我国农村进一步改革方向及政策走向

      我国改革发端于农村。30年来，农村改革取得了极大成功，农村发生了历史性巨变。农村的率先改革开启了我国改革开放的大门，为建立社会主义市场经济体制摸索了经验，为国民经济持续快速发展奠定了基础，对建设中国特色社会主义事业起到了开拓性作用。经过30年的改革开放，我国经济和社会发展已经站在了一个新的起点上。从新的历史起点出发，农村改革仍然是我国改革的关键环节，农村发展仍然是我国发展的战略基础。党的十七届三中全会对30年来农村改革发展成就和经验作了全面总结，对新形势下继续推进农村改革发展作了全面部署。必须按照党的十七届三中全会的要求，进一步解决制约农业和农村发展的深层次体制性矛盾，着力破除城乡二元结构，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。

　　一、推进农村改革发展面临的深层矛盾和突出问题

　　在我国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，我国农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起高度重视的新情况新问题，特别是城乡二元结构矛盾突出。

　　(一)农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大

　　(二)农民持续增收困难，缩小城乡居民收入差距前景堪忧
　　(三)农村经济体制尚不完善，协调工农、城乡利益关系任重道远

　　一是农民进入市场组织化程度低。

　　二是农民土地权益缺乏有效保障。

　　三是农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。

　　四是农村金融改革明显滞后。

　　五是公共财政覆盖农村范围有限。近年来，中央着力调整国民收入分配格局，覆盖城乡的公共财政制度建设开始迈出较大步伐。但由于历史欠账多，农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。突出表现在，农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，基本医疗服务城乡差距过大。我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障制度还很不健全。

　　六是城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。2004～2007年外出农民工实际工资年均增长7%左右，增幅比同期城镇职工实际工资年增长率低3～4个百分点，两者的工资差距继续加大。农民工超时间劳动比较普遍，农民工的劳动小时工资水平更低。农民工无法平等地享受城市公共服务。进城农民工子女纳入流入地公立学校义务教育体系的比例偏低，进城农民工不能平等享受城镇公共卫生服务和医疗救助，不能享受城市廉价租房和经济适用房政策。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。

　　(四)农村社会不平等程度加深，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大

　　二、进一步深化农村改革的方向和重点

　　(一)强化对农民土地承包经营权的物权保护

　　1.完善土地承包经营权权能。
　　2.规范土地承包经营权流转。

　　(二)推进农业经营体制创新，提高农民组织化程度

　　(三)改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场

　　征地制度存在的突出问题是，土地征占规模过大，失地农民数量越来越多；对失地农民的补偿偏低，失地农民就业和社会保障是很大的难题。在加快城镇化和工业化进程中，土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。

　　1.严格界定公益性和经营性建设用地。

　　2.合理确定征地补偿标准。

　　3.解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。

　　4.改革农村集体建设用地使用制度。

　　(四)放松对农村金融的管制，加快建立普惠型农村金融体系

　　农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会《决定》提出，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。《决定》为深化农村金融改革指明了方向。

　　1.健全农村金融服务体系。

　　2.健全政策性农业保险制度。

　　(五)完善农业支持保护制度

　　从发达国家的成功经验看，大都形成了一套较为完善的农业支持和保护政策体系。不同类别的政策措施从不同角度发挥作用，共同实现既能稳定农业生产，又保障农户收入的政策目标。我国不仅在农业支持和保护水平上与国外存在很大差距，需要提高，而且农业支持和保护政策体系也存在缺陷和不足，需要完善。

　　1.完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策。

　　2.完善农产品价格形成机制。

　　(六)加快建立城乡统一的公共服务制度

　　为包括城乡居民在内的全体国民提供均等化的基本公共服务，是政府和公共财政的基本职责。应强化政府职责，按照逐步实现城乡基本公共服务均等化的要求，与经济发展水平和公共财政能力相适应，全面提高财政对农村基本公共服务的保障水平。加快发展农村教育事业，提高农村义务教育的水平，使农村人人享有接受良好教育的机会。创造条件，实行免费的农村职业教育，加快在农村普及高中教育；加快发展农村卫生事业，增强公共卫生和基本医疗服务能力，逐步提高新型农村合作医疗的保障水平，做到人人享有基本医疗卫生服务；完善农村最低生活保障制度，探索建立新型农民社会养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度，做到人人享有基本生活保障。要逐步改变城乡分治的制度安排状况，形成城乡统一的制度框架，促进公共财政资源在城乡均衡配置，为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。

　　(七)拓宽农民转移就业渠道，推进农民市民化进程

　　转移农民、减少农民是富裕农民、发展农村的治本之策。尽管大量农民转移就业，我国农村剩余劳动力总量仍然高达1亿人左右。受世界金融危机的影响，最近出现的外出农民工返乡回流，使农村就业压力更大。城乡就业的难点主要在农村，必须把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务，拓宽农村剩余劳动力转移渠道，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，努力实现农民充分就业、稳定就业。

　　1.加强农民工权益保护。公平对待、一视同仁是解决好农民工问题的根本要求，要以实现农民工“就业有技能、劳动有合同、工资有保障、伤病养老有保险、维权有手段、居住有其屋”为目标，健全农民工工资支付保障制度，加快建立城乡劳动者平等就业制度，建立农民工平等享受城市公共服务的制度，建立覆盖全体农民工的工伤、医疗、养老保障制度，尽快实现农民工养老保险关系异地转移与接续，确保农民工共享改革发展成果。当前，金融危机不仅造成一部分农民工失去工作而返乡，而且由于企业开工不足、工资明显下降，仍留在就业地的农民工的家庭生活也受到很大冲击。在积极支持返乡农民工创业和再就业的同时，要建立留城农民工特殊困难救助机制，帮助他们解决在就业、子女就学、医疗等方面遭遇的实际困难，充分体现政府对农民工弱势群体的关怀，积极化解可能引发的社会矛盾。

　　2.积极推进农民市民化。农民工渴望长期留在城镇工作和生活，农民工向市民转化是大势所趋。目前，上世纪80年代以后出生的新生代农民工已经超过1亿人，成为农民工的主体力量。他们对土地的情结弱化，务农意愿低，向往城市文明生活，渴望成为城市“新市民”。从长期趋势看，大量的流动人口终将会融入城镇社会。必须顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，改革户籍制度，降低进城农民落户的门槛，逐步形成城乡居民身份统一、机会均等、权利平等的社会管理制度，使越来越多的农民工融入城市。

　　我国的基本经济制度决定了，决不能走一些国家那种大量失地农民进城沦为城市贫民的道路。由于农民工相当一部分就业处于不稳定状态，养老、医疗等社会保障对他们的覆盖率很低，农民进城就业会经历一个在城乡之间“双向流动”的过程。“家中有地，进退有据”。在家乡有一块承包地，仍然是农民工维持生计的最后一道防线。要充分认识土地对农民生活保障的特殊重要性，充分估计今后我国经济增长可能出现波动的风险，当农民在城市里的根没有扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地这个根。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。