第1章一、城市化进程研究专题——城市化还是半城市化？

　　中国城市化的反思与未来方向

　　李津逵（李津逵（1955-），综合开发研究院（中国·深圳）城市经营研究中心主任，研究员。主要研究方向：发展经济学、财政税收及城市经营等。）

　　我们的资源能支撑未来的城市化加速发展吗？由于长期“背对海洋”的发展和限制大城市的政策，中国地域开发强度和人口分布密度呈现疏处不疏、密处不密，因而“城不像城、乡不像乡”的景象。一方面，农村人均资源因人口增加而边际递减，单纯务农无望脱贫奔康；城市则耗能废地、低强度开发，公共服务达不到经济规模。另一方面，西部生态脆弱地区人口超载引发草原沙化生态危机，而沿海大量低谷地带地广人稀、土地低效使用。在当前我国城市化进入加速阶段之际，需要确立未来的城市化发展方向——奔向海洋、奔向城市，建立科学的人口分布和地域开发战略，以紧凑的沿海城市和舒展的内陆田野，达致人口分布和地域开发远离平衡的均衡，同时，树立科学的城市经营理念，这于永续发展至关重要。

　　2007年中国城市化的水平为44.9％，看起来我们国家已经不可逆地进入了城市化的加速阶段。据有些专家测算，未来20年间还将至少有3.5亿以上的农民走进城市。如果前面的判断——中国已经不可逆地进入加速城市化的阶段——成立，那么这场规模前所未有的人口大迁徙就将发生在中国的大地上。

　　一、中国城市化的反思

　　（一）我们的资源能支撑城市化吗

　　如果说加速城市化是一个民族从农村向城市“搬家”的话，那么当年英国的搬家依靠的是世界的资源。从维多利亚时代英国经济学家杰文斯的这段话“北美和俄国是我们的玉米地，芝加哥和奥德萨是我们的粮仓，加拿大和波罗的海国家是我们的木材林，澳大利亚是我们的牧羊农场”可以看出，英国作为一个岛屿国家利用的是全世界的资源支撑了她的加速城市化。

　　中国的城市化能不能靠环境污染的转嫁和资源的掠夺来支撑呢？能否支撑3.5亿人口搬家和1.5亿亩土地的建设呢？我国的煤炭、石油、天然气这些矿藏的储量是远低于全世界人均储量的，而我国的人口占全世界总人口的21％，没有一项矿藏的人均储量能超过这个比例。2003年，中国水泥、钢材、煤炭消耗占世界总量的百分比，分别为54％、34％、30％，这还仅仅是加速城市化刚刚起步的阶段。3.5亿人进城要盖多少房子？我们能否支撑这样的一种资源消耗？

　　在我国，目前可以说是环境无偿、资源廉价。谁占用环境，谁污染环境基本上都是没有代价的无偿占用和污染。而资源，即我们初级的资源产品又是非常的便宜，使得人与自然的矛盾非常突出。最近连续发生的三件环境污染大事故，即松花江事件、冷水江事件和开县天然气主管道爆炸事件，又给我们敲响了警钟。

　　我国是在加速城市化阶段提出构建和谐社会的，能否这样判断：“和谐城市化”是21世纪我国的一个国家战略？与世界其他发达国家如英国、法国、美国、日本相比，中国的城市化进程是最晚起步的。恩格斯和马克思共同起草的《共产党宣言》所依据的是恩格斯在二十岁出头时在英国所做的一个调查——《1844年英国工人阶级状况》。恩格斯说，他已经通过这本书达到了《共产党宣言》的那种唯物史观。一个二十出头的年轻人，对人类社会的全部历史作出“都是阶级斗争的历史”这样激烈的判断，从中可以看出当时的英国社会是何等的不和谐。法国稍微滞后于英国，在1853年到1871年间，奥斯曼进行了巴黎大改造。在奥斯曼改造的第18个年头出现了巴黎公社起义，很多历史学家认为这之间是有必然联系的。美国在19世纪80年代至90年代就达到了我们今天的城市化水平。那个时代，美国工人的超时工作是每天工作14到16个小时，这种超时的工作导致了“五一”大罢工。所以，欧美国家在加速城市化阶段社会并不和谐。

　　欧美加速城市化阶段里曾出现过欧文的“新和谐村”试验。欧文的“新和谐村”只有1000多人，占用的面积相当于今天的深圳经济特区，300多平方公里。如此优越的人均资源，试验结果却是失败的。为什么破产，有很多的原因——“一家和当时美国最完善的染坊相媲美的染坊终日无事可干，一个每周生产400磅棉纱的纺织厂和一个每周能生产60吨面的面粉厂常常停工”。因为“新和谐村”讲究的是各尽所能、按需分配这种超现实的共产主义的理想，在这种理想的面前，在一个全球化竞争时代，这个“新和谐村”是没有竞争力的。因此，现在当我们讲和谐社会的时候，一定要考虑中国加入全球化的竞争力。我国的城市化归根结底是全球化推动的中国城市化，像布罗代尔所说，“不同的经济世界整合成一个统一的世界经济的过程”中间，中国加入了这个游戏。这个从1000年以前，地中海威尼斯商人开始玩的游戏，经过了500年前地理大发现，经过了英国、荷兰、意大利、美国，一直扩展到全球这样一个过程，中国以加入WTO的形式，进入了这场国际竞争。这场游戏的核心就是竞争。

　　（二）城市化的追问

　　首先，我们要的是一个挥霍型的城市化还是一个节约型的城市化？中国现在是世界最大的建筑浪费国，也是世界最大的拆迁浪费国。其次，我们要的是国家城市化还是民间参与的城市化。我们的所有地方政府官员都会认为他做的事情都是代表着人民群众最长远的利益，当不少人说这句话的时候，他隐含的前提就是说“我今天可以牺牲你眼前的局部的利益”。但是，如何防止出现像阿斯旺水坝，像俄罗斯集体农庄，像中国的大跃进这样的事情？我们今天要追问，我们是要国家城市化还是民间参与的城市化！我们已经花费了30年的时间走了一条国家工业化的道路，其结果应该使我们反思，我们还要不要再走国家城市化。再次，我们是城市人的城市化还是农民的城市化？我们今天的社会保障系统所覆盖的多数都是城里人，我们的经济适用房是给城里人建的，城里人甚至可以买到200平方米的经济适用房；我们的廉租房也是给有城市户口的人设置的。第四，我们是富人的城市化还是穷人的城市化？城市交通中太多地考虑车行的方便，却很少顾及步行的方便。街道越来越宽，沿街却少有公共厕所，公交车站远离过街天桥这样的例子在各地屡见不鲜。第五，我们是物的城市化还是人的城市化？现在各个城市的城中村改造政策，给出的政策都是拆迁比、容积率、减免地价优惠，而不是从就业的角度、教育的角度、卫生的角度、社保的角度考虑居住在城中村里的人。有关“人”的那些机构大都在束手旁观，而有关“物”的那些部门，如规划局、国土局、环保局、消防局都冲在前面。在城市发展规划中我们往往是以物为本，以人为末！

　　和谐社会，我认为最重要的应该是国家与人民之间的和谐，与农民之间的和谐。但是，当我们推进国家城市化的同时，农民是不是也同步城市化了呢？

　　这些年，我们的地方政府都在经营城市，在优化政府的资产负债结构、重组政府的收支结构。可是，现在财政的“饭量”越来越大，多数二、三线的中小城市财政都已经入不敷出；同时，又处在加速城市化阶段，大量的农民涌进城市，城市的基础设施要建设，又要弥补欠帐。地方政府是怎么经营出城市建设的这部分钱呢？是靠租——经济学上的“租”，就是我们说的出让金。这样一来，城市经营的重点是土地使用权的有偿出让，短短几年间确实中国城市的建设面貌一新。

　　但是我们是否想过，这块“租”是从哪来的呢？它昨天是农民经营的土地，今天怎么就变成公共资源了呢——是地方政府以国家的名义低价从农民手中征来的，到了开发商手里又变成了商品。土地剪刀差，就像当年的粮食统购统销剪刀差一样，是城市在剥夺农村。当年的粮食统购统销剪刀差，城市从农村剪了8000个亿。再简单测算一下，未来土地剪刀差，城市将剪掉农村多少财富？众所周知，农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村是落后社区。但是，土地农转城的这种发展权限在被城市政府所垄断。如果以每亩地城市政府获利10万元计，假定未来1.5亿亩农地进城，将给城市带来15万亿的预算外收益，这15万亿相当于我们一年的GDP，相当于粮食统购统销时代剪刀差的20倍。如果是这种城市化的话，土地剪刀差剪出来的城市化，将会使城乡差距越来越大。今天有1亿多民工在城乡之间流动，他们在城市创造了GDP，在城市创造了增值税，在城市负担了营业税，但是城市很少对他们履行任何公共支出的责任。在教育、科研、行政、社会，存在着对城市化的集体无意识。地方政府的经济目标是实现经济增长，而经济增长就要招商引资，就要固定资产投资，当把招商引资的任务完成了以后，政府的所有任务就完成了。但是，每1个亿的固定资产投资，如IT制造业，在深圳必须搭配1000个流水一线的工人，这些人住在哪，在地方政府的施政纲领里从来没有一个字提及。另外，从全国理科、工科城市规划的本科专业课程表看，我们找不到一个“三农”的“农”字。今天的理工科缺少社会科学的素养，社会科学缺少人文科学素养，是到了该弥合这种分裂的时候了。

　　二、中国城市化的未来方向

　　（一）“移山填海”——人口迁徙的必然方向

　　沿海地区的生态承载力远远高于内陆地区、特别是江河源头地区。顺应城市化过程中人口从内陆地区向沿海地区的“移山填海”，使中国人口逐渐从亚欧大陆国家的内陆生存向太平洋国家的近海生存转移，这应该如计划生育一样成为一项基本国策。

　　迄今为止，解决内陆地区生态灾难最有效的方法是人口向沿海的迁徙。1934年5月12日，一场巨大的沙尘暴——“黑风暴”从美国西部干旱的新垦地区刮起，溪流干涸，牛羊死亡，大自然向贪婪的人类歇斯底里。当其时也，联邦政府紧急实施“罗斯福工程”，除了沿西经100°线种植一条纵贯全国的防护林带，成立土壤保持局，采取农田休耕、粮草轮作、退耕还草外，最根本的措施则是将新垦地上的几十万居民举家迁往西海岸的城市。在生态之手的引导下，人们逃向沿海、逃向沿海城市这个生态避难所。

　　同样是在20世纪，战后的莱茵河曾因污染严重被称为“欧洲的厕所”，美国伊利湖曾经被称为“死湖”。但是污染与沙漠化毕竟不同，经过产业的调整、生产的清洁化和污染的治理，这些地方生态意识觉醒、公共财政增强，不仅优化了生态足迹，还承载了越来越多的人口。

　　中国的东西部之间也是一样。当甘肃民勤这片当年的绿洲，由于30万人口的生产与生活用水造成荒漠化的土地已占总面积的94％以上，河西走廊面临被沙漠拦腰截断危险的时候，深圳却在不到30年的时间里从30万人口迅速增长到1,000多万人。西部生态的脆弱和沿海超强的人口承载力两相对照，启示我们中华民族人口分布未来应当的走向。

　　今天，全球经济产出大约为44万亿美元，其中61%来自海岸线100km范围内的地区。人口越过800万的特大城市中，70%位于沿海地区。全球人口的38%居住在狭窄的沿海地带，而这种地带仅仅占地球全部陆地面积的7.6%①。显然，这不仅因为迄今为止大宗运输最经济的方式依然是水运，还因为沿海地带的土壤、大气、海水等环境因素使其事实上能够承载更多的人口。

　　历史学家汤因比曾经说：“地中海是昨天的海，大西洋是今天的海，太平洋是明天的海。”世界级的大城市群就是在这三个海的沿海地带接力，并且将人类文明的前沿缓缓地移向太平洋西岸。中国仅有的一条海岸线正面向太平洋，因而正面临千载难逢的太平洋时代大运程。从海岸线密度（单位国土所拥有的海岸线长度）来说，中国单位国土所拥有的海岸线非常稀缺。从卫星在夜空拍摄的灯光图可以看出，在世界发达地区的沿海地带，夜空中连绵的灯光汇成了一条清晰的黄金海岸带，如地中海北岸、美国的东西海岸和五大湖地区、日本的太平洋城市带和中国台湾省面向大陆的一侧。而在中国大陆，千百年来中华民族在心理上背对海洋，更习惯于内陆型生长。因此今天中国的沿海仍有大量的“低谷地带”，例如粤东、粤西、闽北、浙南、苏北、鲁东南等等。

　　若干国家海岸线密度

　　国家国土面积（平方公里）海岸线（公里）海岸线密度

　　（公里/万平方公里）

　　美国9,372,61419,92421.25768

　　日本377,80029,751787.4801

　　英国243,00011,450471.1934

　　韩国99,2625,259529.81

　　澳大利亚7,682,30036,73547.81771续

　　国家国土面积（平方公里）海岸线（公里）海岸线密度

　　（公里/万平方公里）

　　荷兰41,5261,075258.874

　　意大利301,2777,000232.3443

　　印度2,974,7006,08320.44912

　　中国9,600,00018,40019.16667

　　（参照“维基百科”之“海岸线”、世界地图等资料整理）

　　这些地区不少是山川阻隔，虽是沿海却非常封闭。像浙江的温台地区，十里不同俗、五里不同音，守着大海却彼此隔绝。甬台温高速公路从台州市穿过，需要打通l1座隧道，超过1,000m的长隧道有6座，隧道里程占了总里程的21%。其中大溪岭隧道全长4,116m，为国内已建成的高速公路最长隧道；猫狸岭隧道群由4座隧道组成，全长5,228m。可见没有现代的交通，这一地区纵使地处沿海，也难以走出农业文明而承载更多的人口。所以，尽管台州市被规划为“浙江沿海区域性中心城市，现代化港口城市”，但这个有着陆地面积1万km2、浅海面积8万km2、海岸线750km的地带，容纳人口却只有546.62万。其人口密度相当于深圳的1/14。驱车走过温台地区的沿海地带，基本上是农业文明下低密度、低开发强度、低效益的土地利用状态，以工业化与城市化的眼光看，不啻一片处女地。广东茂名、山东海阳的沿海高速公路两侧，举目山川秀美、目力所及罕有村落，恍如澳洲的原野。

　　世纪之交，拜经济全球化所赐，中国通过加入全球分工在沿海打造出一个世界工厂，从而吸纳广大在农村隐形失业的劳动力，打破了千百年来陷入死循环的耕织结构。在过去的20年间，中国数以亿计的人口由山向海、自西向东、从乡到城地流动迁徙，中国的人口分布，正从一个亚欧大陆国家向着太平洋国家转型。但是，毋庸讳言，由于长期以来背对海洋的心态，中国沿海的工业化与城市化地区目前还仅限于“两江一海”三个城市群。广大的“低谷地带”由于交通不便而处于初级工业化、初级城市化，甚至前工业化、前城市化阶段。进入21世纪，沿海地区终于迎来高速公路和铁路，城市化的中国缓缓地转过身来面向海洋。2003年12月31日零时中国南北大动脉“同三线”②高速公路全线贯通，在国家《中长期铁路网规划》中，从浙江到广东的客运专线开始规划。沿海地带的人口承载力和可达性已经今非昔比。眼下，沿海地区的城市规模应当尽快做出调整，准备承载人口和产业的“移山填海”，迎接黄金海岸的崛起。

　　（二）离乡进城——以城市化顺应生态之手

　　城市化是劳动力与人口从农村向城市的转移。这是在市场经济下人们寻找机会、追求幸福的自主选择。城市化同时又是一场生态大逃难，是人类暂时化解与大自然冲突的权宜之计。如果说，人们从农村走进城市是为了寻找更多的挣钱机会，市场的力量，或者说“亚当·斯密之手”是推动城市化重要的一只手的话，那么，农村地带的人地矛盾，或者说“马尔萨斯之手”，是推动城市化的另一只手。

　　1804年世界人口10亿人，至1927年达到20亿人时用了123年，可是在1999年10月12日“60亿人口日”到来的时候，世界人口新增10亿人的时间已缩短到12年③。20世纪的100年里，全球人口从16亿剧增到60亿。城市化率则从14%跃升到47%。大致说来，就是农村人口翻了一番，而城市人口则扩张了10倍④。空前的人口剧增并没有导致全球范围“赤地千里”、“人相食”灾难的出现，其原因，一是我们幸好处在地球生态周期中相对并不逼仄的阶段，二是工业革命以来出现了更为合理的人口分布形式——城市化。如果没有20世纪的城市化，今天不堪重负的地球上，将演出更多饥饿贫困的悲剧。

　　人类成员在地球上的空间分布，由于城市化而趋向于远离平衡的均衡。在城市经济不断创新的比较之下，从事农业的人们必须占有更多的耕地资源，其生活才能达到与从事二三产业相应的生活水准。2006年我访问过以生态村著称的北京大兴留民营村。这里生产的鸡蛋都是绿色食品，种植的蔬菜都是有机食品；人均两亩耕地。当地干部告诉我，全村农民人均纯收入1万元。可见，在人均一两亩耕地的条件下，仅靠种养业，即使是高水平的种养业，农民最多只能维持一个温饱水平。何况中国是世界上人口密度较高的国家之一，每km2国土面积承载着136人。据有的专家估算，如果按照适宜人居的标准，中国人口会达到544人／km2。在中国广大的内陆农村，人均耕地远没有达到两亩地。像三峡库区的巫溪县，52万人口，45万亩耕地，人均不足1亩，其中1/3还是坡度超过25°、水浇不到的“挂田”。此次地震灾区的汶川县，全县耕地在地震中损失了1/2。可见在这样的地区人民群众仅靠从事农业已无望脱贫奔康。假如平均每一个家庭农场拥有100亩耕地，才可以确保以务农为生的人们得到的收入足以享受现代文明，则中国的城市化率必须达到90%以上。但是，今天中国仍有7亿多人生活在农村，耕地总量仅仅18亿亩，因此，生态之手必然调节更多的人“逃”向城市。

　　部分国家国土面积、人口、密度

　　排序国名国土面积（平方公里）人口密度

　　9加拿大9,976,140.0032,805,0003.00

　　44巴西8,511,965.00186,112,80021.86

　　126法国547,030.0060,656,200110.88

　　140中国9,596,960.001,306,313,800136.12

　　176日本377,835.00127,417,200337.23

　　数据来源:CIAWorldFactbook,andotherpublicdomainresources（2006）

　　城市化的一个题中之义，就是城市人口规模的扩张。1800年的时候，全球人口中只有1.7%居住在10万人口以上的城市内。西方世界的城市，没有一个超过100万人口：伦敦最大，也只有人口96万，而巴黎人口只有50万稍多一些。到1850年时，伦敦有居民200多万，巴黎有100多万。但是，到1900年时，就出现了人口超过百万大关的大都市11个；30年之后，百万以上的人口的城市就有27个，到20世纪中叶，出现了一群新的大都市地区⑤。中国正处在加速城市化中，国家统计局历年发布的公报显示，2002～2007年的6年我国城镇化率分别为：39.1%、40.5%、41.8%、43%、43.9%、44.9%。可见，城市化率提升的速度，2003年以来每年为1.4、1.3、1.2、0.9、1.0。这说明在新世纪我国城镇化率以每年大约一个百分点的速度提高。在城市数量基本没有变化的条件下，中国不同等级的城市规模的扩大显然是不可避免的。

　　全球城市面积只占陆地面积的2%，却居住了地球一半左右的人口，耗用全球生活用水量的65%、工业木材总用量的76%、排放CO2占全球排放总量的78%⑥。这说明城市的节地效应已经不容置疑，况且城市向其居民提供了远较农村居民更高水平的公共服务，当然城市的节能减排还有巨大的改进空间。

　　但是在我国，由于从制度安排上长期限制人口在城乡之间自由流动，限制城市规模的扩大，造成农村地区人地关系越来越紧张。耕地的集体所有和宅基地的事实私有，又造成农民建房的强烈驱动。因此，要顺应人口进城的趋势，避免在农村低水平重复建房的巨大浪费，城市就必须打开大门，扩大规模，提高开发强度，以城市化顺应生态之手将更多的农村人口调节进城。

　　（三）城乡“和而不同”——建立远离平衡的均衡

　　辽阔的国土、巨大的差异，是中国国情。以一刀切的指挥棒评价完全不同的区域，必然造成同构化、均质化和熵增加。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第一次提出，要编制全国主体功能区规划。这是以科学的态度对全国不同区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力的一次重新认识，是统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的一次战略布局。主体功能区规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，分别确定主体功能定位，控制开发强度，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。这是建国以来第一次从全国的高度谋篇布局。显然，这样的“均衡”将是远离平衡态的“均衡”，是城乡之间“和而不同”的均衡。

　　人口从内陆向沿海的“移山填海”和从农村向城市的“离乡进城”是通向“远离平衡的均衡”的必由之路。这条道路体现为通常所说的“城市化”。因此要坚定不移地顺应城市化的大趋势。在中国，城市化的含义是城市与乡村都要走现代化之路，都能够方便地享受现代化的生活方式和信息。但是与城市的紧凑集约、高强度开发、人口高密度聚集相反，乡村将是低密度、低强度的开发，保留大片的生态空间、人均耕地和富集的自然资源。这样，在沿海城市更多的经济机会和内陆乡村更多的资源之间，在时尚与舒缓、动感与宁静之间，人们可以凭自己的偏好自由地做出选择。

　　为此，中国的城市还需要提高紧凑的程度，城市的大门还需要向农村的人口进一步敞开，城市在省地的基础上要进一步节能减排。当然，也只有在城市提高紧凑度的时候，节能、环保、治污、循环经济才有可能达到经济规模，才有实现的可能。否则，农村将显得更为拥挤，城市用地将更为浪费。制定这样的城市化政策的需求已经非常迫近，按照罗马俱乐部的话说：“对这些问题不采取行动来解决，就等于采取强有力的行动。”中国需要优化人口分布，需要优化城乡的开发强度，需要采取一系列的措施。

　　三、建设和谐的城市化道路

　　中国的城市化发展，未来还有很长很长的路要走，我们还会碰到无数的艰难险阻，为了建设一条具有中国特色的和谐城市化道路，未来政府应该注意以下几方面工作：

　　（一）强化城市经营理念

　　第一，建立新的财政税收体制。1994年的财政税收体制，至今没变。我们今天应该建立适应加速城市化阶段的财政税收体制，应该有资源节约、环境友好的导向。比如说谁占用了多少亩的土地来建别墅，他就应该纳物业税、资源税。现在的情况是他占有而不纳税，但是他一转卖，增加流通就要纳税，这非常荒谬。我们应建立城乡统筹的土地财政，规范随农民进城的附带土地管理，其收益刨去投入后，政府、农民、城市的居民如何分享。

　　第二、开展城市化相关的战略研究。现在需要对产业空心化进行预警研究，巴黎郊区的骚乱给我们敲响了警钟。比如说深圳宝安、东莞这样的地方，就是珠江三角洲大都市区内的郊区地带；再比如环京津地区已经出现了环河北省的贫困地带。这是值得我们警觉和重视的问题。

　　第三、把建设社会主义新农村的重点放在乡村社会的建设。即使城市化率达到70％，中国仍然有5亿人口生活在农村。我们比照一下东亚的先行国家——韩国的加速城市化进程就会发现，农民的道德、精神出现危机，这可能也是我们当前会面临的一个重要的问题。可能我们在未来会意识到，村落的结构是非常宝贵的，千百年来传承下来的这种社会结构具有巨大的社会价值。我们地方政府现在对失去土地的农民采取货币化安置，但是值得注意的是，货币化打散了传统村落之后，一个完整的、有价值的村落就可能变成了一帮游民。

　　第四、以土地为载体，使农民参与和分享城市化。现在失地农民的问题非常大，目前6000万人，增长非常快，每年增长500万人。失地农民的问题不是给钱多少的问题，给多少钱也不够花，因为农民是不会拿钱来生钱的，他只会拿地来种粮食。所以我们应该考虑如何以土地为载体，使农民参与和分享城市化。

　　第五、应该研究一些在综合推动中国城市化过程中的治理结构的战略性问题。现在，劳动就业、社保跟农民相关；民政、社会身份跟农民相关；财政税收跟农民相关；土地管理、城市规划建设、教育科研都跟农民相关。但是，在目前政府部门分割的情况下，我们政府的一个完整的大脑往往被切割成20份，然后分别思考，或者有事没人想，或者大家来想，政策叠加。所以，在中国城市化进程中需要有一个综合的治理结构。各个部门互为“援军”，各个方面综合统筹，把和谐城市化作为大家共同努力的同一个目标。如果我们仍用一个计划经济时代的治理结构来推进市场经济，用一个前城市化阶段的治理结构来推进城市化，那么，成堆的问题就将纷至沓来。

　　（二）修订城市规划设计规范

　　目前在城市规划中所依据的设计规范，多是在上世纪90年代制定的，是在全球化推动的中国加速城市化进程到来之前制定的。这些标准打着鲜明的计划经济和前苏联模式的烙印，缺少对中国国情的研判。自从90年代中后期以来，中国沿海以“世界工厂”著称的外向型工业化进程加速，两亿农民工在城乡间流动，中国城市基础设施投资迅速跃上新台阶，特大型城市均已拉开轨道交通的规划格局，中国需要也正在产生着承载更多人口的城市。要使全体国民共同走上现代化的道路、分享现代化的成果，就要形成“紧凑的城市，舒展的田野”的空间，就必须对既有的城市规划设计规范做出调整。

　　第一，提高城市人口密度标准。长期以来限制大城市发展的理念，在城市规划设计规范中首先体现为限制城市人口密度。按照城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137—90）折算，新建城市建设用地上的人口密度控制在1万人／km2，当城市用地偏紧时控制在1.1～1.3万人／km2之间。这个标准特别给出了首都和经济特区，每km2人口要低于1万人的标准。似乎低密度方显出政治经济上的特殊性。

　　其实，人口密度直接关系城市的活力。新加坡建成区的人口密度接近2万人/km2，香港则接近4万人/km2。重庆的渝中区也在4万人/km2。这样的密度使地铁轻轨公交等基础设施达到了经济规模，也支持了旺盛的人气和城市的活力。

　　第二，提高城市路网密度标准。我国交通规划的设计规范把城市道路分成快速路、主干路、次干路和支路四种层次，前三种都以交通功能为主，只有支路才是生活性的。按我国《城市道路交通规划设计规范（GB50220—95）》规定，大中城市的道路网密度，配置快速路0.4～0.5km／km2、主干路0.8～1.2km／km2、次干路1.2～1.4km／km2、支路3～4km／km2，可以计算出道路总长不超过7.1km／km2。如此形成的街区不会小于8万m2。这就意味着平均散步近300m才能遇到一个街口。假如中间再有大盘住宅区，路网会更加稀疏。线密度低导致了面密度高，同样的车流汇入少量的道路，道路会越来越宽，车流会越来越大。道路两边的社会生活终将被车水马龙所阻隔。当然，该规范也规定：“当市中心区的建筑容积率达到8时，支路网密度宜为12～16km/km2。”可以计算出，这种情况下的街区约在1.5万m2左右，接近于欧美城市中心的街区规模。但是，城市是一个不断成长的活体，有哪个城市能够在建设之初就达到高于8的容积率呢？当一个街区容积率在不断更新中提升到8的时候，还有可能把路网加密么？可见，按我国现有道路交通设计规范，很难建设出紧凑的街区。然而美国的纽约、香港的九龙（每个街区长125m、宽55m）、上海的南京路、汉口的江汉路、天津的和平区，这些中国人和世界各国人最喜逛街的地方，街区一般都在1万～2万m2左右。人们在适宜的步行距离之内，可以连续逛上五六条街。每一条街，宽度只有12～13m，过街的时间不长，街道两边的距离尺度宜人。对面的商家打声招呼就可以相互照看生意，逛街的人们站在街道这边可以看到对面商家的货架。在亲切宜人的距离之内，一天不同时段里光影变化、街头丰富多彩的生活戏剧上演着不同的场景，永远不落幕。要创造这样的空间环境，道路交通设计规范必须修改。

　　第三，提高建成区容积率标准。控制容积率几乎成了一种集体无意识。如前两年出台的《北京市享受优惠政策普通住宅标准的通知》在容积率、户型及实际成交价三方面对北京市享受优惠政策的普通住房制定出了相关标准。其中规定住宅小区建筑容积率须在1.0（含）以上。此标准公布后，业内普遍认为这一标准限定得太宽。因为北京目前除别墅和少量低密度花园洋房外，其余楼盘包括塔楼、多层住宅及板楼的容积率都远远高于1.0⑦。据说除武汉以外，其他城市基本上都执行1.0标准。国家七部委《稳定住房价格工作的意见》也规定，享受优惠政策的住房原则上应满足住宅小区建筑容积率在1.0以上的标准。

　　以往城市的容积率多是在前轨道交通时代制定的。进入新世纪以来，以深圳市为例，规划和在建的地铁总投资上千亿元。如此巨大的基础设施投在了地下，地上的容积率如果不做相应的提升，难道不是公共财政的巨大浪费么？

　　第四，控制人均用水标准。用水标准与用地标准一样，关乎城市的节能省地和减排。联合国开发计划署在《2006人类发展报告》中提出：“每一个人作为一位公民，应该享有每天至少20升水的权利。”一些发达国家的标准也在150升上下，而我们有些城市将人均日用水定在300升。这种将浪费资源视作现代化的思维惯性也应当反省了。

　　（三）城市要为非正规就业打开大门

　　两亿劳动力进城，留在农村务农的很多是“386199部队”，即妇女儿童和老人。比起二、三产业，农业可以最大限度地吸纳老弱病残孕劳动力。青壮劳动力大量进城，并没有耽误农业生产，中国粮食产量近年来还逐年递增，说明青壮劳动力进城、老弱妇孺留乡的方式在经济上的合理性。但是，经济合理的代价是大量的“留守老人”、“留守儿童”问题，乡下的寡妇村、城市中年轻农民工婚姻和两性问题。这就需要城市以宽容的态度容留“386199部队”进城，并以他们边角的、剩余的劳动力创造产品和服务以换取收入。按联合国人居署《全球人类住区报告2003》的定义，在经济发展迅速的城市里，提供了人们日常需要的大量产品和服务，通常是小型行业和商业行为，没有登记注册的企业，叫做“非正规部门”。报告说，非正规部门的就业比率根据不同城市的发展水平而很不同，在非洲占全部就业量的54%，而在高收入国家只占3%或更少。我曾经留心观察一些西南地区的城市，非正规就业不仅吸纳了大量农村闲散劳动力，也为城市居民的生活带来了实惠和方便。挑担卖菜卖水果的、推车卖早点的、修车配钥匙的、剃头修脚的、骑车扛棒棒送货的、擦皮鞋缝衣服的，摆个小吃摊娱乐摊、租书摊小商品摊的，还有排着队敲锣打鼓给新开买卖做广告的。没有哪个工厂的流水线可以吸纳这些劳动力，但是他们使城市生活更非富、更方便、更有活力。

　　罗马俱乐部提出：“当一个社会认识到它不可能为每个人把每样东西都增加到最大限度时，它就必须开始作出选择。是否应当有更多的人或者更多的财富？更多的荒地或者更多的汽车？给穷人更多的粮食，或者给富人更多的服务？对这些问题确立社会的答案，并把那些答案转化为政策，这是政治过程的本质。”假如我们的城市不仅要成为富人的乐园，还要成为穷人的天堂，非正规就业就应当被允许，只要分时间、分地段搞好管理与服务，非正规就业只会为城市带来更多的正面效益。

　　注释

　　①“同三线”指黑龙江省同江市至海南省三亚市的高速公路

　　中国城市化进程中的“半城市化”现象透析

　　余晖（余晖（1971-），女，湖南长沙人，综合开发研究院（中国·深圳）企业与市场研究中心副主任研究员，北京交通大学经管学院2004级博士研究生，主要研究方向：区域经济和流通经济。）

　　“半城市化”源自地理学的概念，强调的是农村地区向城市化地区转变过程中的一种过渡性地域类型，是世界各国在工业化、城市化过程中的普遍现象。中国的“半城市化”现象突出表现为：工业化经济发展与城市功能缺位的矛盾，经济城市化发展与社会城市化不足的矛盾。相比其他国家，中国“半城市化”现象的成因受政策及体制的影响更大。目前中国已步入城市化发展的关键时期，若不正视“半城市化”的负面影响，将不可避免地引发社会空间隔裂，带来一系列危害到社会和谐发展的问题。对于中国，化解“半城市化”问题的关键是：深化城乡二元户籍管理体制、二元土地管理体制、城市设置标准、城市管理体制等制度的改革，使之适应中国城市化、社会经济发展的要求。

　　引言

　　经过30年的改革开放，中国的经济社会发展取得举世瞩目的成就，城市化水平显著提高。1978年，中国的城市化率尚不足17.92%。自上世纪90年代中后期以来，中国经历了一个极速的城市化进程。1996年，中国的城市化率首次超过30%；此后每年增幅达1.32个百分点，到2007年城市化率提升到44.90%。目前，中国约有将近6亿人常年居住在城镇中，是世界上城市人口数量最多的国家。而根据世界银行提供的数字，未来15年内中国平均每年约有2000万农民进入城市。以目前的增长速度，到2020年左右，中国的城市化率有望达到60%以上，进入城市化中后期。在城市化水平快速提高、城市人口迅速聚集的同时，中国正在经历从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会急剧转型的过程。西方国家在二三百年内，围绕工业化、城市化陆续出现的问题，在中国的城市化进程中也开始集中暴露出来：从某些方面来看，中国的城市已具备了城市形态，中国的城市有着令许多发展中国家艳羡、并足以彰显城市现代化风貌的摩天大楼、巨型广场、豪华酒店等。但同时，中国的城市又存在着诸多尴尬，如：城市功能不完整、不健全，城市公共服务供给不充足，城市基础设施没到位，大量的外来流动人口享受不到城市居民待遇，等等……种种现象表明：中国仍处于城市化进程中的“半城市化”状态。

　　一、何谓“半城市化”

　　“半城市化”概念的由来

　　“半城市化”源自地理学的概念，强调的是农村地区向城市化地区转变过程中的一种过渡性地域类型。早在20世纪50年代，戈特曼（JeanGottmann）在其大都市带理论中就提到了这种独特类型的地区［1］。他认为，该地区的特征是指“处于城市之间的非城市用地也并非传统意义上以农业经济活动为主的乡村地区，而是以与城市不同的景观和产品同城市密切地联系在一起，同时获得来自于中心城市的各种服务的所在。”1987年，McGee在研究亚洲发展中国家的城市化问题时，也发现了一类分布在大城市之间的交通走廊地带，与城市相互作用强烈、劳动密集型的工业、服务业和其他非农产业增长迅速的“半城市地区”——他借用印尼语将其称作为“Desakota”（desa即乡村，kota即城镇）［2］。McGee认为，许多亚洲发展中国家并没有重复西方国家通过人口和经济社会活动向城市集中，城市和乡村之间存在显著的差别，并以城市为基础的城市化过程。而是通过乡村地区逐步向“Desakota”转化，非农人口和非农经济活动在“Desakota”集中，从而实现以区域为基础的城市化过程。

　　中国自改革开放以来，在外资大量涌入、工业化迅速加深、中心城市和大城市辐射与扩散力量不断扩大等因素的驱动作用下，在长江三角洲、珠江三角洲等沿海农村地区，也形成了一种城乡土地利用混杂交错、社会经济结构急剧变化的过渡性地域类型，即“半城市化”地区。中国的“半城市化地区”存在于不同特征的区域：既分布在大城市周边，比如上海郊区的9区1县；也孕育在大城市内部，比如深圳、广州的城中村；也还产生在一些新兴城市，比如东莞“村村像城镇，镇镇像农村”的城市景观等。这些地区都呈现出“似城非城”的特点，具明显的“半城市化”特征，即：这些地区已经具有城市经济的雏形，产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但这些地区的产业、人口在空间上的集聚程度仍处于较低水平。

　　本研究对“半城市化”的诠释

　　无论是国际上的“半城市化”地区以及“Desakota”，还是中国快速城市化进程中出现的城郊结合部、城中村等城市区域形态，都只是从地理学的角度阐释了城市化的某些概念。但从城市化的进程阶段来看，“半城市化”是相对于“城市化”而言的，是一种不彻底的城市化状态，这种不彻底不仅仅表现在地区景观和空间结构方面，还广泛存在于城市化进程中的社会经济领域。如何正确理解“半城市化”问题，必须先搞清楚什么是“城市化”。

　　城市化进程是一项涉及经济、社会与生态等方方面面的系统工程［3］。首先，城市化的前提是城市或地区的产业发展创造了更多的就业。其次，城市化的本义是农村人口转移到城市，从事产业活动，并在城市定居和工作。城市化根本上是人的概念，是人的生活方式的转变，这是城市化的关键所在。第三，城市化绕不开政府提供城市公共服务品的问题。随着越来越多农村人口进入城市，基础设施、住房、教育、社保和医疗等公共服务的供给，从原来的一家一户各自解决的方式转变为公用品、公用事业的供给方式，这时候一系列城市公共服务品的提供就变得越来越重要。第四，城市化是土地用途转移的过程。城市化进程往往伴随着城市用地、商业用地的增加，这就要求一部分土地的用途发生转换，形成与农业用地的冲突。

　　对应城市化的上述几层含义，当前中国城市化当中的突出问题，可以用一个词来概括就是——“半城市化”。首先，尽管过去10多年来中国的城市化进程不断加速，目前城市化率已经达到44.90%，但是城市化的任务还远远没有完成。一方面，中国还有70%的农村劳动力仍以农业为收入的主要来源，仍然是农民；另一方面，已经从农村转移出来的1.3亿农民当中，大多数还处在流动性的短期就业当中，缺乏长期稳定的就业岗位和收入来源，因此也没能够在城市里真正定居下来［4］。第二，尽管大量农民已经开始在城市聚集，但是仍然没有享受到充分的公共服务品，城市的功能和服务还远远不够健全，以致城市公共服务不能完全满足城市常住人口，特别是那些没有户籍身份的外来人口的需求。第三，中国高速城市化的过程中，大量的农村用地被征用、转换的同时，某些区域，比如城市和农村的结合部、沿海大城市的城中村，乃至一些新兴城区，形成了一些在原有农村集体土地和农民宅基地上建成的居住区、工业区，呈现出“似城非城”的城市景观，这就是地理学界所提出的“半城市化”地区特点。

　　因此，本文认为，“半城市化”不单纯是一个地理上或区域上的现象，“半城市化”集中体现为：产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但城市社会、管理和文化系统相互脱节，缺乏整合。

　　二、中国“半城市化”的现象及成因

　　中国“半城市化”现象的特征

　　中国城市化过程中各个系统之间相互脱节带来的突出问题在于：工业化经济发展与城市功能缺位的矛盾，经济城市化发展与社会城市化不足的矛盾。具体表现为：

　　（1）人口的“半城市化”现象

　　首先，人口的“半城市化”现象表现为流动人口的身份和待遇问题。目前，中国85%左右的流动人口是农村进城务工劳动力（即农民工）。这些农民工虽然长期在城市从事产业劳动，但身份仍是农业户口，为城市发展做出贡献却不能参与成果分享，享受不到与城市居民在居住、医疗、社会保障、子女受教育等方面的同等待遇，他们的生活一半在城市，另一半其实仍在农村，他们是诸多“半城市化”现象最直接、最主要的承受者。针对北京市农民工的一次调查显示：农民工生病以后，59.3%的人忍着不花钱看病，另外40.7%花钱看病的人平均支出是885.46元，而他们所在的单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元，不足实际看病费用的十二分之一，可见农民工基本谈不上有什么医疗保障待遇［5］。另外，综合开发研究院（中国·深圳）调查了深圳4个城中村的411位租房居民，发现以流动人口为主的城中村租户的居住情况呈现出下列特点：从房屋类型来看，以小户型的一房一厅和单房为主，占64%；从住房面积来看，以40平米以下为主，占61%；从合租人数来看，2人以上（含2人）的占83%，总体上反映出外来人口的居住条件较差。

　　其次，人口的“半城市化”现象还表现为城市新居民与社会的融合问题。大量进入城市的农民并未真正融入城市生活，这包括部分“城中村”的原村民，他们身份虽已成为城市人口，但长期以来习惯了坐享“出租屋经济”的收益，稳定、可观的住房租金收入使他们缺乏就业的压力和动力，其依赖土地生存的生活方式并未发生根本改变。据近几年对深圳市福田区城中村的一项调查表明［6］，该区约65%-98%的原村民的房屋租金月收入在1-6万元之间，部分更达到了10万以上，毫无疑问，他们是城市无业的高收入人群。

　　（2）市政功能的“半城市化”现象

　　目前，中国的城市市政功能配套能力与高速工业化和城市化进程存在一定程度的脱节。这一点在城中村表现得尤为突出，城中村内的社会管理与“外部”的城市管理构成明显的“二元结构”。这种“二元结构”的外在表现就是，城中村得不到相应的政府公共服务，社会管理能力明显不足；城中村外的社区享受各类政府公共服务，社区管理井然有序。最典型的例子就是深圳、广州等地城中村基础设施与城市市政配套脱节，市政水电管网、道路修到村口就打住，基础设施建设缺乏整体规划，通常是配套不足；城中村建设达不到城市建设的标准，建筑密度通常远高出规范小区的30%－40%，村内道路狭窄，一旦发生火灾连消防车都进不了，安全隐患大；消防、环保、治安等社会管理都由城中村自己解决，通常由于人、财、物投入不足，使“脏、乱、差”成为城中村的顽疾。这些先天的不足为城中村的发展留下了沉疴。因此，深圳等地的“村改居”社区虽然在行政建制上已经成为城市区域，但在城市规划、城市建设方面离城市化的要求还相距甚远［7］。若放任自流，大量处于城市核心区域的城中村将逐渐成为都市海洋中的“孤岛”，最终变成城市管理的“盲区”。

　　（3）社会公共服务的“半城市化”现象

　　按户籍人口规模决定的行政管理体系和社会公共服务体系，因事权、财权与社会经济发展水平不匹配，而无法满足吸纳了大量外来人口的城市实际需求，这在本外地人口倒挂的地方尤显突出。在珠三角洲，从常住人口规模来看，常住人口在20万以上的有51个城区（文中的城区是指珠三角地级及以上城市下每一个二级行政区，包括市辖区、县、建制镇等行政级别不一的建制区域。新兴城区是指具备下述条件的城区：（1）经济发展阶段：处于H·钱纳里经济发展阶段划分标准中的工业化阶段的中后期；（2）经济结构：第一产业逐渐下降，第三产业有了一定发展，但第二产业占主导地位；（3）经济增长速度：高于城区平均增速；（4）人口规模：达到中国设市标准，但不超过超大城市标准。），占珠三角所有城区的53.1%，其中13个城区是镇；31个城区的常住人口在50万以上，其中2个是镇；常住人口100万以上的城区有10个。从经济规模来看，GDP在100亿元以上的城区有39个，占珠三角地区的40.6%，其中7个城区是镇；有3个城区的地区生产总值在1000亿元以上；14个地区的地区生产总值在422亿元以上，超出全国地级市平均经济规模［8］。可以看出，很多城区的经济实力和人口规模已超过了内地的中小城市，但仍沿用与其实际规模不相匹配的管理体制。以东莞长安镇为例，该镇总人口64万人，其中外来人口占92.32%，GDP133.7亿元，均超过三亚市，但仍采用农村型小城镇管理体制，其按小城镇行政等级和户籍人口规模所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会性基础设施均极为短缺。同时，由于农村型行政管理体制，使得各镇区存在各自为政进行配套的现象，这样不仅导致重复建设，又通常达不到公共服务供给的经济规模［9］。

　　笔者在对珠三角新兴城区的“竞争力”与“和谐度”进行的研究中［10］，从经济发展、城市功能、社会和谐三方面，选取若干指标来度量新兴城区各方面的发展状况。研究发现：某些城区各方面的发展不均衡，虽然经济和产业发展已具有较强的竞争力，就业的非农化程度很高，但在城市功能或是社会和谐方面却相对落后。如：佛山的南海区在珠三角22个新兴城区里，经济发展指数名列第6，而体现公共福利、生态环境、社会治安水平的社会和谐指数仅列第18；东莞的石碣镇经济发展指数名列第4，城市设施指数仅名列第15；长安镇经济发展指数名列第7，城市设施指数和社会和谐指数都较低，分别列第17位和第16位等。这反映出：我们不少城区并不具备与其经济或产业人口规模相匹配的城市公共服务和配套能力，呈现出“半城市化”特征，这在小城镇尤显突出。

　　珠江三角洲新兴城区的“竞争力”与“和谐度”的比较

　　地区经济发展指数排名城市设施指数排名社会和谐指数排名

　　广州

　　番禺区0.5020.75120.6282

　　花都区0.21190.52270.5326

　　增城市0.15220.56140.47811

　　深圳龙岗区0.6410.75210.5595

　　珠海

　　斗门区0.19200.4160.47212

　　金湾区0.34110.580.46314

　　佛山

　　禅城区0.4650.57930.498

　　南海区0.4160.49490.42918顺德区0.4930.461120.5994高明区0.23180.443130.39220三水区0.26170.358190.46215

　　江门新会区0.16210.283210.4967

　　东莞

　　石碣镇0.4840.411150.4819厚街镇0.34100.53260.40619长安镇0.3770.387170.45716大岭山镇0.3490.118220.38121大朗镇0.32140.462110.45317清溪镇0.34120.32200.47910塘厦镇0.3580.441140.4713常平镇0.31150.476100.35322

　　中山小榄镇0.28160.53350.6971

　　惠州惠城区0.33130.384180.6223

　　中国“半城市化”现象的成因

　　导致中国“半城市化”问题的原因是什么呢？这当然可能是多样的，发展阶段的局限，农业社会文化的束缚等，都可能起到一定的作用。但是，我们认为其背后深层次原因是多项政策和制度复合作用的结果。

　　（1）城乡二元管理体制

　　首先，由于城乡二元户籍管理制度的存在，城市社会保障、住房保障、医疗、教育的覆盖面仅及于城市户籍人口。尽管部分城市已经关注到这个群体的利益，但是总体上流动人口并不能享受到充分的公共服务。由此也导致流动人口与户籍居民即便生活在同一城市区域中，二者之间也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的社会形态，造成心理与文化上的隔离。而另一方面，在城乡二元土地所有制下，城市土地属国有，农村土地归集体所有，因而城乡建设用地管理通常被人为割裂开来，政府通常将农村的公共基础设施和公共服务的配套、规划和管理责任推卸给乡村，形成了城乡公共设施和服务水平的落差。

　　（2）行政区划和行政管理制度

　　我们注意到，中国的城市或地区受到行政区划和行政管理级别等制约，配置资源的能力有限，不能为人口迅速集聚的城市区域，提供必要的公共服务和公共基础设施。中国现行的设市标准仍沿用国发（1993）38号文件，以地级市为例，规定市区从事非农产业的人口25万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万人以上。该标准仍主要按户籍人口规模作为人口设立的标准（见：《民政部关于对国发［1993］38号文件具体问题的解释》（民政函［1993］205号）。），而不是根据行政区的实际经济规模和人口规模来设定。这种设市标准与目前中国经济相对发达地区大量吸引外来产业人口的现实不符，例如，如果算上外来常住人口的话，中国的许多镇，如：长安、虎门、小榄等都达到了设立地级市标准。再如，中国相当部分地级市市区非农人口达到100万以上，按中国现行城市规模划分标准来看，100万以上都属特大城市。现行的设市标准和城市管理职能，都不利于城市根据有效管理人口的实际情况来制定相应的城市财政投入、建设、各项职能管理的规划和政策，主要以户籍人口规模为依据决定公共服务供给的体制已经远远落后于现实的发展。

　　三、应对“半城市化”现象的国际经验

　　国际上的“半城市化”现象及驱动因素

　　“半城市化”是世界各国在工业化、城市化过程中的普遍现象，主要是大量流向城市的农民和国际移民，受劳动技能、知识结构、文化差异的影响，工作条件和待遇较低，缺乏社会保障，在生活方式和习惯上不能马上融入或适应城市社会。第一次“全球化”浪潮后，巴西、墨西哥等发展中国家“巨型”城市里的贫民窟便是典型的例子。

　　不同地区或国家的半城市化的成因和驱动因素不同：美国是以综合型企业和研发实体等在城市边缘地区的成长为基本驱动力；在非洲，由于工业化和外商直接投资都很有限，半城市化过程往往是依赖私人企业、生存于城市外围地区的流动人口所驱动；在亚洲的印尼，主要通过乡村与大城市强烈互动，在原乡村发展劳动密集型的工业、服务业和其他非农产业，而使乡村逐步向“乡村城镇（Desakota）”转化。

　　国际上应对“半城市化”的经验

　　许多国家都先后出台相关的政策来帮助解决“半城市化”引起的问题。例如：在日本，政府实行流动人口登记制度，以保证移民享有基本的公共服务和社会保障。日本对国内人口流动的管理没有行政干预，但是实行流动人口登记制度。日本政府要求凡是跨越市区町村界限的人口，应该在迁动14天之内向迁入地政府有关部门登记。通过完善的登记制度，有利于政府把握人口流动现状和趋势，制定比较合理的人口流动管理和服务计划。例如，提供儿童的义务教育、对贫困家庭的食物补贴、国家提供的医疗服务，以及根据移民在本国居住的年限，分别提供短期性社会福利和长期性社会福利保障等。日本在城市化加速的过程中，还格外注意对农业用地和农民利益的保护［11］。上世纪50年代初，日本先后制定了《土地征用法》、《农地法》，防止农民失地，保障农民的土地财产权，使农民能通过土地权利分享城市化发展成果。在开展农地制度改革的同时，日本政府积极探索如何加快农地集中和扩大规模经营。上世纪60-70年代先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限；1975年又制定《农振法》，鼓励土地使用权流转。日本农地制度改革促进了农村土地流转，为土地规模经营创造了条件。

　　在韩国，政府制定了一系列政策来加强城市人居环境建设和提高城市吸纳人口的能力［12］。韩国人口城市化过程中，由于人口过度集中，出现了各种经济活动的密集化，这种密集化的弊端主要表现在交通拥挤、环境恶化、房屋短缺等一系列城市问题。在新城市建设中，韩国注意发挥地理优势，按照现代化、高标准规划建设，城内商店、学校、医院等生活服务设施布局合理、服务方便；同时加强政府监督管理，减免新城市税负；城市基础设施建设上，营造舒适、卫生的城市生活环境，建成价格低廉的公寓住宅，其目的就是要确保新城市真正具有吸纳能力。通过加强新城人居环境建设，人们普遍感到，汉城以外的新城生活比汉城更加舒适，有调查显示，韩国一山卫星城86%的居民对这里的生活感到满意，72%的居民表示将长期在卫星城生活下去。

　　在巴西，政府通过实施土地改革和家庭农业支持计划，解决工业化、城市化过程中的贫困化问题［13］。20世纪90年代以后，巴西重新审视城市化发展思路，旨在高城市化率基础上反哺农村，出台了一系列政策，重点解决贫困问题，尽量把农民稳定在土地上，防止农村人口向大城市的过度流动。1995-2000年，巴西政府通过没收非法土地、收购土地、开垦新地等措施，向无地农民提供了1894万公顷土地和103亿雷亚尔的贷款，安置了48.2万农户。1999年，巴西政府成立了“土地银行”，由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产。1997年开始，巴西政府投入大量资金支持农村基础设施建设，主要是农村公共道路、电力和电信、水利、勘探、仓库的建设等；同时，对农民实行优惠信贷政策，政府根据农民上一年度的产值及其土地面积发放不同利率的贷款。

　　此外，许多发达国家的国际移民政策也可以为中国提供借鉴［14］。这些国家虽已进入城市化社会，不存在本国农民大量进城的问题；但是，每年仍然接收一定规模的国际移民。根据经济合作与发展组织（OECD）的统计资料，从1988年到1998年，OECD成员国中来自发展中国家的移民工人人数由840万增到1730万，增加了一倍多。这些国际移民的境遇与发展中国家农村人口进入本国城市的境遇相似，比如工作条件和待遇较低，缺乏社会保障等。从这个意义上，发达国家的流动人口政策在一定程度上也可以为发展中国家所借鉴。例如，2001年以来西班牙实施了规范和协调移民输入问题的“全面计划”。至今，西班牙与8个国家签署了双边协议。例如，西班牙和厄瓜多尔的协议，包括整个劳工移民过程：工人的预选，提供岗位情况的通报制度，输出国对工人的选择和招聘，关于临时工人的特殊规定，旅行的组织工作，在流入国的劳动条件和权利的保证，家庭团聚的可能性以及劳工返回的规定等。再如，上世纪80年代澳大利亚根据其他国家的经验，引入了“分数考核”方法，要求申请移民者的技术水平和语言能力达到一定的标准；根据本国劳动市场需求，每年调整移民配额和分数标准，有弹性地调整移民政策。

　　启示

　　从国际经验来看，中国的“半城市化”现象是城市化过程中的客观规律。但相比于很多国家，中国的“半城市化”现象更突出、更复杂，除受经济结构、用地形态、社会生活方式的变化等因素影响外，中国的“半城市化”受政策及体制因素的影响更大。目前，中国已进入城市化率40-60%的城市化峰速发展阶段［15］，处于城市化发展的关键时期，如不正视当前中国“半城市化”现象产生的种种负面影响，将不可避免地引发社会空间隔裂，带来社会民生、社会公平、社会治安等一系列危害到社会和谐的问题。最终将阻碍农民向非农业的就业转移，阻碍农民工变市民，阻碍城市化的延续，阻碍国力的增强。因此，中国有必要借鉴各国的经验，尽早改革和制定相关政策，防止步入“半城市化”陷阱。

　　四、防范“半城市化”陷阱的政策建议

　　对于中国，化解“半城市化”问题的关键是：解除管理体制的束缚。也就是需要冲破现有管理体制下形成的地方利益、群体利益等重重阻碍，深化城乡二元户籍管理体制、二元土地管理体制、城市设置标准、城市管理体制等配套的制度改革，使之适应中国城市化、社会经济发展的要求。为此，笔者建议：

　　把流动人口管理纳入到国家人口管理政策体系中

　　借鉴国际组织提倡的发展中国家流动人口管理经验，中国应在思想上高度重视农村人口向城市迁移在国家削减贫困和地区发展中的积极作用。要充分认识到，农村人口向城市迁移是发展中国家城市化进程中的一个长期特征，必须将流动人口管理纳入到整个国家发展的战略考量中去。认真审视农村人口向城市迁移对迁出地区和迁入地区的经济、社会影响，制定一个综合的流动人口政策。国家层面的政策制定者应意识到，农村人口向城市迁移除接纳了一部分农村剩余劳动力、给迁出地区带来汇款等正面效益，还给迁出地区和迁入地区带来了诸多社会成本。要解决这些问题，需要对农村人口向城市迁移的经济和社会影响进行统筹考虑，需要迁出地区和迁入地区达成适当的协议，也需要民间组织、学术机构和媒体的共同参与。同时，要收集和完善农村人口向城市迁移的相关数据，并积极利用各类平台向外来劳工提供有关城市地区经济及社会情况的信息，包括获得就业机会的信息等。

　　全面推行“居住证”制度

　　按照传统的思路，逐步增加户籍人口比重、行政审批入户以实现城市人口数量增长并控制质量，是有其局限的。因为按照目前增加户籍人口的思路，能够提供和实现的户籍增量相对于入户需求总是不足的。可以借鉴国外的做法，按照效率与公平的原则，逐步在全国建立“居住证”制度，面向所有居民设定居留标准，对达到居留标准的人，政府必须接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。这种面对所有居民的标准可以保障城市人口质量、保障机会均等。深圳和上海等地已在试行的“居住证”制度有类似的改革含义。综合开发研究院（中国·深圳）的一项研究报告具体阐述了这种“居住证制度”的管理办法［16］：即居住证信息是累积的；居住证信息反映居民个人“人力资本”的发展，如学历、收入、工作成就、参加社会保险的情况等；居住证反映居民的“社会责任”，如纳税、投资、承担并完成义务工作、遵纪守法情况等；在规定的累积记录或年限里居住证人口享受与城市户籍人口同样的子女义务教育；在规定的累积记录或年限里居住证人口享受与城市户籍人口同样的社会保险待遇；在规定的累积记录或年限里居住证人口转为城市户籍。通过入户政策和居住证制度“两条腿走路”，既可以加速户籍人口的增长，又可以对人口增量实施有效的质量和数量控制。

　　强化城市市政管理和市政服务的职能

　　庞大的流动人口已经改变中国的人口格局，逐步融入居住地，成为现居住地常住人口，对传统的属地化管理机制形成冲击。目前，中国的城市已经开始尝试将市政管理和市政服务延伸到流动人口群体。部分沿海发达城市比如深圳，已经开始探索大部分外来务工人员都已纳入到养老、医疗、工伤三项社会保险中，包括实现了外来务工人员与城镇户籍就业人员养老保险办法的统一，对外来务工人员与户籍职工同步实行工伤保险制度，享受同等的工伤保险待遇，建立非户籍人员住院医疗保险制度，将外来务工人员纳入城市医疗保险体系，以及在全国率先开展劳务工合作医疗试点。但总体上，中国仍然在沿袭旧有的属地化的管理体制。新的人口格局要求各级政府不仅要为城市户籍人口提供公共服务，同样也要考虑为城市流动人口提供同城市户籍人口一样的公共服务，履行应有的政府职能。将城市有效管理人口（而不仅仅是户籍人口）纳入城市资源分配和服务对象，通过相应的机制调整，强化城市市政管理和市政服务的职能，鼓励城市有序地吸纳外来工，逐步建立惠及所有户籍居民和非户籍人口的城市公共服务体制和制度，改变片面强调城市“行政经济区”功能的状况。

　　修订设市标准，赋予城市相应的行政管理权限

　　修订现行的设市标准，需要根据中国的现实情况，以城市常住人口为基础，科学划定设市标准；城镇行政管理级别的确定要充分考虑地方的经济与人口规模，并赋予相应的管理事权与配套资源。同时，要积极推进政区管理模式由广域型向城市型政区转变，包括理顺城市间关系、城区与周边农村地区的关系，增强城市在财政、土地等方面的统筹协调能力，以便加强城区的城市功能与辐射能力等。具体可参考美国的做法。美国的县是州的下一层级行政区划，是一种广域型行政区划。美国共有3141个县（county），覆盖美国的每一寸国土，平均每个县的人口规模约为10万。美国的城（municipal）通常比县更小，是指中心城区市政功能所覆盖到的范围，是真正意义上的城市。县与城之间一般不是行政隶属关系，二者之间是职能分工的关系，这有利于最大限度实现辖区范围的统筹规划［17］。而在中国，目前城市设置采用的是广域型行政区划，是市领导县，或是整县改市而设的县级市，包括了大量乡村地区。若调整成城市型行政建制，可增强市一级的统筹协调能力，有效改善二元土地结构等问题。

　　诚然，上述改革实施起来难度很大。然而，中国工业化、城市化发展到今天，已经到了制度破冰的时候了。这些改革固然在无法短时间内一步到位、彻底消除“半城市化”问题，但是却可能极大减少这些摩擦。当前，政府应不失时机地把握机会，有条不紊地推出改革措施，促进中国城市化持续、健康地发展。

　　城市规划向公共政策的转型及其完善策略

　　谭刚（谭刚，（1963-），重庆人，综合开发研究院（中国·深圳）副院长，研究员，经济学博士，主要研究方向：区域经济合作与发展、城市经济等。）

　　回顾改革开放以来我国城市规划走过的发展历程可以清晰地发现，伴随快速工业化而出现并与之相互促进的快速城市化、以市场化为导向的体制转轨，不但为城市规划带来丰富的实践机会，而且也对城市规划的政策导向和运作模式产生冲击，导致城市规划观念和体制的不断更新。其中，从单纯的技术规范演变为公共政策，就是城市规划在快速城市化和体制转轨双重作用下的根本性变革。本文简要归纳改革开放以来城市规划面临的双重冲击，接着分析城市规划向公共政策转变的客观依据，最后提出在建立和完善与公共政策相适应的城市规划体制时应重点注意的策略。

　　一、城市规划面临的双重冲击与双向创新

　　（一）快速城市化与体制转轨对城市规划的双重冲击与挑战

　　改革开放以来我国城市规划面临的一大冲击或挑战（同时也是一大机遇）来自与快速工业化相伴生并相互促进的快速城市化。据统计，我国城镇化水平从1978年的17.9%提升到2007年的44.9%，年均增长在0.8至1个百分点，近年来增长率提高到1.4个百分点，设市城市数量已从1978年的193个发展到2006年的656个，建制镇从2173个发展到19369个。显然，快速城市化在对城市发展带来巨大机遇的同时也对城市规划产生了巨大冲击或挑战，主要表现为以下几点：一是城市规划逐渐公共政策化。即在快速城市化背景下的城市规划，必须打破传统计划经济条件下仅在行政管辖范围内进行资源的空间配置的传统做法，根据日益开放的区域视角来确立城市的发展目标、发展定位，分析城市所面临的市场空间以及可资利用的发展资源，在对城市进行空间配置时，既要考虑其行政区范围内的各种生产要素和可支配的资源，还要考虑更大区域内的资源整合、发展空间与优势互补，形成城市规划从“有边界”转向“无边界”的变动趋势。显然，这就使得传统上具有显著技术规范特色的空间配置手段逐渐转向公共政策，在城市乃至区域发展上发挥着日益重要的公共空间政策作用。二是城市规划面临的硬约束日益显现。快速城市化导致城市规模不断扩张，对城市发展的资源依赖也就日益明显。虽然以经济全球化为标志的开放性为城市规模扩张提供了资源及要素供给，但以水资源、土地、环境、能源等为代表的不可或缺的资源短缺仍然成为快速城市化面临的普遍性约束条件，有时过渡拥入的人口也从反向对城市发展产生严重制约。这就使得城市规划对城市化模式、城市发展目标、城市空间布局等内容的技术安排，不得不考虑资源约束的现实条件，进而形成一种新的资源观指导下的城市规划实践（深圳市规划局：科学规划是最大的城市资源——新时期深圳城市规划的理念与策略，《深圳特区报》2006年11月21日。）。三是城市规划面临的结构性调整压力。快速城市化不但导致城市空间规模的不断扩张，还形成城市空间结构的调整要求，以城市目标与定位频繁调整、城市功能与布局不停修订、城市基础设施建设不断更新等为标示的城市更新，成为快速城市化背景下城市发展的普遍现象。与之相对的是，与体制转轨相适应的新型城市规划制度逐渐形成，对包括城市更新在内的城市公共政策制定了一系列实体性和程序性的制度性安排，缺乏制度弹性或操作灵活性的新型城市规划制度，显然在多个方面难以适应以城市更新表现出来的快速城市结构调整要求。例如，在我国一些城市引入并建立起法定图则、城市规划委员会等新型规划体制后，在初步形成法定图则调整必须通过城市规划委员会法定化程序的制度框架下，由于城市规划委员会通常难以按法定时间召开，结果使得城市更新及时调整法定图则的客观要求难以实现，既导致新型规划体制的制度性优势难以发挥，又影响了城市更新等实际工作的推进（谭刚：深圳法定图则之我见，载《深圳规划·法定图则特刊》2008/11/。）。

　　从计划体制转向市场体制的体制转轨同样对城市规划带来挑战或冲击。第一，城市规划从计划体制下完全从属于国民经济计划，转变为市场体制下与国民经济与社会发展规划同样发挥重要的关系，以20年为规划期的城市规划与以5年为规划期的国民经济社会发展规划形成相互依存、互相协调的关系。从目前实践情况来看，基本形成由发改委系统既编制国民经济与社会发展规划、同时编制主体功能区规划，城市规划部门编制城乡（市）总体规划、同时编制五年期及年度建设规划，国土部门编制土地利用规划的基本格局，三个规划之间往往互相渗透但却并非完全整合，形成在市场体制下城市规划与经济社会发展规划、国土规划之间不尽协同、各自为主的现象。从城市规划的角度来看，当然面临着重构城市规划与市场机制关系的要求，从规划的制度、法规、编制体系等各个层面完善规划与与计划、市场之间的良性相动关系，在满足经济与社会发展规划对城市规划需求的同时，也要充分适应市场经济体制对规划各个方面提出的新要求。第二，体制转轨既加强了城市规划向公共政策的转型，同时又对作为公共政策的城市规划提出了技术层面的一系列新要求。例如，计划体制下的传统城市规划基本上属于刚性规划，很难根据城市发展要求及时对功能分区、土地利用性质、建筑强度、基础设施进行修订或调整；而在市场体制下，规划既要有明确的规定性，同时又必须具备灵活性，适应外部条件变化及时调整相关规划内容。这就使得城市规划的可控性从刚性、简单化转向柔性和动态化，城市规划的管理体系也变得日益复杂。

　　（二）城市规划的双向创新

　　在快速城市化和体制转轨的双重冲击下，改革开放以来我国城市规划领域普遍出现了诸多现象，其典型代表为“城市规划失效”现象（专家解读：中国城市规划的十大怪现象，）。城市规划对城市发展失去调控作用大体表现为两方面：一方面尽管总体规划尚处实施阶段，但城市规划的许多控制性指标如建设规模、人口规模等已经提前突破，为期20年的城市规划指标大多在5年甚至更短时间内提前“达标”；另一方面总体规划实施进程滞后于规划期限，基础设施不能合理布局和相互衔接，如在道路建设上总是处于修了又挖、挖了又修的现象，形如在不停地开合“城市道路拉链”。

　　另一方面，从改革开放以来我国城市规划的实践可以看到，城市规划体制和管理体系发生了诸多变革创新，客观上体现了城市规划在面临冲击与挑战时的适应性应对，最终都归结到以法律文本形式所体现的部门性法规，以及由全国人大通过的专项法律。前者如1991年、2006年分别由原国家建设部颁布实施的《城市规划编制办法》，明确形成了城市规划的技术规范，特别是2006年版的编制办法首次明确提出城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。后者如全国人大颁布的《城市规划法》（1989年颁布、1990年实施）、《城乡规划法》（2007年颁布、2008年实施）。其中《城乡规划法》成为改革开放以来城市规划各方面探索创新在法律层面的最新集成，与长期实行的《城市规划法》相比，其突出特点是明确了规划体系从城乡分治走向全面统筹，而有关规划属性从技术管制演变为公共政策、规划体制从单一体制逐步走向多元、规划编制从注重用地布局到注重可持续发展、规划管理从相对薄弱到日臻完善等特点，则在《城市规划法》和《城市规划编制办法》的基础上有了更为明晰和明确的规范（有关对《城乡规划法》的评述，可参见：“由技术管制演变为公共政策，从城乡分治走向全面统筹”“建设部副部长仇保兴解读《城乡规划法》”等报道。）。

　　从上述最后提升为法律规范的角度来分析，在快速城市化和体制转轨的双重作用下，改革开放以来我国城市规划领域所发生的一系列变革，大体分可以归纳为城市规划的双向创新：一类是在宏观层面上决定了城市规划从单纯的技术规范转变为城市公共政策，并逐渐形成与公共政策相配套的规划管理体制；另一类是在技术层面完善规划的科学性与适应性，包括把规划范围从城市扩展到城乡、强调规划编制从土地空间扩展到资源合理利用与可持续发展等等。

　　二、转向公共政策的城市规划

　　城市规划从单纯的技术管制性规范转变为城市公共政策，可以说是改革开放以来快速城市化和体制转轨冲击下城市规划的根本性创新，同时也成为按照科学发展观指导我国各级城市规划实践的基本准则。

　　（一）城市规划从技术规范转为公共政策是规划领域变革发展的基本趋势

　　不论基于何种分析视角和研究框架，国内外规划学者普遍认为规划具有公共政策属性，其规划实践呈现出向公共政策转变的趋同性。从国外城市规划发展历程来看，自20世纪60年代以来，西方城市规划大体上经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程，在规划理念上从强调编制规划图转向重视规划过程的实施，认为规划图所起的是未来目标引导作用，而规划的关键在于通过政策去确保实现规划目标，强调规划政策在规划体系中的重点作用，才能确保城市规划真正发挥引导和调控城市发展的作用。在这些理念指导下，西方国家大多建立和形成了基于公共政策的城市规划体制。

　　从我国城市规划发展历程来看，大体经历了从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独立的行政职能”进而向“综合空间政策”的转变历程，城市规划从单纯的技术规范转变为公共政策同样成为我国城市规划领域的基本趋势。从根本上说这是随着我国政府职能从经济建设型向公共服务型转化后，面向广大城市市民提供公共产品或公共服务、形成和完善公共政策，便成为城市政府的基本职能。由于城市规划常常涉及公众利益、规划决策通常涉及巨额资金投入并对财政税收产生巨大影响，其内容涵盖城市发展的所有方面，常常成为城市其他各项政策的起点和最终归结，这就使得城市规划转向公共政策自然成为必然趋势。从现实情况来分析，我国城市规划转向公共政策尤为紧迫与必要。这是因为，一方面我国现阶段空间资源越来越成为城市政府掌控的核心资源，城市发展需要发挥城市规划的综合调控作用，另一方面城市规划的公共政策职能发挥得还很不够，其内容、形式和实施机制制约了其公共政策属性的实现。

　　（二）城市规划具有公共政策属性，在城市公共政策中发挥着特殊作用

　　由于公共政策既可基于经典的政治学和行政学框架进行思考，也可基于现代的经济学和管理学框架进行思考，定义众多的公共政策大体包括一些基本要点，如：公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；公共政策要形成一致的公共目标；公共政策的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；公共政策是一种公共管理活动。作为解决市场失灵的集体选择行为，公共政策是以政府为主的公共机构利用公共资源解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动。一般来说，公共政策在解决公共问题、维护公共利益的过程中，必须遵从社会公正、发展效率等基本价值取向，在公众广泛、有序参与的基础上，通过制定法规和措施等途径，引导和约束相关利益主体行为，协调和兼顾不同利益诉求，从而有效配置公共资源，确保公众共同分享整体利益、公共利益和长远利益，同时最大限度地减少对局部利益、个人利益和近期利益的损害。

　　在我国，城市规划通常是政府依法制定的规范城市发展、建设的法规性文件，是一个城市在一定时期内经济和社会发展、资源的保护利用、各项建设的时序和空间布局的综合部署，是城市发展、建设和管理的基本依据。根据对城市规划与公共政策之间基本要点、主要特征及价值取向等方面的比较分析可以发现（，城市规划本质上具有公共政策的属性。从公共政策的角度来看，城市规划实际上可以理解成为解决城市公共问题和协调城市公共利益，满足广大市民均等化公共服务需求，由政府及其他相关利益主体共同协商所形成的、由政府强制保障实施的空间使用政策。

　　作为公共政策的城市规划具有不同于一般公共政策的明显特点并发挥着引领性作用。第一，作为公共政策的城市规划是通过城市空间这一载体而得以实现的，城市规划通常意味着空间或地域的规划。一方面通过城市规模、空间结构、用地比例等战略性规划，从宏观上确保城市经济社会总体发展目标；另一方面通过空间开发强度、土地利用性质等控制性规划，从实施操作上来控制和引导城市的发展。从这个角度看，城市规划的公共政策实际上成为在空间上统筹兼顾不同利益主体对经济、社会、环境等不同利益诉求的政策集合。第二，转向公共政策后城市规划形成由不同时间段、涵盖众多领域、集聚多个目标的综合性公共政策体系，其中战略性的规划如城市总体规划是城市公共政策的综合性体现，成为政府宏观调控的主要手段；操作性的规划如近期建设规划和年度实施计划成为规划实施的具体依据，是对以土地使用为核心的社会利益的直接调配和规约。从公共政策目标来看，既要对未来做出战略安排，又要对近期发展进行总体部署；既要提升城市整体竞争力，又要保障市民公众利益；既要统筹谋划城市整体发展，又要合理引导局部地区成长；既要维持城市经济增长，又要兼顾城市社会文化等领域协调发展。第三，在前面两点的综合作用下，城市规划的公共政策效应十分突出。由于由城市规划决定的城市空间为城市内的各种社会经济文化活动提供必要的物质载体，这就使得作为公共政策的城市规划会与诸如城市经济社会发展规划（如“十一五规划”等）等综合性规划相衔接而直接发挥作用，并进而通过这些综合性规划对城市其他公共政策产生间接影响；同时城市规划还会直接对城市许多具体公共政策（如城市财政政策、城市土地政策、城市交通政策等）产生引导性广泛影响。正是基于对规划的先导、主导和统筹配置作用的高度认识，在我国城市规划界甚至还提出了城市规划是城市资源调控政策体系中的首位公共政策、建立以“规划—计划—预算”为主线的城市综合调控体系的观点（深圳市规划局：科学规划是最大的城市资源——新时期深圳城市规划的理念与策略，《深圳特区报》2006年11月21日。）。

　　（三）城市规划是政府调控城市发展、具有公共管理职能的重要政策工具

　　中外城市政府均把城市规划管理视作政府的重要职能，通过编制和批准城市规划文本和图则、引导和控制城市土地及空间使用等方式，确保城市经济社会发展和各项建设符合经济社会发展规划和城市规划的总体要求，体现政府指导和管理城市建设与发展的政策导向。作为政府公共管理职能的重要组成部分，城市规划管理以城市发展的公共利益作为出发点，通过对城市土地和空间使用进行合理安排，一方面为立足于城市土地和空间之上的各种城市社会经济活动提供物质载体，从而实现城市规划的直接干预作用；另一方面还透过物质形态的规划，间接实现对社会经济的有效引导。从这个角度看，城市规划管理既是政府职能的主要体现，又具有公共管理的显著特征，因此城市规划管理应该成为城市公共管理的重要组成部分，合理选择城市规划管理模式是政府有效实现城市规划干预作用的必要前提。

　　在公共管理模式下，随着城市公共管理职能增强，城市规划管理的重要性日益显现出来，这也提升了城市规划作为公共政策的现实作用。为此，需要明确城市规划在城市公共管理中的角色定位，既要成为城市宏观发展和战略的调控人，又要成为争取城市公共利益和预防城市损失的公益人，还要成为协调、处理城市规划建设活动主体间各种利益冲突的仲裁人。与此同时，要进一步明确城市规划要从单一的物质控制管理转向调控社会发展的公共政策目标，重点关注城市公共产品的提供以及协调城市各利益主体关系，保障城市公共利益，消除城市建设中的市场失灵现象，综合运用包括经济、技术、环境以及规划等公共政策工具，调节城市运行，引导城市科学发展。

　　三、建立与公共政策相适应的城市规划机制

　　随着城市规划从单纯技术规范转向公共政策的共识日益普及，特别是2006年版《城市规划编制办法》明确提出城市规划是公共政策的重要指引，国内不少城市已在城市规划转向公共政策方面进行了有益实践，例如深圳从总体规划到近期建设规划再到年度实施计划三个规划层次，启动了城市规划向公共政策转化的初步尝试，天津、广州等城市完善近期建设规划方面也进行了可喜探索。显然，这些探索对于推进城市规划转向公共政策、更好地发挥城市规划作为重要公共政策作用具有积极意义。

　　随着城市规划转向公共政策，构建和完善与公共政策相适应的城市规划体制成为未来我国城市规划领域创新的重要方向。从当前城市规划转向公共政策的实践来看，当前特别应当注意从完善公众参与制度、法定图则修订和建设规划等三个方面推进。

　　（一）以城市规划委员会为重点完善公众参与机制

　　为了解决公共问题、维护公共利益，公共政策的形成过程与实施进展都要求程度不同的开放性和透明度，需要引导广大公民广泛参与。由城市规划的性质、内容与地位所决定，城市规划在转向公共政策时要求从规划编制、审批、实施管理到调整修订等全流程、各环节都必须公开透明，引导城市居民广泛参与，因而作为公共政策的城市规划具有开放度高、主动性强、参与者众、透明度高的显著特点。从国内外城市规划的理论和实践均可以看到，在公开透明的前提下引导公众广泛参与，对于增强城市规划的权威性和法定性具有重要作用。例如，近年来在西方流行的协作式规划理论（CollaborativePlanning）强调（王凯：从西方规划理论看我国规划理论建设之不足，《城市规划》2003年第27卷第6期），城市规划实际是沟通（communicative）和协作（collaborative）的过程。而要进行理性沟通，既需要理想的表达、公共氛围下的真实叙述和广泛的实验，也要依赖于各个独立的民间组织的公正参与，有必要培育社会联系交流的网络、教育公民和社区组织并提供规划信息、鼓励独立地对以社区为基础的项目进行反思等等。

　　公众参与作为公共政策的城市规划，关键在于伴随民主化进程而构建适当的公众参与机制（我国2006年版《城市规划编制办法》提出，编制城市规划要遵循政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。2008年施行的《城乡规划法》规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。）。从美国等国编制城市规划的机制来看，在经过深入的专业咨询论证、广泛的公众参与之后，往往都会经过专门的城市规划委员会审查，最终提交到市议会讨论通过，成为法定文件，严格执行。在这里，非官方、专业化的城市规划委员会成为公众参与城市规划的重要载体和机制。同样，从我国最早设立城市规划委员会的深圳市（1998年）的实践来看，城市规划委员会把不同知识结构、专业背景和利益代表的公众代表集中起来，共同参与对作为公共政策的城市规划的集体审议和决策，不但可以通过“代议制”的集体决策和“首长负责制”的个人决策优化城市规划决策，更好地体现规划作为公共政策的公平性和科学性，同时还有助于在政府行政体系内实现城市规划决策与执行的有机分离，完善规划的治理结构，此外还可以在较大范围内调动市民参与规划的意识和积极性，把原来对规划的零星监督转变成有组织的集体监督。综合起来分析，规划委员会成为公众参与城市规划的有效途径和最具效率的公众参与方式，而具有审议、审批和监督权力的城市规划委员会则成目前我国公众参与城市规划的最高形式（我国目前的城市规划委员会大体有三种类型：一是协调机构，如首都规划建设委员会，由各大机关负责人组成，负责审定城市建设近期计划和年度、重大建设工程，组织制定地方性法规和重要规章，协调处理规划建设方面的关系；二是议事机构，如广东省规划委员会，由政府相关职能部门代表、专家和公众代表组成，负责审计控制性详细规划、规划设计条件等；三是准决策机构，如深圳规划委员会，由公务委员、非公务委员（专家及社会人士）组成，负责编制和审批法定图则、审批专项规划、审议总体规划及分区规划等。在三种类型中，以深圳为代表的准决策机构参与规划程度最高、权威性最大。）。

　　以完善规划委员会为重点建立公众参与城市规划机制，在当前具有明显的实践操作价值。重点需要做好如下几个方面的工作：首先，确立规划委员会的法人地位，在完善现有议事机构、审议机构以及准决策机构等不同模式的基础上，按照规划决策—规划执行—规划监督分离原则，增强规划委员会的规划决策和监督功能。其中对以深圳为代表的准决策模式而言，可以参照香港规划委员会运作特色，在原有职能的基础上，赋予规划立法权力，授予规划解释权、规划调查权、规划听证权、规划复核权及规划裁决权等规划行政权力，适当扩大对规划的审议范围和权限。其次，优化规划委员会组成和内部结构。一方面增强委员的代表性，突出规划委员会委员在城市地域分布、行业分布以及知识背景和专业结构上的均匀性，强化委员在市民中的权威性和代表性；另一方面按照公平、高效、科学等基本准则，优化规划委员会内部结构，合理设置各个专门委员会。再次，建立和完善规划委员会及其各专门委员会的议事规划，优化相关运作流程。

　　（二）以法定图则修订为突破口完善规划动态调整机制

　　公共政策大多既具有高度的强制力或刚性，又需要适时调整而带有明显的动态性或弹性。从这个角度来看，以城市空间资源配置为重点的城市规划实际上是一种刚柔并济的公共政策。如何合理处理规划程序的刚性和规划具体内容调整的弹性两者之间的关系，从而在确保城市规划程序合法的前提下高效快捷地对规划具体内容及时进行局部性调整，真正体现城市规划作为刚柔并济的公共政策的特点，是处于城市化加速发展阶段的我国各个城市需要认真解决好的现实问题。

　　根据近年来我国一些城市编制法定图则的实践情况，可以考虑以法定图则的编制和修订为突破口来探索建立和完善城市规划的动态调整机制。一方面法定图则是以图则形式对分区内各片区的土地利用性质、开发强度、配套设施、道路交通和城市设计等方面作出详细规定，不但在城市规划体系中处于核心地位和法律效力，是指导城市建设和发展的控制性详细规划；而且还形成了专业机构编制、市民参与咨询、规划委员会提供决策意见、政府依法实施的运作程序，具有明显的刚性或强制力。另一方面，由于在城市规划体系中还缺乏有机衔接，加之在编制技术上对地块的功能、用途及容积率等技术指标的把握尚有不足，同时因城市迅速发展以及城市更新加速，客观上导致法定图则编制中预见性不够、法定图则实施不久即面临调整的现象，前瞻性弹性安排水平有待提升。在城市加速更新需要及时调整法定图则、而法定图则调整又必须通过法定程序的情况下，在实际工作中法定图则修订常常面临刚性与弹性难以兼容的现象。因此以法定图则来探索作为公共政策的城市规划的动态调整机制是必要的。

　　从兼顾程序刚性与具体内容弹性出发，在保证法定图则编制和修订程序的前提下，根据城市更新改造的客观需要，改变原来单一地块修订图则的做法，以城市功能区为单位统一集中修订和调整城市功能区（老城区）的法定图则，既可在保证程序刚性的前提下满足城市更新的弹性动态调整的需要，又可优化配置和高效利用土地资源。在操作程序上，首先，由规划部门提出需要进行整体修订和调整法定图则的功能区名单，经法定图则委员会审议报城市规划委员会批准。符合整体修订和调整法定图则功能区的条件必须严格，如编制法定图则较早、需要调整法定图则的地块较多、土地配置和利用现状难以适应客观发展要求等等。其次，对符合法定图则整体修订和调整标准的城市功能区，改变目前针对个别地块分别调整、修订法定图则的现行做法，从功能区整体出发，严格按照科学发展观要求，在城市总体规划和近期建设规划等文件的指导下，对功能区内各地块的法定图则进行集中、整体、统一的修订和调整。再次，城市功能区法定图则进行集中、整体和统一的修订调整后，应严格执行相关法定程序，先报法定图则委员会审议，再报城市规划委员会批准，最后由市政府批准实施。最后，不符合法定图则整体修订和调整标准的城市功能区，仍然采用现行规定做法，以个别地块为单位修订调整其法定图则。为严肃法定图则的权威性，原则上一般不对个别地块进行法定图则调整和修订；确实需要进行调整修订的，应当严格按照法定程序，从严执行。

　　（三）以近期和年度建设规划为核心强化规划作为公共政策的实施机制

　　为强化城市规划与经济社会发展计划及政府运作体系的有效衔接，近年来我国不少城市尝试以五年为周期分解城市总体规划，由此建立起近期建设规划制度以及年度实施计划。通过分解和细化城市总体规划分阶段实施内容，城市近期建设规划和年度实施计划把宏观层次的战略规划，有效地转化为指导城市五年进而细化为年度发展的核心公共政策，从而在整体上增强了城市规划作为公共政策的实施与保障。从深圳近年来的实施效果看，一方面近期建设规划使总体层面的城市规划与经济社会发展规划在内容和时序上充分衔接，通过全面规划与空间布局安排，不但共同构成城市公共政策的近期规划实施操作体系，而且还强化了城市规划体系内总体规划对各个控制性规划的宏观指导性和实际调控力，提高了城市规划的实施绩效。另一方面，年度实施计划细化了近期建设规划制度，通过“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”的动态体系，把中长期规划确定的目标、行动细化到年度实施计划中，从而建立和强化了从空间角度对项目进行统筹的制度性安排，进一步确保了作为公共政策的城市规划的实施力度。

　　在以近期建设规划和年度实施计划为核心强化规划实施保障机制时，除了需要在编制、管理和实施方面进一步完善以外，关键是要处理好总体规划及其建设规划、经济社会发展规划、土地利用规划三者之间的关系，在体制机制上建立融城市经济社会、城市空间与城市土地于一体的城市规划体系。从城市角度来看，三大规划客观上存在相互渗透、协同生效的要求和趋势，如经济社会发展规划向完善发展目标和强化空间指导方面发展，在编制5年期规划的基础上增加编制10年或20年期的中长期规划，除在规划内容增加空间内容外还专门编制单独的主体功能区规划；城市总体规划则在原有城市规划体系和内容强调空间资源配置和管制作用的基础上，注重政策内容的制定以及建设项目的统筹，既强化规划的综合性和战略性，又重视实施操作性，如开始编制近期建设规划和年度实施计划；土地利用规划也对土地资源开发、利用、整治、保护进行总体部署的基础上，强化其综合性和战略性作用。当前的问题是，由于三大规划分属不同职能部门负责，尽管规划之间各自渗透，但在体制上仍然是各负其责、各自为主，相互衔接不够，综合性的城市规划体系和统一的实施机制尚未真正建立起来。从总体上说，这就需要在行政体制改革不断深化的背景下，按照探索建立职能有机统一的大部门体制的基本思路，在城市层面内整合规划资源，通过体制和机制创新，真正探索和建立综合性的城市规划体系和实施机制。