江西民政厅网址:新形势下纪检监察机关应把握“监督员”的角色定位

    ◇市委常委、市纪委书记  袁观清

    纪检监察机关是实施党政监督的专门机构，其监督职能的发挥对于规范权力运行起着重要保障作用。实践证明，有效的监督必须以监督主体准确把握自身角色定位为支撑。当前，中央对纪检监察机关职责定位更加清晰，各级纪检监察机关在具体操作层面上更应注重改进工作的方式方法，把握根本，突出主业，准确定位。力求做到履职尽责而不越位、错位，将牵头抓、协调抓、具体抓有机结合，做到科学合理行使监督职能，切实当好“监督员”，不断提高监督的能力和水平。

    一、当前监督存在的误区和偏差
    长期以来，我们党十分重视监督工作，尤其是近年来在加强对权力运行的监督、防止权力异化上做了大量富有成效的工作，对党员干部的监督有了明显的改进和加强。纪检监察机关认真履行监督职能，发挥了监督主力军的作用。但是，在我国实行市场经济体制条件下，由于种种原因，纪检监察机关常常对自身角色定位把握不准，自觉不自觉地陷入误区，在有关监督方面存在一系列似是而非的观念和作法。当前主要有以下几种误区和偏差。
一是兼容并蓄，演“独角戏”。主要表现是存在大包大揽的倾向，有的认为纪检监察机关权力相对集中，办事有权威，每项具体工作必定要纪检监察机关参与，每项重大决策必定要纪检监察机关到场，纪检监察机关无所不能，无所不包，无所不管，包打天下。本应是政府或其它部门职责范围内的事项，如决定某招投标事项，确定某项具体决策项目，纪检监察机关本应是督促配合，但实际工作中往往成了“事事牵头，样样主抓”，既“吹哨”，又“踢球”，有时甚至既担“导演”，又当“演员”，还兼“评委”，决策权、执行权、监督权混淆不清，身份不明，造成监督职能虚化。
    二是冲锋陷阵，当“开山斧”。有些地方最难的工作由纪检监察机关牵头，最复杂的矛盾由纪检监察机关处置，最棘手的问题由纪检机关化解，哪里阻力大，哪里矛盾多，哪里就让纪检监察机关去抓，借助纪检权威和手段去推动工作，扫清障碍。如一些地方征地拆迁、企业改制，甚至抓计划生育工作往往由纪检监察机关负责，做牵头人，担任指挥长，有时在突发事件中还充当“救火队长”，负责处理冲突较为激烈的矛盾。这种状况有时把纪检监察机关推到了风口浪尖，倘若一旦出现群体事件或有违法行为，往往使纪委置于尴尬地位。
    三是遮风避雨，作“挡箭牌”。有的地方片面理解纪检监察机关服务经济建设大局就是要为具体经济工作“开绿灯”，做“保护伞”。在土地招拍挂、项目招投标和招商引资等方面，认为只有邀请纪检监察机关参与了，才具有合法性和权威性，纪委充当了保护工具。甚至有些地方以纪委名义给一些民营企业纪贯以“权益重点保护单位”的称号，把纪委当作“护身符”，依重纪检监察部门的权威，规避一些职能单位的检查验收。事实上，纪委直接干预职责范围之外的微观经济工作，造成一些部门执法难以到位，使监督“空档”。
    四是查错纠偏，做“裁判员”。有些纪检监察机关把监督的重点放在“查错纠偏”上，偏重于判断式的资格审查，习惯于追惩性的事后监督，而不是发挥组织协调作用，通过完善监督机制和制度来强化监督职能。如承担了购房、买车、出国、建办公楼等一系列涉及社会敏感问题的审批，还有的地方纪委承担了一些部门的财务清理和会计事务等具体工作，造成纪委监督工作情况少，日常监督少，从制度上监督少，造成监督“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面，而不是从源头、从根本、从制度上去考虑如何实施有效监管。
    以上各种现象和作法，从某种意义上讲监督力度是强势的，在实践中对经济建设服务也发挥了一定的作用，但在监督层次和深度上还是存在不少缺陷，特别是在监督的权能上不对称，“监督员”的角色作用发挥不充分，有悖于纪检监察机关监督职能的定位，引起监督的“错位”、“越位”和“缺位”，在监督上出现断层、盲点和空白，造成了监督失之过软，失之过宽，失之过散，甚至失去监督效力。分析陷入这些误区的成因，既有客观原因，也有主观原因，既有体制原因，也有方式方法原因。一是认识偏差。经济体制改革的大体制中，纪检监察机关应积极服务经济大局，但有些地方在参与服务的角度、范围和途径认识上存在偏差，认为事必躬亲，凡事必管才是服务中心，认为全程参与，四面出击，才是围绕大局。二是利益驱动。有些纪检监察机关自觉不自觉地取向于经济利益，攫取好处，甚至借服务经济建设名义而以权谋私、吃拿卡要，很多地方纪检监察干部出现腐败问题就是在直接干涉经济管理环节，出现在充当保护伞和设置条件上，造成纪检监察机关本身不敢监督、不能监督、不好监督，使监督流于形式，变形走样。三是操作失衡。由于监督指向不明确，职权划分不清晰，纪检监察机关在具体操作中难以把握监督尺度，容易造成监督要么过犹不及，要么到不了位。同时，在现行体制下监督权重不对称，隶属关系的复杂化增加了操作的难度，在实际工作中上级对下级、同级之间、下级对上级难以构成强有力的监督。四是机制障碍。权力的制约和监督的配置不合理，纪检监察机关独立性不强，往往充当党委、政府的一个工作职能部门，决策、执行、监督权融为一体，这种机制容易助长纪检监察机关角色定位不准和揽权，加剧了既当“运动员”，又当“裁判员”的趋势，弱化了“监督员”职能，势必难以解决监督虚化无力的痼疾。

    二、监督是权力有效运行的必然环节
    监督作为一种广范围的考察与督促，是保证制度得以执行、责任得以履行，各种权力有效运行的关键所在。
    1、监督是党的宗旨的本质要求。无论在革命战争年代还是在社会主义建设时期，我们党一直把加强监督摆在非常关键的位置，党从小到大，从弱到强，始终坚持了全心全意为人民服务的宗旨，通过严格党的监督，不断改进和完善监督，积累了十分丰富的监督经验，形成了具有中国特色的权力监督体系，保持了党的肌体健康，增强了党的活力。但是从现实情况看，我们仍然处在大变革、大发展社会转型时期，由于体制、法律、政策的完善尚需一个较长时期，这个过程中权钱交易等消极腐败现象乘机滋长，加强监督显得尤为迫切。同时，反腐败斗争是个全球性的共性问题，无论哪个党执政都要面临反腐败的斗争，没有任何一个党能不加强监督而立于不败之地的。尤其是我们党长期执政，必须通过加强监督来巩固执政地位，所以加强监督是个永恒的课题。
    2、监督是管理科学的内涵所在。十七大报告指出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执法权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制，这是党对权力制约监督规律的新认识，是推动权力制约监督机制建设的重要指针。从领导科学角度来看，不受监督的权力，必然产生腐败，权力过度集中，必定容易滋生腐败的土壤和条件。法国启蒙学家孟德斯鸠说过：“没有制约的权力，必然走向腐败。”英国历史学家阿克顿也曾说过：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。因此，只有在权力配置上建立相应的制衡机制，决策、执行、监督三权适度分离，才不至于为所欲为地“拍脑袋决策，拍胸脯执行”，在规范前提下保证权力有序运行。
    3、监督是加强反腐倡廉建设的现实需要。对权力运行实施强有力的监督是反腐倡廉建设的根本要求。虽然我党的监督体系日臻完善，我们的监督是行之有效的，但由于我们处在两种经济体制的过渡阶段，新旧体制碰撞，还要经历“阵痛”和“嬗变”的纠缠与磨合，这种条件下难免出现一些体制的“真空”和“漏洞”，同时，基于这个特殊历史条件和时代背景，我们的监督方式明显存在一些不适应，尤其在实践上存在着监督制约不力，监督渠道不畅，监督制度不全，监督体制不顺等问题，有的地方下级对上级不敢监督，上级对下级不愿监督，同级之间不想监督，手握实权者不要监督，纪检机关不好监督，这种监督的格局难以适应反腐倡廉建设的新形势，必须采取切实措施予以改进。

    三、加强和改进监督的途径与方法
    要适应反腐倡廉建设的新形势，就要不断地研究新特点、新问题，理性地实现角色转换，更新监督理念，不断加强和改进监督工作。
   要“牵好头”，实现从越位到归位的转变。一是要统揽不包揽。党章赋予纪委协助党委组织协调反腐败工作的职责，在各类监督中起到主导作用和枢纽作用。但是，纪检监察机关应摆正位置，要做到统揽不包办，组织不揽权，协调不越位。著名学者胡鞍钢曾说过：“如果将反腐倡廉工作比喻成党对腐败的一场战争，那么中纪委就是参谋部，而不是作战部队，直接在战场上冲锋陷阵”。在组织协调反腐败工作中，纪委更重要的是通盘考虑，总揽全局，形成齐抓共管、分工协作的监督格局，而不是大包大揽，孤军作战。二是牵头不出头。要发挥纪检监察机关在反腐倡廉中的牵头作用，始终坚持调动其它各职能部门参与反腐败的积极性。根据各部门的工作特点和职能优势，提出任务，落实责任。对各部门的反腐败工作任务加强监督检查，督促部门抓好工作；对各部门工作中遇到的阻力和困难，充分发挥纪委的组织协调优势，认真负责地加以解决，为部门排忧解难。同时，积极支持法律监督、舆论监督、群众监督和其他政党监督。三是要到位不越位。一方面要敢于负责、敢于监督、善于监督，该宏观的就不能微观，该具体的就不能甩手，该牵头的就要领头，宽放相宜，把握有度，但另一方面要有所为有所不为，处理好与主管者和执行者之间的关系，从与性质、职权不相符的工作中解脱出来，不能越俎代庖，什么都冲在一线，超越职责权力的范围，不按政策法规办事。如果监督者变成执行者或主管者，角色就会混乱了，监督的效果也不会好；相反，监督、执行、决策部门积极性得到充分发挥，最后监督效果也会比较好。四是要履职不失职。实践证明，超越职权范围去行使权力，不但不能强化监督，反而使监督失效。开展监督检查是纪检监察机关的根本职责，履行职责就是要了解自己该做什么，该怎么做。有效监督的关键是对权力运行的知情，是了解监督对象做了什么，而不是具体去参与什么。要把监督重点放在用权的合法性和合理性上，通过对权力运行的过程、对制度规范的健全、对政策法规的执行情况进行全方位监督，有效地履行党章赋予的监督职能。
    要“把好关”，实现从失衡到平衡的转变。当好监督员、把好监督关不仅有赖于合理地定位，而且亟需保持监督主客体之间各种关系的平衡。客观上需要建立一种平衡的架构和互动机制。首先，必须解决敢于监督的问题。纪检监察机关是党政的主要监督机构，要发挥监督职能作用，就是要积极主动地依据党的法规赋予的职责、权力，大胆行使监督权。要正确处理监督主客体之间的利益关系和隶属关系，尽可能减少因权利的不对称和利益关系复杂化带来的影响。纪检干部也要加强党性锻炼和修养，坚持原则，树立奉献精神和勇于牺牲的精神，敢于去监督。同时，各级要为纪检机关履行监督职能扫除障碍，为纪检监察机关撑腰壮胆，使纪检监察机关敢于去监督，敢于去纠正，敢于去查处，为开展监督工作创造良好的社会氛围。其次，要解决善于监督的问题。要对权力运行的监督实行全方位覆盖，善于消除监督的薄弱环节，堵塞权力监督的漏洞，对一些带共性的监督难点问题要千方百计突破。在现实中，上级监督下级是较容易实现的，而下级对上级的监督、同级之间的互相监督却难以把握，要避免这种监督失衡，实现“双向监督”、“多维度监督”，除了从思想上构筑履职尽责的监督意识之外，还应该让党员拥有知情权、参与权和监督权，同时充分发挥党代会对党委会、常委会的监督作用，才能有效解决“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、法纪监督太晚”的普遍问题。破解难题的关键是要做到知情，当前重点要强力推进透明化，“阳光是最好的防腐剂”，要大力推进党务政务公开，凡不涉及保密的事项都要采取多种形式向社会公开，要以“公开为原则，不公开为例外”，健全上级党组织向下属党组织和全体党员通报工作制度、各级党委纪委向各自的党的代表大会通报有关情况制度、下级党组织向上级党组织报告和请示制度、党员干部个人向组织报告个人重大事项制度和领导干部述职述廉制度。通过推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度。再次，要解决自身素质的问题。监督者自身的素质与监督效率成正比，监督者的监督力度与效果成对应。只有加强自身建设，提高自身素质，才能更好地履行监督职能。要不断探索市场经济下开展监督工作的规律，积极适应新形势任务的发展变化，创新工作方式，更新思想观念，不断完善知识结构，加强业务培训和政策、法律、市场经济等方面的知识的学习，在不断研究问题中提高监督力。
    要“用好权”，实现从弱化到强化的转变。纪检监察机关行使监督权的正确与否，对权力运行的监督效果具有决定性的影响。监督权行使出现偏差，就会造成虚监和弱监，反之，就能形成强有力的监督。当前一是要把对干部的有效监督与对权力的科学配置结合起来。加强党政监督，一方面要切实抓好权力相对集中的领导机关和领导干部特别是主要负责人的监督，加强对决策、执行等重点环节和人财物等重点部位的权力行使的监督；另一方面要健全科学的权力制约和监督机制，按照市场经济的要求，使得决策、执行、监督的职能分化，并将其制度化，保证各负其责，按法定权限和程序行使权力。二是把党内监督和党外监督结合起来。纪检监察机关作为专门的监督机构，在实施监督中负有重要职责，但要认识到纪检监察不是唯一的监督，必须充分发挥各方面监督作用，建立开放型的监督体系，正确处理好党政监督与法律监督、舆论监督、群众监督和其他政党监督之间的关系，支持和保证人大监督、政协民主监督、政府专门机关监督、司法监督和包括舆论监督在内的社会监督，形成监督的合力，对权力运行进行全方位监督。三是要把权力的监督与完善监督制度结合起来。制度是监督之本，没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督。要针对腐败易发领域和市场经济形势下出现的新情况、新问题，制定科学具体且操作性强的监督制度，如干部人事监督管理制度、重大事项决策制度、巡视制度、重要情况通报和报告制度、述职述廉制度、政务公开制度、质询制度以及加强派驻机构管理，规范行使权力的范围、权限、责任方式、程序，以及救济途径等，推进监督的制度化和规范化。四是要把事前监督、事中监督和事后监督结合起来。建立廉政预警机制，健全任前廉政谈话、诫勉谈话以及纪委负责人同下级党政主要负责人谈话等制度，扩大领导干部经济责任审计的范围，加强监督职能部门之间的信息沟通，使监督的关口前移，逐步形成及时发现问题、及时纠正错误的机制，防患于未然。