三亚月川棚改赔偿方案:喻尘：地震带上的日本全设防经验(南方都市报 2009-4-11)

　　几天前的4月6日9时32分，意大利中部城市阿奎拉发生6.3级地震，95公里外的首都罗马震感明显，目前已造成至少287人死亡，上千人受伤，2.8万居民无家可归。4月10日被定为意大利全国哀悼日。

　　意大利民众将伤亡惨重的原因归咎于建筑质量的低劣，中世纪古镇阿奎拉变成了废墟，许多现代公寓也毁于一旦。意大利地质学家佛朗哥·巴尔贝里向当地电视媒体说，他对意大利疏于保护位于地震活跃带的建筑物感到失望。“令人气愤的是，如果这场地震发生在美国加州、日本或其他积极采取抗震措施的国家或地区……可能不会造成一例人员死亡。”

　　由于大地震中楼房倒塌致使人命伤亡惨重的，还有发生在去年5月12日的中国汶川大地震，数万名同胞葬身于瓦砾。

　　本报记者在日本政府、企业、民间团体、高校研究机构之间的采访发现，确如那位意大利地质学家所言，日本如果发生同样震级的地震，可能不会造成一例人员死亡。日本防患于未然的防灾意识，制订完善的防灾计划，对建筑质量要求的精益求精，正是如意大利、中国这些多地震带分布的国家应效仿的。

　　诚如日本内阁府参事官池内幸司说：“我们知道有地震，但不知道是何时来，所以，我们要做的不是能否准确预报，而是如何将地震损失降低到最小。”

　　全部国土都在地震带上———随时随地的危机意识

　　1995年的阪神-淡路大地震是一个契机，从那时开始，日本全国都设立了计划防灾部门，预测将要发生的大规模地震，对毁坏程度做预测，并设计救灾的具体措施

　　在三个星期时间内，池内幸司必须有一个星期住在日本东京大手町附近的区域。他在这一个星期里，包括周末，必须保持手机24小时开通，而且要保证半个小时内，无论是步行、或者骑自行车，都可以赶到首相官邸。

　　因为池内先生担任着内阁府负责地震火山对策的参事官，如果是地震或火山爆发，他所在的部门必须在1-1.5个小时内，按照内阁官房长官的指示发出指令。“2007年的新泻（县）中越冲地震时（新泻中越地区在2004年、2005年、2007年都发生过地震，一般统称为新泻中越地震），我正在办公室，所以很快赶到了官房长官官邸，随负责的部长大臣马上乘坐直升机直奔现场。”他说，依照日本法律，日本成立了中央防灾会议，内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责协调和联络，国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责具体实施。池内先生所在的办公室相当于中央防灾会议的秘书处。

　　“日本全部的国土在太平洋地震带上，全部在可能发生5级地震的范围内，20%的国土在6级以上的范围内。”池内先生指着世界地震分布图说，“很不巧的是，日本列岛在4个板块的交界处。全日本有2000多处活断层，地图上所标示的为主要的104个，可能还有我们没有发现的，所以，在日本，任何时刻都有可能发生地震。日本没有绝对安全的地方。”

　　所以，日本的危机意识与国民的忧患意识、政府的危机管理意识紧密相连，日本制订了灾害管理基本法，形成了一套以40余部法律组成的完善的灾害法律法规体系，对地震灾害的预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等作出了具体规定。

　　按照法律，中央防灾会议承担着预防和救灾的指令具体发出。新泻中越冲地震时，池内幸司在20分钟内赶到了官房长官官邸，当天，对策本部在震中地带设立。“我们要和警察、自卫队、消防人员等合作，形成救灾机构。”池内先生说。

　　1995年的阪神-淡路大地震是一个契机，从那时开始，日本全国都设立了计划防灾部门，预测将要发生的大规模地震，对毁坏程度做预测，并设计救灾的具体措施。“我平时要做的工作就是地震和火灾发生时的推演。”池内幸司的办公室做了一系列计划，包括东京首都地区发生直下型地震超过8级时的救灾推演，“首都地区每过二三百年就会发生一次这么大的地震，上次是在1923年，我们估计百年内不会发生，但是，仍然有发生7级左右地震的可能，而这个概率，我们估计在30年内为70%.”

　　他们推算，如果在冬季的傍晚，风速为15米每秒，东京发生7.3级地震，按网格矩阵方法测算，完全坏掉的房屋将集中在东部居民区，被火烧坏的房屋将在西部地区，将有85栋大型建筑物毁掉，11000人死亡，经济损失超过11200亿日元。

　　该停止的都停止了———地震速报系统的作用

　　2008年7月19日，日本东北部发生7级地震，中国一些媒体报道说，日本提前10秒钟发出了预警。其实，这是日本的地震速报系统发挥的作用

　　如果地震真的发生了，忙碌起来的不只是内阁府的池内幸司和他的同事，中央防灾会议自动生成对策本部，应对地震的一切措施就自动开始了。

　　这时，可能比中央防灾会议更早的则是对一些生产生活设施发出指令了。日本的很多公司，特别是电信、铁路、燃气、电力、供水等部门，可能就在地震发生的一刹那，各自的指挥系统就已经向设备终端发出了指令。

　　“我们公司有一套自己的地震速报系统，在地震初期，P波刚刚到来时，我们设置在全国各地的地震仪就测到了。”日本电信株式会社（NTT）灾害对策室室长北口隆也说，“P波到来后，与S波还有一段时间差。”

　　这时，日本铁路公司设置在新干线沿线、铁路线和海岸线上的上千个地震仪也测到了地震的P波。“P波的速度是以每秒7公里传到检测点的，而S波的速度要慢很多。”西日本旅客铁道株式会社（JR西日本）土木课长垣尾说，“那么，我们就可以提前于S波到来之前测到地震。”监测点在得到P波数据后，迅速计算出地震震级和到新干线的距离，通过电脑向列车发出指令。“新干线停车的时间还有40秒，如果这时的时速为300公里，那就可以降到时速200公里，从而降低受灾害的程度。”

　　日本气象厅和铁道技术所同样拥有这套技术，是日本新干线之外的铁路采用的。“可是，JR西日本的技术要比气象厅的技术提前两秒，这可以让列车提前300米刹车。”垣尾说。

　　日本气象厅和防灾所共有1000个地震测量仪，他们的资料可以提供给各个公司和单位。“每一户的燃气表都是智能的。”东京燃气株式会社防灾课长坂口央一说，从2001年开始，在得到气象厅的数据后，东京的燃气用户就采取了智能化设备，而且，东京燃气也在供气范围内设置了4000个地震测量表，“大概每一公里的范围内就有一个，气象厅和东京政府在这个范围内差不多也是这个数。”如果测到一个地方裂度为5的地震时，“那么，我们公司的系统就会自动切断这个地方的供气，每一户的供气表就会自动关闭。2005年的新泻中越地震时，我们的系统就发挥了作用。”

　　这时，日本NHK电视台已经开始播放哪里发生地震的消息。“可是，NHK只能告诉你哪儿发生了地震。”NTT灾害对策室长北口隆也说，“我们开发了一套系统，在通过对P波计算出震级后，我们的系统将向用户发出信息，哪儿发生地震了，震级多大，多久能到达你的身边。”

　　NTT的这项服务是付费的。“6万日元的终端，可以设在居民楼里，企业一般都有。个人可以通过电脑和手机接收，每月要多交500日元的服务费。”北口隆也说，“如果是5弱级别的地震，那么，就可以有20秒的躲避时间。”

　　地震速报系统是2007年9月1日在日本开始尝试的。“在震源较浅的地震时，就能发挥作用，人们可以马上躲避，工人马上停工，减少损害。可是，震源较深时作用就发挥不大了。”池内幸司说。

　　2008年7月19日，日本东北部发生7级地震，中国一些媒体报道说，日本提前10秒钟发出了预警。其实，这是日本的地震速报系统发挥的作用。

　　如果地震发生了，日本的供水、电力等系统也会迅速收到警报，根据震级迅速切断或中止某一区域的供应，该停止的都停止了。

　　将灾害降低到最小———完善的防灾计划

　　改良新干线、加固核电站、设置了应急供水点……哪怕是生产啤酒的工厂，对地震的防范也做了全面部署，假想了在地震发生时将出现的情况

　　推演地震可能造成的损害，然后据此制订计划，日本政府对此简称BCP.“确保地震发生时，政府业务继续计划。”池内幸司所在的部门参与制订了防灾计划，他们要确保政府部门在灾害发生时，工作能够继续。“中央政府如果受灾了，怎样开展工作？如果交通工具停止运营，日本的公务员又住得很远，政府官员很难赶到市中心的办公室。”他说，“内阁府在2001年6月就做了计划指南，通过中央防灾会议发布，到2008年9月1日，已经有19个省厅制订了各自的防灾计划。我想，所有部门都应该制订的。”

　　不仅是日本的中央机关制订了防灾计划，每一个企业、学校、机关也都制订了相应的计划，并且对可能受到损害的地方进行了改良。而这一切，1995年的阪神-淡路大地震是一个契机。

　　“JR西日本”在阪神-淡路大地震时，遭受了1000亿日元的损失，恢复通车用了80天时间。“新干线是1970年代设计的，柱子不具韧性，我们对32500根柱子进行了加固。”垣尾先生说，“自然灾害是不可测的，关键在于我们的技术开发，尽量将灾害降到最低。”通过对新干线和普通铁路历时数年的改良，JR西日本公司的铁道线抗震的能力加强了。“不仅是技术上改进，我们的危机管理手册也做出了具体规定，在5弱的地震发生时，我们都要回到公司本部的岗位上，接受指示到达现场。”

　　如果地震发生，最危险的可能是核电站了。“我们在核电站设计时留有余地，有些功能未启用，一旦发生异常，要迅速在反应堆中插入控制棒。”中部电力株式会社浜冈核电站广报部长西田勘二说，“核电站是按抗8.5级地震设计的。”

　　即便这样，2005年的东京地震时，东京核电站还是受到了影响。“我们吸取了教训，对5000个地方进行了电路改造，花了100亿日元进行加固，将抗震的标准提高到1000gal，而这一区域预测地震的破坏力是395gal.”

　　除了加固核电站，地震发生后，浜冈核电站还是要出动440名要员，在地震发生时，召开电视会议。“即便是休息日，也有3名官员在值班室。”西田说。

　　日立是一个含家属100多万人的大企业，日立制作所总务本部灾害对策部部长小岛俊朗的手下有500多人负责灾害对策，因为这个遍及全球的企业总是在有大灾难发生时被卷入其中。“我们按照日本中小产业厅和产业经济省的规定，制订了完整的BCP，并在阪神-淡路地震后做了修改，成为集团各企业的防灾手册。”他认为书面是不够的，还要经常训练，“每年选一个好的企业，把他们的经验拿到员工大会上分享。”不仅如此，小岛俊朗设计了把50个人分成两组，“在两个不同的办公室，一组监控另一组，随时作为另一组的补充。”

　　哪怕是生产啤酒的工厂，对地震的防范也做了全面部署。“朝日有9个工厂，我们不会同时受灾，订单是电脑化的，有备份的系统，距离越远越好，比如不仅在东京有，也会在大阪有一套系统，但我们还没做到，投入太大了。”朝日啤酒株式会社总务法务部田岛徹说，即便一两个工厂受损，其他的工厂也会按照业务计划完成生产。

　　东京水道局负责东京都的饮用水供应。“我们设置了应急供水点，每公里的范围内有122个点，还有应急供水槽，市民可以走路去打水，这覆盖了97%的区域。”东京都水道局综合防灾担当係长的保永政幸说，“东京的水道与周边县道府是相通的，正在协调在灾难发生时互相取水的工作。”

　　电力、通讯、铁路、交通、燃气、供水等部门也都制订了防灾计划，假想了在地震发生时将出现的情况，如何保障通讯、供水、供电、交通，而这一切，都有一个原则，那就是将灾害降低到最小。

　　迅速投入救灾中———灾后统一行动

　　“大地震发生后，首相和各省厅主要负责人要在首相官邸组成危机管理中心，气象厅要在两分钟内通报地震强度”

　　中央防灾会议将向全国发出指令，池内幸司或者他的同事这时将协调气象厅、国土厅、防卫厅、消防厅等部门，还要迅速赶到地震发生地，一场紧急动员的救灾行动就要开始。

　　“大地震发生后，首相和各省厅主要负责人要在首相官邸组成危机管理中心，气象厅要在两分钟内通报地震强度。”池内幸司说。

　　“一般灾害时，自卫队是不出动的。但是，如果灾害涉及很广，自卫队要参与运作。”日本NPO中心事务局长田尻佳史说，“这是县道府知事和中央首脑控制的文官政府所决定的，而自卫队属于中央政府。不过，1995年阪神-淡路大地震后有了改变。那次很严重，可是兵库县知事却没有要求自卫队到现场，他们想靠自己的力量解决问题，这是一个教训。”从那以后，日本讨论了文官控制制度的原则，自卫队可以根据紧急、公共、不可替代、近邻派遣原则决定是否参与救灾。

　　一旦灾难发生，除了政府和自卫队之外，企业等各单位也都要迅速投入到救灾中，他们平时制订和做了演习的计划立即付诸实施。

　　“日立公司已经发放了5万部有安全保证的电脑给员工，将来要扩大到7万部，发生大地震时，他们可以在家里或其他地方办公。”小岛俊朗说，“我们强调人命优先，有些员工很认真，只顾生产不顾自己，他会丧命的。”

　　在5·12汶川大地震发生后，小岛俊朗在当天傍晚就接到了中国公司发回的信息，他马上用邮件报告给日立的总经理，并迅速接到了回应。“我们的中国合作工厂也有伤亡，我们以企业名义马上提供了救援金、水、毛毯。”日立为汶川地震提供了1.2亿日元的救援金。

　　日立在企业救灾同时，还设计了投入社区救灾的计划。“我们要承担物流任务，会对公司内部的义工提供支持，公司在全国的6家医院，所有的医护人员投入到灾区救援都算工作。”小岛俊朗说，“我们还有面向海外的救援系统，一旦员工在海外遇到灾难，水和粮食都会想法送到”。

　　同样的计划在朝日啤酒株式会社也已制订。“日本政府预测说，大地震将会造成1.8万人丧生，而有可能全国范围内暴发的流感将使64万人死去，所以，我们不仅有应对地震的预案，也有应对流感的。”田岛徹说，“朝日工厂与地方政府都有协定，厂区存有大量的水，可以在灾难时供居民饮用，有些厂区还可以作为避难所。当然，各地政府与工厂的协议是不一样的。”

　　“我们也教育员工不仅是依赖公司，能救自己和家人的只能是自己，所以每个员工家里都要储备3天以上的粮食，从家里到工厂的路线要徒步或骑自行车走上一遍，如果遇到地震，你要知道怎么回家。”

　　志愿者的有序参与———NPO团体的成长过程

　　日本的NPO也经过了从混乱、无序救灾到有序参加并成为主力的过程。“1995年时，有140万民众进入，造成混乱加剧，我们认识到了协调的作用”

　　政府部门和企业单位不仅是救灾的主体，日本的NPO（公益法人）更是参与救灾的主要力量。NPO是独立于政府、企业，承担公共责任的另一个主体，有些类似于其他国家的NGO，但要比NGO的概念更广。

　　“日本不仅有地震，还有台风，冬天的雪灾，各种灾害有市、町、村直接救援，县都道府中央政府提供支援。”田尻佳史说，阪神-淡路大地震时，神户的自卫队附近的房屋都倒塌了，却不能参与救援，日本政府之后修改了很多救援制度。

　　日本NPO参与救援要从日本红十字会开始，“在1888年，红会首次参与救援。灾害发生时，红会要提供血浆、义工团、物资等，日本《灾害对策基本法》和《国民保护法》规定，国家不会对红会拨款，但是，指定了日本邮政、日本银行、日本广电协会等团体必须提供合作。”

　　除红会外，被列入地方政府《灾害对策手册》中的团体还有社会福祉议会（简称社协）。“社协与当年美国驻日本总司令部有关系，是他们帮助组织了此协会，美国当时要发展日本的民主化，认为要和政府层面划分开。”田尻佳史研究过全面的日本NPO发展史，“这个协会在全国各县、市、町、村都有，共有1800个。”

　　阪神-淡路大地震前，日本地方政府的救灾手册中已经规定，社协要提供避难所，因为他们在各地办事处都有福利中心，社协这次却没有很好发布避难所信息。“吸取了这个教训，社协后来被改为志愿者中心，因为他们和地方以及其他团体都有很好的合作关系。”

　　一次灾难总是为一些新的团体形成提供机会，阪神-淡路地震也是如此。“原来参加过阪神救援的个人和团体，回到家乡后，自发形成了新的组织，比如一个神奈川的人在回去后召开了一个报告会，那些听报告的人就组成了一个NPO.”田尻佳史说，这些组织和各地的市民活动组织一起，构成了又一大救灾的NPO团体。

　　日本的NPO也经过了从混乱、无序救灾到有序参加并成为主力的过程。“1995年时，各团体之间没有很好配合起来，造成混乱，没有在3-7天的救命期，把全部力量投入救人。那次，有140万民众进入，造成混乱加剧，我们认识到了协调在中间的作用，有的灾民有时拒绝志愿者进入，个人志愿者提供的帮扶没人整合，甚至是重复的。”田尻佳史参与了阪神的救援，“NPO发挥作用最大的应是在复兴期，可是，3个月后，很多团体都撤离了，志愿者也减少了。”

　　只剩下了本地的团体在坚持，可是复兴却是一个很漫长的过程。“至今，还有人住在临时住房里，一些人因心理问题自杀了，所以，阪神-淡路地震的复兴至今没有完。”田尻佳史注意到了后来发生地震时，NPO的参与大不一样，“2004年中越地震时，社协充当了外地志愿者的协调人，行动和配合就完全不一样了，不过，在复兴阶段又有了别的问题。”

　　政府和企业、团体合作出现问题，企业不知该把物资送到哪里，是按惯例给政府，还是交给NPO，政府处理不当造成新的混乱。

　　到了2007年能登半岛地震，内阁府与NPO定期举行会议，促进NPO与政府对话。“企业也一方面与政府合作，一方面直接帮助灾民了。”田尻佳史说。

　　让房屋不再杀死人———总结教训，修改建筑法律

　　每次地震都让政府修改建筑法律，除此之外，日本政府更强调对建筑物的加固，如果检验不合格，政府就会命令将已经建成的大楼拆除

　　内阁府正在推行一项计划，就是在大地震发生时，要将死亡人数降到池内幸司和他的同事们推演结果的一半。“那么，就要对房屋进行抗震化处理，具体说是将建筑物抗震化从75%提高到90%.”池内幸司说，此外，经济损失也要降低40%，“从2005年9月，中央防灾会议决定，政府对这一预算扩大了。”

　　政府补助的范围也在扩大，低收入者可以领到23%的住房加固补贴。“如果房屋是在道路旁，那就可以拿到2/3的补贴，还享受税收优惠，改造费用从收入中扣除是免税的，固定资产税也减少一半。”汶川大地震再次给日本警醒，2008年6月，日本政府再次修改法律。

　　“去年，有来自中国的两名学生在这里拿到学位。10月，5位从中国来的与防灾有关的人士在此学习过。”日本政策研究大学教授冈崎健二说，“我之前在联合国工作过，出任过一个建筑安全组织的秘书长，我为此去过四川自贡，参与了那个城市的防灾项目。”有过国际防灾经验的冈崎说，人们都认为世界上10%的大地震集中在日本周围，“而且，有人说，又进入活跃期了。”

　　他研究日本历史上发生过的大地震，为什么关东大地震时死亡人数多呢？那是因为那时的建筑物都是木质的，后来发生了火灾，很多人烧死了。阪神-淡路大地震时，人们认为技术完善了，可是灾难发生时，人还是死了那么多。因为地震发生在木房区，又是在凌晨，木房倒塌，90%的人是这样被压死的。

　　“我认为很多国家的人，在灾难发生时，90%是死于自己的房屋中，10%是灾难引起的火灾烧死的。”房屋倒塌堵住了救援道路，使受困的人失去被救援的时间。1981年，日本修改了建筑相关的法律，“那之后的房屋质量都很好。”

　　冈崎总结了木房屋的教训：“阪神-淡路地震时，房屋着火，消防难以灭掉所有的火，木房子燃烧产生二噁英，对环境造成污染。”

　　每次地震都让政府修改建筑法律，1998年，日本政府再次修改建筑法律。“业主和施工单位在得到行政部门核准后施工，之后再请行政部门验收。”冈崎说，旧的法律规定，官方要两次检查，而今改为民间企业也可以验收，“民间企业比行政部门会更严格，因为他们要赢得客户。”如果检验不合格，政府就会命令已经建成的大楼拆除掉。

　　如果受灾，日本地方政府有基金应对建筑的加固或重建。“这是47个地方政府共同成立的一个基金，从今年起，使用将更灵活。”池内幸司说，每户可以领取100万-300万日元不等的数额，标准是内阁府定的，地方官员决定房屋是否拆除和补偿标准。

　　除了每次大地震后修改建筑法律，日本政府更强调对建筑物的加固，几乎所有的企业都对厂房进行了加固增强。“对建筑物的改造成本会提升10%-15%，这比新建还要便宜很多。”冈崎说，“日本政府不会补助增强房屋很多钱，相反，不增强却是违法的。”

　　对于学校，日本文部省也想对老校舍改造。“日本已经对60%的校舍进行了加固，汶川地震后，这一工程在加紧。”池内幸司说。“可是，地方财政紧张，日本政府也很为难。但是，日本的学校建筑还是最好的。”冈崎也再一次提起四川大地震，“以前，对地方政府来说，不知何时地震来，一年一年增加费用，或许明年地震来，所以明年再修校舍吧。可是，四川发生了那么大的教训，已经引起了日本政府的注意。”

　　□采写：本报记者喻尘