东政府 “小”，主要“小”在人员的精简与机构的整合，并不意味着政府功能的减弱，也 没有影响到政府的有效管理和对新区经济和社会发展的推进力度。从实践看，这种体制和设置模式对转变政府职能，优化行政资源，减少部门之间协调工作的环节和难度，改进管理手段和方式，提高管理有效性，起到了“引”和 “逼” 的作用。
　　从 “引”的方面来看，“小政府”行政管理体制要求政府自觉加快转变政府职能，实现政企、政事和政社分开；要求政府全面贯彻“党管人才”的原则，依托组织、人事合署办公的机制，坚持用高素质的人才推进和保障政府的高效运作；要求政府全面贯彻“科教兴市”的战略，充分发挥职能部门在教育、科技、信息化等方面的作用，推动科教事业全面发展。
　　从“逼”的方面来看，“小政府”行政管理体制的机构、人员高度精简，迫使浦东新区各部门主动提高人员素质，主动改进管理方式，如浦东新区发展计划局，负责规划管理、投资管理、价格管理、统计调查、经济调节、体制改革等工作，在人员编制相对精简，规划审批任务比较繁重的情况，通过转变管理方式，推进电子政务、网上办公、购买服务等现代化行政管理措施，以及大力推进行政审批制度改革，提高了行政效率。
　　二）经验之二：“小”政府与强化服务的统一
　　浦东政府的“小”，主要“小”在管理职能上，而政府的服务则得到了强化，行政管理程序更为简便和高效，从而提高了服务效率。如对外资的引进与服务上，按照传统的管理体制，涉及到许多部门，如果政府服务不力，会导致批准一个投资项目需要盖上百个图章、花费几个月时间的尴尬局面。浦东将这些功能整合到少数几个部门，再把这少数几个部门又集中在 “招商中心”一门式办事窗口，由各部门集中办公，并联审批。一般只需要十五天就可以完成一轮程序。同时，需要指出的是，浦东新区转变政府职能取得较大成效，服务效率有较大提高，离不开其大力培育和发展社会中介组织。在推进政府管理体制创新进程中，中介组织为政府转变职能提供了重要载体和平台。同时，得到培育和发展的中介组织，又为企业、社会、公众提供了良好的服务，减缓了“小政府”行政管理体制内要求增设机构、增加编制的压力，促使其主动适应社会主义市场经济发展的需要，进一步提高社会管理和公共服务水平。
　　（三）经验之二：“小”政府与管理创新的统一
　　这种创新主要首先体现在政府的管理方式上。传统体制下的政府，主要采取的是 “管”字当头的控制型管理方式，也就是把大量的权力掌握在政府手上，以此来控制社会的运行。而浦东的 “小”政府，却将大量不需要由政府来管理的事，不需要由政府来掌握的“权”，尽量放给社会，让社会实现自我、有序的管理，提高管理的效率，减少政府的事务。政府一方面要“放权”，另一方面强化服务，即将社会作为政府的服务对象，将管理职能转化为服务职能。当然，政府对社会运行的总体把握和控制是不能放松的，但在此前提下，政府更多地实施服务职能，将更好地体现出“小”政府、“大” 社会的特征。其次体现在政府的管理制度上。“十一五”期间，浦东新区着力于行政效能建设，建立和完善投诉制、问责制、评估制以及深化行政审批制度改革，建立电子监察制度等，目的正是在于进一步推动政府管理的创新。