迪桑娜折扣:黄小勇?闫晶?张爱军：推进相对集中行政许可权改革的思考

黄小勇 闫晶 张爱军：推进相对集中行政许可权改革的思考2011年07月21日15:55   黄小勇 闫晶 张爱军：推进相对集中行政许可权改革的思考--中国共产党新闻

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　一、相对集中行政许可权的释义

　　相对集中行政许可权（审批权）是受相对集中行政处罚权的启发而产生的，行政许可权包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权和行政许可决定的送达权等各种权能。从法律意义上，对相对集中行政许可权存在三种理解。

　　第一，空间场所上的集中。在20世纪末期，各地为了改善投资环境，提高行政审批效率，纷纷建立“政务服务中心”或“行政服务中心”（类似的名称还有“行政审批大厅”、“政务超市”等等），具有审批事项的部门在中心设立窗口，把行政审批事项集中起来进入窗口办理，实行“一站式”办公。审批对象无需在各个部门间来回奔波，可以在一个集中场所完成与所有部门的接触。

　　第二，职能部门内部的集中或机械式集中[1]，即将分散在部门内设机构的行政许可权集中在某一机构。如《行政许可法》第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”

　　第三，职能部门间的集中，即将分散在不同职能部门（机关）的行政许可权集中在某一部门（机关）。如《行政许可法》第二十五条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

　　从行政审批制度改革的发展来看，三种意义上的相对集中行政许可权都存在。其中，第一种空间场所意义上的集中，由于进驻中心的窗口实际上只有行政许可申请的受理权和行政许可决定的送达权，相当于行政审批过程中的“传达室”、“收发室”，没有实质性的权力。在此，行政服务中心仅仅是政府部门的集合，只具有“符号化”的意义[2]，无法对行政审批过程进行有效的管理和控制，无助于提高行政审批效率，反而增加了审批环节而备受诟病，从原来改革的产物演变为进一步改革的对象。第二种意义上的集中是当前许多地方政府正在积极探索和创新的对象，正成为行政审批制度改革中的一个新方向。第三种意义上的集中是最彻底的集中，目前只零星出现在个别地方，由于行政许可权调整的彻底性而可能遭到的阻力，以及对行使行政许可权主体的合法性要求等方面的疑虑，对于建立“行政审批局”以完全彻底地集中一级政府所有行政许可权的做法，多数地方顾虑重重，望而却步。本文主要集中于第二种意义上的相对集中行政许可权进行思考和分析。

　　二、相对集中行政许可权改革的基本做法

　　为解决行政审批过程中的顽疾，以2004年《行政许可法》的颁布实施和国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出积极探索相对集中行政许可权为契机，在继续清理、取消行政审批事项的基础上，全国很多地方政府开始探索在行政审批权力配置层面进行改革，整合部门内部的审批职能，尝试进行“两集中、两到位”为典型代表的相对集中行政许可权权改革。与早期集中办公侧重于行政审批事项的物理空间集中不同，许可权的相对集中着眼于行政审批权力的科学合理配置。

　　改革的基本做法是，改变部门内行政审批职能分散在多个处室的局面，将部门内行政审批职能向一个内设机构集中，设立行政审批办公室（各地名称不一，本文将之简称“审批办”），审批办向政务服务中心集中，部门对政务服务中心窗口“首席代表”授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位，即“两集中、两到位”。如果说集中办公是一种机械式集中，则相对集中审批权改革的是一种有机的集中。

　　经过“两集中、两到位”以后，进驻服务中心的审批办拥有具有四项基本职能：受理权、直接审批权、分办权（对涉及需要转后台——原职能业务处室处理的事项，有对各职能处室分办的权力）、督办权（对整个办事过程和结果负责，拥有全程监督权力）。

　　“两集中、两到位”改革中，审批办的设置一般采用如下几种方法：第一，撤（并）一建一，即撤销或合并一个机构，腾出编制建立审批办；第二，增挂牌子或更名，如在法制办（科）或办公室增挂审批办的牌子；第三，在不突破编制的前提下单独设立审批办。同时以“三定方案”确定行政审批办的职能。

　　个别地方政府尝试进行第三种意义上的集中，彻底将一级政府的行政审批权力最大程度地集中在一个机关。如成都武侯区成立“行政审批局”，将原来隶属于职能部门的行政审批职能划转到行政审批局，职能部门不再履行审批职能[3]。从形式上看，行政审批局就是政务服务中心的实体化和行政化，与“两集中、两到位”的主要差别在于前者改变了行政审批权力的归属，行政审批局不仅仅是行政审批权力运行的集中场所，而且还是行政审批权力的所有者。云南省昆明市设立“政务服务管理局”作为政府工作部门，改变了长期以来政务服务中心机构性质的非行政性色彩，目的是加强行政审批服务、政务公开和其他社会服务的平台建设，尚未改变行政审批权力的归属，不属于第三种意义上的集中。四川省绵阳市、资阳市等也在将进行类似的尝试。

　　表1部分地方相对集中行政审批权改革的情况(略)

　　说明：上表是根据第六届全国省际政务服务工作交流会议（2010年 成都）《交流材料汇编》整理而来。程度不同地进行了相对集中审批权改革的城市还有沈阳、青岛、长沙、宁波、哈尔滨。本表只是就参加工作交流会议的地方政府进行统计，并不代表全国的情况。

　　建立“首席代表制”，是行政审批权相对集中后权力运行的重要机制。其内涵是，在各部门内部审批事项向其审批办集中、审批办及其“首席代表”向政务大厅集中的基础上，部门主要负责人（机关首长）向派驻“中心”的首席代表签发现场审批授权委托书，使行政审批权向“首席代表”集中，在部门委托权限内全权负责本部门有关事项的审批工作。对不需要现场勘察、集体讨论、专家论证的事项，实行一审一核制，实现“现场审批”功能，即审即办，有效解决“传达室”、“收发室”现象。对于因各种因素制约，审批事项难以在审批办和政务中心办理的，采取委托办理、限时督办的方法，将部分环节委托原审批机关或有关单位办，审批办通过对承办单位的监督、催办机制，要求按时办结，超时默认，最后在审批办核准发证。

　　三、相对集中行政审批权改革的成效

　　从实施“两集中、两到位”改革的地方来看，行政审批权的科学配置带来积极的变化。

　　第一，提升了政务服务中心的作用。“两集中、两到位”将实质性的行政审批权集中在中心进行运行，中心成为行政审批权力真正运行的平台，建立了以审批办和窗口为主导的新的行政审批运行机制，有效解决了政务服务中心过去“只挂号、不看病”的问题[4]，赋予了政务中心以生命力。

　　第二，减少了公众对部门的接触点。集中审批权之前，审批权分散在不同业务处室，办理审批要在各业务处室之间轮流辗转，耗时耗力，“两集中、两到位”后，实现了“一门受理”，“部门一个窗口对外，政府一个中心对外”，“一站式”服务形神兼备，方便了公众。无怪乎一些研究者将政务（行政）服务中心视为服务型政府在微观结构上的一个载体。[5]

　　第三，提升了行政审批效率，提高了公众满意度。权力向审批办集中、向首席代表授权，避免了层层设卡、“公文旅行”，大幅度提高了现场办结率、即时办理件的比率，提高了审批效率，有效解决了“拖、卡、推”的问题。过去一件事项涉及多个职能处室，审批环节多，只要任何环节上有一个人不在位，则久拖不决，需要办事人投入极大成本来消除不同环节上的“卡壳”和“推诿”。“两集中、两到位”后，一门受理，审批办现场办结或委托办理、限时办结，办事企业或公众无需受制于多头多环节审批，不仅便民，而且高效，公众满意度大大提升。

　　第四，加强了对行政审批权的监督。行政审批职能向审批办相对集中以后，打破了原来业务处室“审管合一”的格局，改变原来“以审代管”的弊病，形成了“审管分离”的局面，审批办专司审批，原业务处室向定制度定政策和监督检查转变，形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力运行机制。

　　第五，实现了政府职能的有效转变。相对集中审批权后，各业务处室开始从繁杂的审批事务中解脱出来，工作重心开始转向制定行业发展规划，深入调查研究，拟定政策措施，加强监督检查和优化公共服务上来，从根本上促进了政府职能转变。

　　四、推进相对集中行政审批权改革的关键环节

　　从各地行政审批制度改革的情况来看，相对集中行政审批权的改革工作基本上始于2008年，起步较晚，普及面较窄，作为行政审批制度改革的一个重要任务和发展方向，如何有效地进行相对集中行政审批权的改革，需要有效总结和借鉴先行地方政府的改革经验，解决好以下关键环节。

　　（一）合理界定政务服务中心的角色分寸

　　政务（行政）服务中心是“服务型政府在微观结构上的一个载体”，是各部门集中办理审批的大平台，建立政务（行政）服务中心作为深化行政审批改革的空间场所和推动力量，是全国各地推进行政审批制度改革的共同趋势。从全国各地来看，建立政务中心是建设服务型政府的一个重要切入点和有效抓手，政务中心功能地位的强或弱与当地行政审批制度改革的进展、深度、效果息息相关，强有力的政务中心是地方突破体制和提高效能的重要依仗。

　　切实推进相对集中行政审批权改革，必须合理界定政务中心的功能角色，把握好如下要点。

　　首先，政务中心不是一个审批主体，不能代替政府部门行使审批权，更不是专司审批职能的、部门化的行政审批局，审批权力、审批事项、审批人员仍属于部门；其次，政务中心不是“收发室”、“传达室”，而是行政审批权集中的空间场所，是实质性行政审批权运行的场所；第三，政务中心是进驻中心审批办的“保姆”，为审批工作提供各类服务；第四，政务中心是“管家”，替原派出部门集中看管行政审批权的运行，为了做好“管家”角色，对进驻人员在党（团）组关系、教育培训、考核评议、监督检查、党内奖惩和人事建议权等方面应当赋予中心管理权力。

　　在界定政务服务中心的角色时，应抓好中心管理层建设，明确其机构性质和职能，确立中心在行政审批改革中的相对主导地位。一方面，政务中心功能和角色的合理定位，要避免中心蜕化为“中转站”、“物业公司”的尴尬角色，能有效解决管人与管事相脱节这一制约政务中心作用的老大难问题[6]，赋予政务中心人事建议权，消除进驻人员因远离单位而被“边缘化”的担忧和顾虑。另一方面，政务中心功能和角色的合理定位要明确不是从部门“抢夺”行政审批权，审批职能、审批权力和人员等三个方面归属职能部门不变，相应地发生了三个方面的改变，即审批场所从部门分散集中于中心大厅、部门审批权从处室分散审批变为集中于审批办、审批人员从多人变为集中于首席代表。 “三变三不变”的功能角色定位，既保证了行政审批权由法定机构实施的合法性要求，又在保持体制稳定性的前提下取得了行政审批改革的实质性突破，降低了改革的动荡性、复杂性和难度。

　　（二）以“刚性设计、柔性运作”的改革策略来平稳推进相对集中行政审批权改革

　　恰当的改革策略具有“润滑剂”的作用，能消解改革阻力，减少改革所遭遇的摩擦。在推进相对集中行政审批权的改革中，可以采取“刚性设计、柔性运作”的策略，结合激进和渐进、原则性和灵活性，既实现改革的创新和突破，又符合在当前环境下改革的可行性要求。一方面，“两集中、两到位”是“刚性要求”，是不可谈判的原则和不可妥协的硬性要求，体现了改革中对权力重组不可讨价还价的改革决心和原则，同时通过机构和编制的调整到位，最大程度限制了各类阻力对改革的干扰。另一方面，在具体运作上，坚持循序渐进和灵活性，在积极推动彻底的“集中”运行模式的同时，也尊重现实环境的约束，对于因各种因素制约不能完全实现“集中”的，在审批事项集中进入审批办的前提下，将部分审批环节委托业务处室办理，以“委托办理、限时监管”的运行模式，一定程度上保留部分行政审批权的原有架构，降低改革过程的摩擦，渐进、有序、有效地实现改革目标。

　　（三）科学解决相对集中行政审批权后职能部门内部的权力关系

　　相对集中行政审批权后，在职能部门内部出现了两个新的权力关系需要妥善处理，否则，将严重影响改革的效果。

　　一是要准确把握机关首长对首席代表的授权程度。政务中心和相对集中行政审批改革的生命力表现于审批事项在审批办及其窗口的现场办结率，表现为即审即办率，而机关首长对首席代表的授权程度则是生命力的保障。部门行政审批权向审批办集中，机关首长向首席代表充分授权，就是让行政权更贴近服务对象，更有效地提供服务。

　　机关首长与首席代表之间在行政审批权上的此消彼长，影响着向首席代表的授权度，从而极大制约着行政审批改革的效果。从全国各地实施相对集中行政审批权改革的做法来看，不同部门间存在向首席代表授权标准各异的现象，导致不同审批办的现场办结率参差不齐。有的部门看似将绝大部分审批权授予首席代表，但却掌握着部门“含金量高”的关键性审批权。因此，在机关首长向首席代表授权过程中，应做好如下工作。首先，建立统一的授权规范，明确机关首长对行政审批事项拥有决定权的事项和理由，防止“打得了小鬼，打不了大鬼”的现象；其次，坚持将公众普遍关心、与企业等服务对象利益密切相关的关键性、要害性审批权授权到位，杜绝出现首席代表前台表演、机关首长后台操控的审批“双簧戏”；第三，明确授权后机关首长和首席代表各自承担的责任，确保行政审批工作的权责一致。

　　二是有效理顺审批办与业务处室的关系。部门内部审批事项向审批办集中，本质上就是审批办向业务处室“夺权”。审批办与业务处室的关系，决定着分散的审批权向审批办集中的程度，这是科学配置行政审批权的关键。如果过多的审批环节或权力仍保留在业务处室，则不可避免地会出现“收发室”现象和“只挂号不看病”的问题，严重制约审批办的功能，抑制政务中心的活力。

　　理顺好审批办与业务处室之间的关系，首先需建立明确的标准来决定何种审批事项、何种审批权力保留在业务处室，除了审批事务的专业技术性因素外，还有哪些因素决定审批办必须委托业务处室履行审批工作。缺乏明确标准的、受利益驱动和主观意志等影响导致审批权力的滞留，是对科学配置审批权的最大伤害。其次要重视构建审批办与业务处室之间的制度化、长效化的协调沟通机制，确立审批办对业务处室的协调督办权，保证审批办对业务处室在关系协调上的主导权；建立工作情况每月向机关领导和业务部门通报的机制，以沟通增进了解、支持和配合；定期向各业务处室征求合理化建议，主动接受业务处室的指导和监督；建立业务处室就监管信息与审批办之间的沟通，提高行政审批的针对性；建立业务处室与审批办之间的轮岗制度，打破狭隘的专业思维局限，增强沟通的可能性。

　　（四）坚持科学配置行政审批权与“还权于民”的有机统一

　　以“三集中”为核心科学配置行政审批权，是行政审批权在行政系统内部的横向集中转移，是行政权力的内部调整。作为一种与社会经济生活发生广泛联系的行政权力，行政审批权的科学合理配置必然要考虑到行政审批向社会的转移，“三集中”与“还权于民”的有机结合，才是完整意义上的科学配置行政审批权。在科学配置行政审批权的改革中，要继续加大精简行政审批事项的力度，清理、取消一些审批事项以“还权于社会”、“还权于市场”，同时加强向社会中介组织和行业协会转移行政审批职能。最便利的服务永远是自我服务，“三集中”将行政审批在要件精简化、权力规范化、流程优化、过程透明化、监督实时化全程化的基础上，集成于统一公开的政务中心平台上，让社会监督行政审批，参与行政审批，最后接管行政审批，实现向“还权于民”的过渡。

　　来源：国家行政学院学报
　　一、相对集中行政许可权的释义

　　相对集中行政许可权（审批权）是受相对集中行政处罚权的启发而产生的，行政许可权包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权和行政许可决定的送达权等各种权能。从法律意义上，对相对集中行政许可权存在三种理解。

　　第一，空间场所上的集中。在20世纪末期，各地为了改善投资环境，提高行政审批效率，纷纷建立“政务服务中心”或“行政服务中心”（类似的名称还有“行政审批大厅”、“政务超市”等等），具有审批事项的部门在中心设立窗口，把行政审批事项集中起来进入窗口办理，实行“一站式”办公。审批对象无需在各个部门间来回奔波，可以在一个集中场所完成与所有部门的接触。

　　第二，职能部门内部的集中或机械式集中[1]，即将分散在部门内设机构的行政许可权集中在某一机构。如《行政许可法》第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”

　　第三，职能部门间的集中，即将分散在不同职能部门（机关）的行政许可权集中在某一部门（机关）。如《行政许可法》第二十五条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

　　从行政审批制度改革的发展来看，三种意义上的相对集中行政许可权都存在。其中，第一种空间场所意义上的集中，由于进驻中心的窗口实际上只有行政许可申请的受理权和行政许可决定的送达权，相当于行政审批过程中的“传达室”、“收发室”，没有实质性的权力。在此，行政服务中心仅仅是政府部门的集合，只具有“符号化”的意义[2]，无法对行政审批过程进行有效的管理和控制，无助于提高行政审批效率，反而增加了审批环节而备受诟病，从原来改革的产物演变为进一步改革的对象。第二种意义上的集中是当前许多地方政府正在积极探索和创新的对象，正成为行政审批制度改革中的一个新方向。第三种意义上的集中是最彻底的集中，目前只零星出现在个别地方，由于行政许可权调整的彻底性而可能遭到的阻力，以及对行使行政许可权主体的合法性要求等方面的疑虑，对于建立“行政审批局”以完全彻底地集中一级政府所有行政许可权的做法，多数地方顾虑重重，望而却步。本文主要集中于第二种意义上的相对集中行政许可权进行思考和分析。

　　二、相对集中行政许可权改革的基本做法

　　为解决行政审批过程中的顽疾，以2004年《行政许可法》的颁布实施和国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出积极探索相对集中行政许可权为契机，在继续清理、取消行政审批事项的基础上，全国很多地方政府开始探索在行政审批权力配置层面进行改革，整合部门内部的审批职能，尝试进行“两集中、两到位”为典型代表的相对集中行政许可权权改革。与早期集中办公侧重于行政审批事项的物理空间集中不同，许可权的相对集中着眼于行政审批权力的科学合理配置。

　　改革的基本做法是，改变部门内行政审批职能分散在多个处室的局面，将部门内行政审批职能向一个内设机构集中，设立行政审批办公室（各地名称不一，本文将之简称“审批办”），审批办向政务服务中心集中，部门对政务服务中心窗口“首席代表”授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位，即“两集中、两到位”。如果说集中办公是一种机械式集中，则相对集中审批权改革的是一种有机的集中。

　　经过“两集中、两到位”以后，进驻服务中心的审批办拥有具有四项基本职能：受理权、直接审批权、分办权（对涉及需要转后台——原职能业务处室处理的事项，有对各职能处室分办的权力）、督办权（对整个办事过程和结果负责，拥有全程监督权力）。

　　“两集中、两到位”改革中，审批办的设置一般采用如下几种方法：第一，撤（并）一建一，即撤销或合并一个机构，腾出编制建立审批办；第二，增挂牌子或更名，如在法制办（科）或办公室增挂审批办的牌子；第三，在不突破编制的前提下单独设立审批办。同时以“三定方案”确定行政审批办的职能。

　　个别地方政府尝试进行第三种意义上的集中，彻底将一级政府的行政审批权力最大程度地集中在一个机关。如成都武侯区成立“行政审批局”，将原来隶属于职能部门的行政审批职能划转到行政审批局，职能部门不再履行审批职能[3]。从形式上看，行政审批局就是政务服务中心的实体化和行政化，与“两集中、两到位”的主要差别在于前者改变了行政审批权力的归属，行政审批局不仅仅是行政审批权力运行的集中场所，而且还是行政审批权力的所有者。云南省昆明市设立“政务服务管理局”作为政府工作部门，改变了长期以来政务服务中心机构性质的非行政性色彩，目的是加强行政审批服务、政务公开和其他社会服务的平台建设，尚未改变行政审批权力的归属，不属于第三种意义上的集中。四川省绵阳市、资阳市等也在将进行类似的尝试。

　　表1部分地方相对集中行政审批权改革的情况(略)

　　说明：上表是根据第六届全国省际政务服务工作交流会议（2010年 成都）《交流材料汇编》整理而来。程度不同地进行了相对集中审批权改革的城市还有沈阳、青岛、长沙、宁波、哈尔滨。本表只是就参加工作交流会议的地方政府进行统计，并不代表全国的情况。

　　建立“首席代表制”，是行政审批权相对集中后权力运行的重要机制。其内涵是，在各部门内部审批事项向其审批办集中、审批办及其“首席代表”向政务大厅集中的基础上，部门主要负责人（机关首长）向派驻“中心”的首席代表签发现场审批授权委托书，使行政审批权向“首席代表”集中，在部门委托权限内全权负责本部门有关事项的审批工作。对不需要现场勘察、集体讨论、专家论证的事项，实行一审一核制，实现“现场审批”功能，即审即办，有效解决“传达室”、“收发室”现象。对于因各种因素制约，审批事项难以在审批办和政务中心办理的，采取委托办理、限时督办的方法，将部分环节委托原审批机关或有关单位办，审批办通过对承办单位的监督、催办机制，要求按时办结，超时默认，最后在审批办核准发证。

　　三、相对集中行政审批权改革的成效

　　从实施“两集中、两到位”改革的地方来看，行政审批权的科学配置带来积极的变化。

　　第一，提升了政务服务中心的作用。“两集中、两到位”将实质性的行政审批权集中在中心进行运行，中心成为行政审批权力真正运行的平台，建立了以审批办和窗口为主导的新的行政审批运行机制，有效解决了政务服务中心过去“只挂号、不看病”的问题[4]，赋予了政务中心以生命力。

　　第二，减少了公众对部门的接触点。集中审批权之前，审批权分散在不同业务处室，办理审批要在各业务处室之间轮流辗转，耗时耗力，“两集中、两到位”后，实现了“一门受理”，“部门一个窗口对外，政府一个中心对外”，“一站式”服务形神兼备，方便了公众。无怪乎一些研究者将政务（行政）服务中心视为服务型政府在微观结构上的一个载体。[5]

　　第三，提升了行政审批效率，提高了公众满意度。权力向审批办集中、向首席代表授权，避免了层层设卡、“公文旅行”，大幅度提高了现场办结率、即时办理件的比率，提高了审批效率，有效解决了“拖、卡、推”的问题。过去一件事项涉及多个职能处室，审批环节多，只要任何环节上有一个人不在位，则久拖不决，需要办事人投入极大成本来消除不同环节上的“卡壳”和“推诿”。“两集中、两到位”后，一门受理，审批办现场办结或委托办理、限时办结，办事企业或公众无需受制于多头多环节审批，不仅便民，而且高效，公众满意度大大提升。

　　第四，加强了对行政审批权的监督。行政审批职能向审批办相对集中以后，打破了原来业务处室“审管合一”的格局，改变原来“以审代管”的弊病，形成了“审管分离”的局面，审批办专司审批，原业务处室向定制度定政策和监督检查转变，形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力运行机制。

　　第五，实现了政府职能的有效转变。相对集中审批权后，各业务处室开始从繁杂的审批事务中解脱出来，工作重心开始转向制定行业发展规划，深入调查研究，拟定政策措施，加强监督检查和优化公共服务上来，从根本上促进了政府职能转变。

　　四、推进相对集中行政审批权改革的关键环节

　　从各地行政审批制度改革的情况来看，相对集中行政审批权的改革工作基本上始于2008年，起步较晚，普及面较窄，作为行政审批制度改革的一个重要任务和发展方向，如何有效地进行相对集中行政审批权的改革，需要有效总结和借鉴先行地方政府的改革经验，解决好以下关键环节。

　　（一）合理界定政务服务中心的角色分寸

　　政务（行政）服务中心是“服务型政府在微观结构上的一个载体”，是各部门集中办理审批的大平台，建立政务（行政）服务中心作为深化行政审批改革的空间场所和推动力量，是全国各地推进行政审批制度改革的共同趋势。从全国各地来看，建立政务中心是建设服务型政府的一个重要切入点和有效抓手，政务中心功能地位的强或弱与当地行政审批制度改革的进展、深度、效果息息相关，强有力的政务中心是地方突破体制和提高效能的重要依仗。

　　切实推进相对集中行政审批权改革，必须合理界定政务中心的功能角色，把握好如下要点。

　　首先，政务中心不是一个审批主体，不能代替政府部门行使审批权，更不是专司审批职能的、部门化的行政审批局，审批权力、审批事项、审批人员仍属于部门；其次，政务中心不是“收发室”、“传达室”，而是行政审批权集中的空间场所，是实质性行政审批权运行的场所；第三，政务中心是进驻中心审批办的“保姆”，为审批工作提供各类服务；第四，政务中心是“管家”，替原派出部门集中看管行政审批权的运行，为了做好“管家”角色，对进驻人员在党（团）组关系、教育培训、考核评议、监督检查、党内奖惩和人事建议权等方面应当赋予中心管理权力。

　　在界定政务服务中心的角色时，应抓好中心管理层建设，明确其机构性质和职能，确立中心在行政审批改革中的相对主导地位。一方面，政务中心功能和角色的合理定位，要避免中心蜕化为“中转站”、“物业公司”的尴尬角色，能有效解决管人与管事相脱节这一制约政务中心作用的老大难问题[6]，赋予政务中心人事建议权，消除进驻人员因远离单位而被“边缘化”的担忧和顾虑。另一方面，政务中心功能和角色的合理定位要明确不是从部门“抢夺”行政审批权，审批职能、审批权力和人员等三个方面归属职能部门不变，相应地发生了三个方面的改变，即审批场所从部门分散集中于中心大厅、部门审批权从处室分散审批变为集中于审批办、审批人员从多人变为集中于首席代表。 “三变三不变”的功能角色定位，既保证了行政审批权由法定机构实施的合法性要求，又在保持体制稳定性的前提下取得了行政审批改革的实质性突破，降低了改革的动荡性、复杂性和难度。

　　（二）以“刚性设计、柔性运作”的改革策略来平稳推进相对集中行政审批权改革

　　恰当的改革策略具有“润滑剂”的作用，能消解改革阻力，减少改革所遭遇的摩擦。在推进相对集中行政审批权的改革中，可以采取“刚性设计、柔性运作”的策略，结合激进和渐进、原则性和灵活性，既实现改革的创新和突破，又符合在当前环境下改革的可行性要求。一方面，“两集中、两到位”是“刚性要求”，是不可谈判的原则和不可妥协的硬性要求，体现了改革中对权力重组不可讨价还价的改革决心和原则，同时通过机构和编制的调整到位，最大程度限制了各类阻力对改革的干扰。另一方面，在具体运作上，坚持循序渐进和灵活性，在积极推动彻底的“集中”运行模式的同时，也尊重现实环境的约束，对于因各种因素制约不能完全实现“集中”的，在审批事项集中进入审批办的前提下，将部分审批环节委托业务处室办理，以“委托办理、限时监管”的运行模式，一定程度上保留部分行政审批权的原有架构，降低改革过程的摩擦，渐进、有序、有效地实现改革目标。

　　（三）科学解决相对集中行政审批权后职能部门内部的权力关系

　　相对集中行政审批权后，在职能部门内部出现了两个新的权力关系需要妥善处理，否则，将严重影响改革的效果。

　　一是要准确把握机关首长对首席代表的授权程度。政务中心和相对集中行政审批改革的生命力表现于审批事项在审批办及其窗口的现场办结率，表现为即审即办率，而机关首长对首席代表的授权程度则是生命力的保障。部门行政审批权向审批办集中，机关首长向首席代表充分授权，就是让行政权更贴近服务对象，更有效地提供服务。

　　机关首长与首席代表之间在行政审批权上的此消彼长，影响着向首席代表的授权度，从而极大制约着行政审批改革的效果。从全国各地实施相对集中行政审批权改革的做法来看，不同部门间存在向首席代表授权标准各异的现象，导致不同审批办的现场办结率参差不齐。有的部门看似将绝大部分审批权授予首席代表，但却掌握着部门“含金量高”的关键性审批权。因此，在机关首长向首席代表授权过程中，应做好如下工作。首先，建立统一的授权规范，明确机关首长对行政审批事项拥有决定权的事项和理由，防止“打得了小鬼，打不了大鬼”的现象；其次，坚持将公众普遍关心、与企业等服务对象利益密切相关的关键性、要害性审批权授权到位，杜绝出现首席代表前台表演、机关首长后台操控的审批“双簧戏”；第三，明确授权后机关首长和首席代表各自承担的责任，确保行政审批工作的权责一致。

　　二是有效理顺审批办与业务处室的关系。部门内部审批事项向审批办集中，本质上就是审批办向业务处室“夺权”。审批办与业务处室的关系，决定着分散的审批权向审批办集中的程度，这是科学配置行政审批权的关键。如果过多的审批环节或权力仍保留在业务处室，则不可避免地会出现“收发室”现象和“只挂号不看病”的问题，严重制约审批办的功能，抑制政务中心的活力。

　　理顺好审批办与业务处室之间的关系，首先需建立明确的标准来决定何种审批事项、何种审批权力保留在业务处室，除了审批事务的专业技术性因素外，还有哪些因素决定审批办必须委托业务处室履行审批工作。缺乏明确标准的、受利益驱动和主观意志等影响导致审批权力的滞留，是对科学配置审批权的最大伤害。其次要重视构建审批办与业务处室之间的制度化、长效化的协调沟通机制，确立审批办对业务处室的协调督办权，保证审批办对业务处室在关系协调上的主导权；建立工作情况每月向机关领导和业务部门通报的机制，以沟通增进了解、支持和配合；定期向各业务处室征求合理化建议，主动接受业务处室的指导和监督；建立业务处室就监管信息与审批办之间的沟通，提高行政审批的针对性；建立业务处室与审批办之间的轮岗制度，打破狭隘的专业思维局限，增强沟通的可能性。

　　（四）坚持科学配置行政审批权与“还权于民”的有机统一

　　以“三集中”为核心科学配置行政审批权，是行政审批权在行政系统内部的横向集中转移，是行政权力的内部调整。作为一种与社会经济生活发生广泛联系的行政权力，行政审批权的科学合理配置必然要考虑到行政审批向社会的转移，“三集中”与“还权于民”的有机结合，才是完整意义上的科学配置行政审批权。在科学配置行政审批权的改革中，要继续加大精简行政审批事项的力度，清理、取消一些审批事项以“还权于社会”、“还权于市场”，同时加强向社会中介组织和行业协会转移行政审批职能。最便利的服务永远是自我服务，“三集中”将行政审批在要件精简化、权力规范化、流程优化、过程透明化、监督实时化全程化的基础上，集成于统一公开的政务中心平台上，让社会监督行政审批，参与行政审批，最后接管行政审批，实现向“还权于民”的过渡。

　　来源：国家行政学院学报