永康市雅然健身器材厂:我市城乡统筹综合改革必须突出关注的几个问题

我市城乡统筹综合改革必须突出关注的几个问题

日前，在中青班学习，市委、市政府“一号文件”《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》是我们研讨学习的重点，市委党校组织师资专门授课，中青班开展了小组讨论、班级论坛，深入剖析温州城乡一体化发展中所存在的主要问题及其制约因素，充分探讨有针对性的措施，以进一步推进我市城乡统筹综合改革的顺利开展。为此，我结合自己的工作经历，从“一号文件”的三个配套文件入手，即《关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见（试行）》、温州市农村集体建设用地使用权交易实施办法（试行）》和《关于推进农村金融体制改革的实施意见（试行）》，专门讨论了让市场推动农民农房改造聚集、农房产权和宅基地使用权创新改革等四个问题，我认为这些问题是我市城乡统筹综合改革必须突出关注的问题。

第一个问题：寻找市场动力，让市场推动农民农房改造聚集

我市城乡统筹综合改革以“三分三改”为核心，为寻找市场动力创造了条件，但城乡统筹综合改革要形成农村要素市场，需关注农民个人资产的自由流动和配置，应使农民具有可持续的动力，让农民进入市场，让农民的土地、人、资金真正激活。特别是农房改造集聚建设，必须始终关注寻找这种市场动力，让市场推动农民参与农房改造聚集，这是成功的关键症结所在。我市《关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见（试行）》安排了“宅基地置换制度”、“农房产权流通制度”两大制度。宅基地置换制度安排了置换公寓给予补偿、置换产业用房、放弃宅基地货币补偿、宅基地权证化等四项政策措施；农房产权流通制度安排了以宅基地换商品房和安置房、以集体土地上房屋在农户中流转、安置房上市交易等措施。这些措施都只是从农民住房保障权利出发，没有保障农民土地权利和财产收益权利，在实际操作中难以激发农民动力。相比较，我市农村农民现有做法，以现有宅基地互助联建、从村集体分配返回地建房指标委托建设、村集体集中建设分配住宅、旧村自主改造等，赋予了农民获得开发权、发展权、收益权，既获得了需要的住房，又获得开发收益，具有巨大的参与动力。随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。以前，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然要参与这块收益。政府是要限制它还是要引导它？这是个很重要的问题。无数的事例证明了，没有农民自主的农村改造，就没有人口的聚集，就没有城乡一体化。当前的农房改造集聚如能充分吸收现有经验，照顾农民的开发收益权，将会极大激发农民的参与热情，为切入城乡统筹综合改革创造走农民自主的新路子。

第二个问题：农村产权制度改革不能没有农房所有权及相连的宅基地使用权制度的改革。

“一号文件”的农村产权制度改革，明确提出把改革的重点锁定在对村集体经济组织的非土地资产进行股份化改造、推动土地承包经营流转、推动农村集体建设用地使用权流转上。对这一改革重点的理解，我认为其核心是：农民自主，还权赋能。如果从这个核心出发，在这场农村产权制度改革中，还必须推动农村集体土地和房屋确权登记和推动农村房屋产权使用权流转。（“一号文件”中《温州市农村集体建设用地使用权交易实施办法（试行）》不包括村民集体宅基地连同房屋）。

对于农民，最大的家庭财产莫过于农房产和宅基地；对于村集体，最大可掌控资产莫过于村集体建设用地。据了解，我市目前集体建设用地大部分是宅基地、返回地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。如果要盘活农村资产、解决农民购房、推动农房改造聚集，必须解放这部分财产。

我市农村早有农房产权和宅基地使用权改革探索的经验。温州农村自古就有房屋买卖的习俗和传统，早在1991年始，瑞安、乐清等地房管部门就建立了农村房管所，开展了农村乡镇集体土地上房屋所有权登记，并在此基础上，自发开展了农房抵押贷款、农房买卖交易，当时的房管部门也顺势开展了农房抵押登记、农房买卖交易登记、司法部门也有了司法实践。这项探索极大解放了农民财产，盘活了农村资产，建立并培育了农村房地产市场，为发展个体经济、私营企业，推动旧村改造、改善城镇面貌做出了不少贡献。但在国家层面，法律法规一直没有突破，随着国家对土地管理的加强和小产权事件的发生，农村房产产权管理机构被撤销、农房买卖抵押被令停止，使农房产权和宅基地使用权改革倒退回历史原点。

但城乡统筹综合改革，无论是农房改造集聚，还是投融资平台构建，真正的动力还是源自农村本身，走“农民自主，还权赋能”的路子，因此，建议我市根据十七届三中全会通过的决议：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”和第二轮农村改革实验区赋予有利条件，出台《进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，推动土地、房管部门继续开展农村集体土地上房屋所有权登记和宅基地使用权登记、开展集体建设用地、承包经营土地使用权、林地使用权等登记，颁发农村房屋所有权证、集体土地使用权证等两证，建立农村房屋产权交易所和农村土地交易所，推动金融机构开展农房抵押贷款业务，推动司法机构开展有关农房交易司法实践活动，在全市各建制镇建成区范围内系统推进已建成农房宅基地国有化，让包含抵押权和流转权在内的“农屋新政”，为农民进入资本市场融资打开突破口。同时，在“三分三改”、“三不变”前提下，对经营方式进行调整、集中配置宅基地等非农业用地资源，释放更多的非农用地；为农村集体建设用地流转提供市场化交易平台。

第三个问题：城乡统筹综合改革应考虑外来人口的市民化或本地化。

我市城乡拥有800万人口，流动人口约330万。大量的流动人口支撑着我市的工业化和城市化，同时也构成了城市化的难题，这已是理论界和实践界共同的认识。据调查了解，我市流动人口大部份居住在城乡结合部、工业区、城镇空壳村，许多居住在村民多余房产、违章建筑、搭建的棚房、三合一企业厂房，这种居住环境和外来人口是我市城乡面貌的一个重要部分。我们搞城乡统筹综合改革、搞农房改造集聚建设，外来人口集聚在哪里？退缩到哪里？支撑城市化的产业工人来自哪里？都是必须考虑的问题。因此，城乡统筹综合改革应考虑外来人口的市民化或本地化，出台外来人口市民化或本地化的综合配套政策，包括人才引进、户籍、社会保障、子女教育、家属就业、住房等，作为城乡统筹综合改革重要组成部分。      

特别是住房问题，是外来人口本地化最最核心的问题，目前我市没有一个系统外来人口住房政策，建议出台适用于外来人口的住房保障政策，包括公共租赁房、廉租房、限价商品房等制度，放开不必要的限制，以开放的姿态，让工作一定时间外来人口获得住房，尊严地居住。可以结合中心镇、中心村、集聚村建设，考虑规划工人新村、工人公寓，建设低价限价商品房，让外来人口购房推动集聚区建设、推动人口集中。

同时，推动建立外来职工购房金融服务平台建设。住房公积金制度是单位和职工依法缴存的长期住房储金，为提高职工的住房消费能力，转变住房观念和促进住房市场的发展起着非常重要的作用。目前我市住房公积金制度已逐步向非公企业、新社会组织覆盖，而非公企业职工大部分是外来员工，因此推动住房公积金制度扩面，利用住房公积金的资金聚集、互助、贷款等政策功能，配套贷款支持工人公寓、廉租住房、限价房建设，向外来员工购房发放公积金贷款，积极推进外来人口本地化。

第四个问题：中心镇、中心村建设，农房改造集聚建设，钱从哪里来？

“一号文件”确定城乡统筹综合改革，以农房改造集聚建设为切入点，以功能区和中心集镇建设为平台。那么农房集聚建设、功能区中心镇建设钱从哪里来呢？这是个必须关注的问题，“一号文件”构筑一个“村镇建设投资公司”的运作平台，将一定程度解决农房改造集聚的投融资问题。

对于这个问题，其实我市农民和基层有很多创造，而这些创造基本上走出一条解决问题的路子。举例来讲，一是旧村改造，农民在一镇一政策的指导下，自主协商同意，统一拆除旧房，把宅基地交给经济合作社，由经济合作社负责土地转为国有划拨，按规划和设计委托建筑公司或开发公司建设开发，开发后按宅基地份额按成本回购，农民回购后可以买卖，也可以委托经济合作社统一出售，形成建设开发的资金循环。二是返回地建设，我市征地返回村集体的建设用地，目前大都是二产和三产用地，村集体也有通过分配楼面积落实村民权益，然后集中自主开发建设，按村民权益投资来解决建设资金问题。三是村集体整理建设用地，在明确村民权益基础上，把整理的土地进入土地市场招拍挂，收益归村集体。这种利用的是盘活宅基地，建设的主体是村社企业，开发的部分“准商品房”对外销售，收益全部留在农村，打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产开发建设的局面，从而创造了新的模式。未来的中心镇规划建设用地构成，无非由占补平衡获得的建设用地、置换获得的宅基地、村集体返回地、产业项目用地、村集体建设流转获得用地、商品开发用地等构成。未来的“村镇建设投资公司”除商品开发用地开发外，可以借鉴这些经验，合理运用农民开发自主权，融集资金滚动开发。