儿童消防安全宣传海报:论具体行政行为合法性审查原则

摘要：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”这说明对具体行政行为合法性审查是我国人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。具体行政行为合法性审查是行政诉讼法的“帝王”条款，表明了司法审判权与行政权的关系。关于具体行政行为合法性审查原则，有人论及此问题时总将“行政处罚显失公正的，可以判决变更”作为审查合理性的依据，但我国《行诉法解释》第56条第（二）项规定，“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的”应当判决驳回原告的诉讼请求。意即只要具体行政行为合法，即便有不合理之处法院也无权审查，而只能采用判决驳回原告的诉讼请求的作法。本文将介绍具体行政行为合法性审查的范围，浅析其弊端，以及给出一点建议。

关键词：  合法性审查原则     审查的对象范围      审查存在的不足

一 、合法性审查原则的含义

行政诉讼的基本原则，是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼的基本特点，对行政诉讼具有普遍指导意义，体现并反映着行政诉讼的客观规律和法律的精神实质的基本规则。[1] 具体行政行为合法性审查原则作为我国行政诉讼的基本原则之一，通常被认为是我国行政诉讼的特有原则（即行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的特有原则），简称为合法性审查原则。

合法性审查原则是指行政机关的活动必须遵守法律。法律规定了行政机关活动的权限、手段、方式，行政活动都必须以法律为依据，法无明文规定不得为之；严格遵守法律的有关规定，违法者必须承担相应的法律后果[1]。我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。理论上称之为合法性审查原则，它是指人民法院受理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判的诉讼行为。合法性审查的实质是对人民法院行使司法审查权的限制，即人民法院在行政审判中享有不完全的司法审查权，原则上只能对具体行政行为的合法性进行审查，并作出判决维持或撤销具体行政行为的决定。

二  、合法性审查原则的对象范围

（一）合法性审查的范围

合法性审查的范围即是人民法院行使司法审查权的边界，是由行政诉讼的受案范围决定的，受案范围反映出法律对行政相对人合法权益保护的范围。从现代法治的要求来看，出于保护人权和对国家公权制约的需要，行政诉讼的受案范围也在随着社会的发展而不断作出调整，总的趋势是受案范围在不断地扩大。行政诉讼法第十一条对受案范围作了列举式的规定，应当说，这个受案范围是比较窄的，当初之所以这样规定，是与当时我国的行政诉讼的实际情况相适应的。随着我国经济、文化的发展和行政相对人法律意识的增强，行政机关观念的转变以及人民法院审判能力的增强，适当扩大受案范围已经具备了现实的条件和基础。正是在这种情况下，《解释》第一条适当扩大了行政诉讼的受案范围，对受案范围作了概括加排除式的规定，使合法性审查的对象范围得以扩大。             

（二）合法性审查的对象

人民法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外。首先，从客体上看 ，人民法院只审查具体行政行为的合法性，[3]不审查抽象性行政行为和行政诉讼原告行为的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，法院只能审查行政机关的具体行政行为而不包括与之对应的抽象行政行为。人民法院在审理行政案件时，只对具体行政行为的合法性进行审查。如果对行政机关制定的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令不服而向人民法院提起诉讼，则不属于人民法院的受案范围，人民法院不予受理且必须在法律规定的范围内行使行政审判权，对行政机关的法定职权予以尊重。其次，合法性审查，是指人民法院在行政审判中，原则上只对具体行政行为是否构成违法进行审查并作出判决，而不对具体行政行为是否合理作出判决。行政诉讼法原则上限制了人民法院对行政行为的合理性进行审查的权力。另外，人民法院对具体行政行为的合理性审查，有严格限制：必须是属于行政处罚显失公正的具体行政行为。合理性审查仅对行政处罚这一类具体行政行为。《行政诉讼法》第54条第4款规定 ：人民法院对“行政处罚显失公正的，可以判决变更。

三、我国对具体行政行为合法性审查的不足。

   《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，对于具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。但是，由于我国行政诉讼的起步较晚，行政诉讼所依据的法律法规，特别是行政法律法规还不够健全，造成了我国行政诉讼的不完备。实行司法审查法定原则以及对行政诉讼范围加以多方面的限制造成了我国的行政诉讼范围过于狭窄。                          （一）制约了行政诉讼审查范围的拓展。

合法性审查原则基本上排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体受案范围。事实上，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，导致了行政自由裁量行为大量存在。例如《治安管理处罚法》第十九条规定的行政处罚有警告、罚款和拘留。拘留的幅度是 15 日以下，罚款为200 元以下，公安机关可以在三种法则中选择其一，然后在罚则幅度内选择处罚。放任行政裁量性行为与我国行政司法审查制度的根本宗旨是相违背的，这也在很大程度上影响了我国行政诉讼受案范围。

（二）限制了行政诉讼的受案范围。

（1）人身权、财产权的限制。从《行政诉讼法》第十一条第一款的规定来看，行政诉讼旨在保护当事人的人身权和财产权，人民法院只受理行政相对人因行政机关和行政机关工作人员侵犯其人身权、财产权提起诉讼的行政案件。按照我国宪法规定我国公民还享有广泛的其他权利，如政治权利、劳动权、受教育权等，这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。公民享有的这些权利即使受到行政机关具体行政行为的侵犯，因为与人身权、财产权无关，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然《解释》已经将受案范围扩大到事实行为，但还不能满足现实的需要。（2）法律明确排除的限制。《行政诉讼法》第十二条和《解释》第一条就明确规定了不得提起行政诉讼的事项。 （3）缺少对抽象行政行为的审查。在我国现行体制下，对抽象行政行为的审查主要通过非诉讼的方式进行，这些方式远不能解决所存在的问题。

四、对改进我国具体行政行为合法性审查的建议。

（一）行政诉讼审查对象不应排斥合理性审查，应将行政自由裁量行为纳入受案范围。

在我国，《行政诉讼法》有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性，但这一范围目前还很狭小、单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。法院对行政自由裁量行为的审查，是以维系、撤销为主要判决方式，并可以责令被告重新做出具体行政行为来补救，变更只在特定情况下才适用，法院对行政自由裁量的行为的审查，仅限于监督，不会造成越权行政。所以，修改《行政诉讼法》突破审查内容上的限制，将行政自由裁量行为全面纳入行政诉讼受案范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。

（二）建立完整的司法审查制度，扩大相对人受保护权利的范围。   我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。权利的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的****和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。监督行政机关依法行使行政职权与保护公民合法权益是司法审查制度不可或缺的两个重要的方面，人民法院监督行政机关依法行政应当是全面的监督，人民法院对公民合法权益的保护也应当是全面的保护，法治原则不允许留下任何监督或者保护的空白。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。                                   （三）取消行政诉讼审查对象的限制，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。

人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。我国《国家赔偿法》、《行政复议法》在总结行政审判工作得失的基础上，已将抽象行政行为纳入行政赔偿诉讼和行政复议的范围。根据后法优于前法的原则，《行政诉讼法》应尽快做出修改，将抽象行政行为纳入行政诉讼，以实现前法与后法真正的统一与协调。

随着我国社会的进步，现行的行政诉讼法已越来越不适应社会发展的要求。总之，具体行政行为合法性审查作为行政权与司法权之间的调节阀，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查标准，以期达到既保护行政相对人的合法权益，又促进行政机关依法行政的社会效果。

参考文献：

1、应松年.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社，2000:42. 2、张树义：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社，2002年9月第1版，21页                                             3、季 宏：《理论法学行政法55讲》，人民法院出版社，2008年4月第2版，376页。

4、江必新：《正确把握行政诉讼受案范围》，《人民法院报》2000年4月27日。

5、江必新：《论行政诉讼的审查对象》，《中国法学》1993年第4期，第15页。