危废处理企业环保措施:基本公共服务均等化视角下的地方机构编制工作

基本公共服务均等化视角下的地方机构编制工作

小小木头

摘要：基本公共服务均等化不是局限于财政转移支付的经济概念，而是涉及政府管理体制、机制创新等一系列上层建筑的制度安排；基本公共服务均等化也不是局限于中央政府给地方政府“发红包”，而是涉及中央和地方各级政府在转变职能、整合资源、调整机构、明确权责、转移支付等方面的共同作为。机构编制工作与基本公共服务均等化的制度创设紧密关联。地方机构编制部门在推进基本公共服务均等化进程中责无旁贷，重点是围绕建立健全基本公共服务体制，深化地方行政管理体制改革，并注意转变管理思路，创新管理举措，积极推进地方政府向服务政府转型，促进辖区内基本公共服务均等化目标的实现。

关键词：公共服务  均等化  机构编制  行政改革

改革开放近30年来，我国经济建设取得了令人瞩目的成就，综合国力显著增强，“让一部分人先富起来”的政策取得了实实在在的成效。由于我国地域辽阔，不同地区经济社会发展落差较大，区域之间、城乡之间以及不同社会群体之间在共享改革开放成果上有着较大的差距，公共需求全面快速增长与公共服务不到位已经成为突出的社会矛盾，我国社会进入了“矛盾凸显期”。为切实关注民生、构建和谐社会，党的十七大明确指出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。必须清醒地看到，“矛盾凸显期”与施行基本公共服务均等化方针政策是一个问题的两个方面，反映了这方面问题的严重程度和采取相应对策的重要性、紧迫性。

从十七大报告阐述基本公共服务均等化的篇章体系来看，似乎基本公共服务均等化问题局限在公共财政领域，其实不然，基本公共服务均等化的实质，涉及的是我国各级政府治理理念、管理模式、体制架构和运行机制的重大变革和调整。机构编制是上层建筑的重要组成部分，是我们党的重要执政资源。机构编制部门是从事行政体制具体设计和具体承担推进行政体制改革任务的重要部门，在建立健全公共服务体制、推进基本公共服务均等化方面，必须主动跟进，积极作为。

一、基本公共服务均等化的内涵和外延

（一）公共服务。指由法律授权的政府、非营利组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，包括义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等。公共服务的提供对任何人都是一样的，具有无差别的特点。由于公共服务是市场无法有效提供的，要保持其公平性，需要由掌握公共权力的政府介入，让政府成为提供公共服务的主体。

（二）公共服务均等化。指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。严格意义上的公共服务均等,是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务。公共服务均等化主要实现手段是政府间转移支付制度。

（三）基本公共服务均等化。是指直接关系到民生的基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、环境保护、公共安全等基本公共服务的均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。这是一种最普惠的国民待遇和最基本的国民权利。正如十七大报告所指出的“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。推进基本公共服务均等化，需要优化公共资源的配置，注重向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区倾斜，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。基本公共服务均等化是现阶段各级财政体制变革的方向。

二、现阶段与推进基本公共服务均等化要求不相协调的公共服务体制问题

目前，从行政改革角度来看，除财政体制外，地方政府在公共服务体制方面的主要问题是公共服务领域职能缺位、职责不清、部门逐利和监管不力。

（一）地方政府公共服务职能缺位问题较为严重。一是地方政府将主要工作精力投放在经济发展上，基本公共服务无论是规划、计划还是实施上都摆不上重要位置。地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长，虽然中央强调统筹发展，协调发展，但现行的地方各级政府间的政绩评价模式，使地方政府把更多的精力放在地区经济总量和财政收入的增加上。经济总量增长是硬指标，基本公共服务成了软约束。一些地方以牺牲环境和过度消耗资源为代价，换取经济的一时发展；一些基层政府直接参与经济建设，圈地卖地，招商引资，老百姓迫切需要的基本公共服务无暇顾及。二是地方财政的主要投向并没有体现公共财政的本质特性，大部分投向了本应由市场来起作用的经济建设。一些地方的基本公共服务支出没有随着经济增长而同步增长，致使区域内的经济社会发展极不平衡；一些基层政府借改革之机，将从事公益性服务的事业机构一卖了之，“甩包袱”，使改革走样变味。

（二）地方各级政府在公共服务领域的事权划分明显不合理。这方面的问题主要是财权与事权不对等。直接面向广大群众提供基本公共服务的基层政府由于分税制体制的抽汲，财力越空，但要提供的服务越多。也就是说，政府层级越往上，收入权力越大，财源越充足，财政资金越雄厚；政府层级越往下，事权级级下放，支出任务越繁重，财政压力越大，到乡镇一级已经难以为继。现阶段，城乡居民还无法享受统一的社会保障制度；农村实行联产承包责任制后，许多乡村的农村合作医疗制度遭到实质性的破坏，农村医疗条件甚至下降；城市的基础设施建设主要通过公共财政安排，而农村基础设施建设主要靠农民自己办。事权划分的不合理还体现在上级政府在下拔公共服务支出上，动辄要求县乡政府配套资金，县乡政府是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环，何以配套？

（三）相同领域涉及的公共服务主管部门职责不清且设置过多。表面上看，地方政府在社会公共服务各领域都设立了相关的主管部门，但事实上，不少主管部门的职责和责任或者是模糊的，或者是交叉重复的，甚至是不合理的，而且现在的趋势是主管部门越设越多、越分越细。有的地方的食品监管体制不顺，食品药品、农业、卫生、质量监督、工商等等部门相互交叉执法。有的地方实施相对集中城市管理行政处罚权改革，结果是名义上集中，实际操作上仍是各自为政，十几个大盖帽管一个破草帽。有的地方，城市不大，但建设部门就拆分出建设局、建筑业管理局、公用事业局、园林绿化局、房产管理局、景区管理局等若干机构。公共服务部门的职责不清、关系不顺，使得很多老百姓最关心、最急需的公共服务在部门间推诿扯皮、久拖不决。

（四）相当一部分公共服务主管部门及其下属公益性事业单位的职能异化。很多政府公共服务部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、人事主导者、服务监管者等多重角色，政事不分，集运动员、裁判员于一身，决策、执行、监督一条龙。一些部门服务意识淡薄，重审批轻服务，权力部门化，权力利益化，服务职能严重错位和异化。政府部门的多重角色，形成了严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进，损害了公共服务公平性。事业单位是地方公共服务的主要承担者，但一些公益性事业单位丢了主业搞副业，服务为辅，营利为主，职能发生了严重的扭曲和异化。目前我国的医疗服务机构中，90%以上为公立医疗机构，如此庞大的公立医院规模与经济发展水平和财政承受能力存在很大矛盾。由于财政投入很少，使相当多的公立医疗机构仅保留“公立”的外壳，内部运行机制出现了市场化的倾向，公益性质淡化。有些医疗机构盲目追求高收入，甚至为了追求收入而损害群众利益。

（五）日益膨胀的财政供养人员占据地方特别是基层大部分公共服务资源。改革开放以来，我国从中央到地方进行了五次大规模的政府机构改革，不能说每次改革时没有取得成效，问题的关键是，改革结束后的不长时间内，机构和人员编制又反弹膨胀，财政供养人员不减反增（因为每次改革时，财政负担实际并未得到减轻），财政支出刚性增长，财政不堪重负。有的地方行政事业人员增长速度很快，以致行政事业空编成了稀缺资源。还有的地方，编制控制不严，因人设编，因人设职，甚至超编进人。人事编制管理与预算管理之脱节是地方财政成为吃饭财政的一个重要原因。目前乡镇政府在工商税收方面分成较低，农业税取消，由于财政供养人员数目庞大，县乡两级大多数是吃饭财政，一些经济薄弱的乡镇，公务员的工资都不能正常发放。在这种财政捉襟见肘的情况下，基于“一要吃饭，二要建设”支出政策，以公共财政为基础的基本公共服务无疑就成了“镜花水月”。

（六）公共服务的质量效率和公平公正缺乏有力监管。目前，地方公共服务没有形成以结果为导向的公共服务绩效管理与评估机制，也没有形成严格的问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化，使得公共服务在质量效率、公平公正和覆盖率上都出现了若干问题，这些都极大地影响了政府公共服务职能的到位和投入的效益最大化。不受制约的行政权力和行政管理的强势，必然导致社会大量资源向政府部门自身倾斜。同时，由于政事不分，监管者与被监管者之间的关系过于密切，也使得监管规则很难得到有效执行。

三、地方机构编制工作在推进基本公共服务均等化进程中的切入

公共服务水平取决于两个变量，一是经济能力，二是制度安排。当前，机构编制部门要认真落实十七大精神，按照协调重大利益关系、构建和谐社会的要求，在加快推进城乡、区域、不同社会群体基本公共服务均等化进程上，找准切入点，积极作为，不断完善基本公共服务均等化体制、机制。

（一）积极参与农村综合改革。推进农村综合改革的基本思路，应当是在对不同乡镇进行经济社会发展水平定性和定量分析的基础上，分类界定职能，分类实施改革。对乡镇这一最基层的政府而言，过多地、一概而论地讨论从经济建设型政府向以公共服务型政府转变的话题，并无太大的实际意义。对资源匮乏、交通落后、劳动力素质低的乡镇，其公共服务的物质基础至少应在省域甚至是全国范围实行财政转移支付，由此派生的这类乡镇政府职能界定，无疑是以提供基本公共服务为主。对经济发达乡镇，基于其良性经济惯性已经形成，要力促其政府职能向提供基本公共服务甚至是高级形态的公共服务转变，防止经济建设与公共服务“一手硬一手软”。对经济社会发展处于“温吞水”状态的乡镇，一方面，加大地市域、县域特别是地市域的转移支付，并要求其把为老百姓提供均等化的基本公共服务摆上日常工作的重要议事日程，强化这方面的职能履行；另一方面，放手让其发展经济，不必拘泥于“从经济建设型政府转向公共服务型政府”原则要求。循着上述基本思路，机构编制部门在介入农村综合改革工作时，无论是针对乡镇党政机关还是事业单位，所进行的职能、机构、编制、领导职数、办事职位等等具体设计，就容易得多了。

（二）积极探索公益性事业单位改革。应当说，目前地方上对事业单位体制机制创新进行了不少积极的探索，其成效主要体现在生产经营性事业单位转体改制方面。对行政管理性、公益性事业单位的改革囿于整个行政体制改革的大环境，目前的改革成效还不太明显。适应基本公共服务均等化的要求，作为提供公共服务主体的公益性事业单位的体制改革，有必要提上重要议事日程。推进公益性事业单位的体制改革，机构编制部门是操作主体。这方面，改革的主要思路应当是在整合、优化公益性事业资源的基础上，对事业单位的公益属性进行纯化，同时，可以考虑切断公益事业单位与其原政府主管部门的隶属关系，使两者不在同一体系中运行，以确保基本公共服务的质量效率和公正公平。对公益事业单位的体制改革，要结合行政管理体制改革的深化同步进行，否则，改革会受到行政体制的制约，难以达到预期的改革成效。

（三）积极整合和优化同级政府公共服务的行政组织资源。一是按十七大提出的政府部门设置“大部门制”的要求，整合、收缩公共服务领域的行政资源，减少机构重叠和职能交叉。二是强化对公共服务主管部门的支出约束，从体制上支持人大和财政、审计等部门切实抓好对各公共服务部门的预算和支出管理，构建消除部门权力利益化的体制基础。三是推进政事分开、管办分离。结合公益性事业单位改革，将主管部门公共服务的行政决策职能与公益性事业单位具体操作服务职责分开，将公共服务政策执行与监管分开，条件允许时，可建立独立的公共服务监管部门，改变公共服务主管部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局，从而使公共服务真正超脱行业和部门利益。四是从体制上支持监察部门和公共服务专门监督机构建立操作性强的公共服务绩效评价体系和严格的公共服务问责制。

四、地方机构编制部门工作思路和方式方法的主动调适

依据公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给。如何及时提出本地区基本公共服务领域的工作重点和政府职能边界，如何适应基本公共服务均等化的要求挖掘和盘活本地区机构编制资源，如何通过机构编制的有效管理来促进公共服务主管部门和公益性事业单位提高辖区内基本公共物品和公共服务的供给效率，这些现实课题都亟待机构编制部门在总体工作思路和日常具体工作措施上进行相应调适。

（一）从经济建设为主向全面发展转变。推进基本公共服务均等化，要求机构编制部门更加关注民生，关注社会公平和正义。要在机构编制工作中切实落实科学发展观要求，由过去偏重于对经济管理部门的服务转变为全面关注各部门职能的动态履行，特别是要主动加强社会管理和公共服务方面的机构体制建设，这是实现基本公共服务均等化目标的重要体制保障。

（二）从微调小改向主审职能转变。机构编制实际工作中，日常办理最多的事项是部门机构编制“微调小改”，并且是做加法的多，做减法的少。实际上，几年后回过头来看，不少工作是重复劳动。众多的微调事项，积聚成机构编制的总膨胀。这主要是日常审查方式上“职能先入”不够，从改革导向上对部门职能履行把关不够。推进基本公共服务均等化，要求政府职能重新定位，越位的要退位，错位的要正位，缺位的要补位。机构编制部门要适应基本公共服务均等化的新形势、新要求，切实从部门职能入手，促转变，抓规范，该强化强化，该弱化的弱化，重在抓好对现有机构编制资源的挖潜和优化组合。同时，在坚持编制总量不增前提下逐步缩小政府架构，努力解决公共服务资源被庞大的财政供养人员大量占用的问题。

（三）从常规工作向改革主线转变。多数地方的机构编制部门将大量的工作时间用在办理具体机构编制事项上，这与建设服务型政府、推进基本公共服务均等化的要求有一定的差距。要找准时代定位，以改革为主线，用主要的工作时间来思考、研究、策划和实施公共服务体制改革，着力消除不适应服务型政府建设的体制障碍，用改革的办法解决现实中的疑难问题，做到在改革中落实管理，在改革中体现服务。

（四）从重批轻监向批监并重转变。建设服务型政府，推进基本公共服务均等化，使机构编制部门成了改造政府、再造政府的排头兵。各项改革举措，仅有布置是不够的，主要还在于抓落实，抓机构改革成果的巩固。要通过机构编制监督检查，减少机构编制方面违法违规现象，切实解决批多监少、批而不监的问题，消除监督上的畏难情绪。通过实施有力有效的检查监督，督促公共服务主管部门正确履行职能，强化基本公共服务。

主要参考资料：

1、《公共服务均等化与人的全面发展》  迟福林  中国发展门户网   2007年02月27日

2、《为和谐社会夯实基本公共服务均等化基础》 夏锋  上海证券报 2007年10月22日

3、《将中央与地方基本公共服务职责分工逐步纳入法制化轨道》

                                         征庚圣等  中国改革报    2006年11月25日

4、《中国财政分权体制的问题和原因探析》   黄中文  《学术论坛》   2005年第12期　

5、《实现基本公共服务均等化的财政制度研究》

聂左玲　汪崇金 《决策探索》 2007年8月14日