9个月千余人

洛阳官场追责风暴

    在全国有名的古都中，洛阳建都最早、朝代最多、历时最长。然而，沧海桑田，曾经的繁华褪去，如今，洛阳成为中国中部一个并不显眼的城市。辉煌历史留给洛阳的，是若干旅游景点和数目不详的盗墓贼。这个城市的领导者，和其他地方的官员一样，都为了年度报表上的数字而忙碌。

    前一任洛阳市委书记连维良，以网络问政闻名，洛阳新闻发言人“LY IC”曾成为信息时代的一个标志。在连维良调任郑州后，接任他的新书记毛万春，则主抓官风整顿，官场“庸、懒、散、软”的顽症，让他深恶痛绝。

    与前任不同，毛万春相信政务公开、暗访追责才能更好地管束干部队伍。在他刚到洛阳，就成立了多个暗访组，并形成一整套追责制度。被追责者不但要在大会小会上做检讨，还要在媒体上曝光。

    这场被河南媒体称为“追责风暴”的新政，至今方兴未艾。是非成败，当地官员和民众莫衷一是。不过，在“追责风暴”下，基层政权运作的奥秘或多或少地得以展现。

    10月，洛阳创建全国文明城市的微妙时期，一位在创建一线忙碌几个月的干部为此叫苦连天：如果今年创建失败，明年肯定还要再来，而这意味着24小时提心吊胆地值班，和面对动不动就被追责的风险。

    追责，已经成为洛阳官场最为流行的词汇之一。9月30日，洛阳市召开了一次新闻发布会，市纪委书记刘应安通报了今年以来暗访追责的一系列数据：截至当日，洛阳市今年共问责查处各类问题1203个，下发通报92个，对1168人进行了责任追究。

    刘应安的另一个职务是洛阳市委副书记。8月27日下午，原为市委常委、纪委书记的刘应安，在中共洛阳市第十次代表大会上又被选为副书记。

    在数名洛阳官员看来，刘的升级，与其追责干部得力不无关系。事实上，刘应安在洛阳有一个绰号：“宪兵队长”。

    领导让他服从

    被追责的上千名干部中，提出申辩的微乎其微，而且几乎全部被驳回

    根据刘应安在新闻发布会上提供的数据，今年前9个月，洛阳市被问责干部中，党政纪处分253人（撤职9人），免职34人，效能告诫374人，问责共涉及县处级干部59人。

    40岁的卢庆功，就是被效能告诫的374人之一。卢是洛阳市老城区西关办事处党工委员、武装部长，属于军转干部，重视荣誉、等级分明。在介绍自己时，他不忘在“副科”后面加上“实职”两字，以与那些副科虚职的干部区分。

    也许，就是这个“实职”给他带来了麻烦。根据洛阳市规定，凡是被暗访曝光的事件，问责的干部必须够一定级别。所以，如果卢庆功不是实职，那么很可能被问责的，就是他的领导。

    卢庆功被问责，缘于一个建筑垃圾堆。卢庆功把该处拍了多张照片，储存在那部以嘹亮军歌为铃声的手机内，空闲的时候看看，以督促自己。

    那个垃圾堆位于西关办事处和洛浦办事处交界处，一条3米宽的小路上。那里属于典型的都市乡村，行政区划属于西关，而农村居民的户口则归洛浦。今年春天，洛浦的几户农民建房，将建筑垃圾堆在属于西关辖区的小路上。

    今年4月12日，这处垃圾堆被媒体曝光。5天后，纪委发文，负责该辖区的卢庆功被效能告诫。

    他第一个感觉就是委屈。在此之前，他已数次没收违规农民的工具，多次劝说，仍无济于事。而他认为，这本应该归城管负责，这几户农民归辖的洛浦办事处，如果通过村干部做工作，也会比他效果好得多。

    “办事处责任大，又没执法权。”卢庆功说，“这就像是打仗，没有重火力，只有轻武器，你要我攻坚我一定全力攻，能不能攻下来，就看运气了。”

    追责刚下来的时候，卢庆功有点想不开。除了垃圾堆归属的纠葛，他还认为追责过于苛责，暗访组发现问题直接追责，连说话的机会都没给一个。这位1998年的抗洪英雄不甘心履历上留下污点———效能告诫会记入个人档案，取消年终奖，被告诫之后一年内，取消评先提拔和后备干部的资格。

    他收到的洛阳市老城区《效能告诫决定书》上面称，他有书面申辩的权利。在与区纪委和单位领导交谈后，他决定放弃此权利。领导让他理解洛阳市创建工作的重要性，“让我尽量服从”。他还听说，对他的追责，由市纪委书记刘应安拍板。他很明白对此申辩，意味着什么。

    洛阳市纪委优化办宣传负责人邵华称，被追责的上千名干部中，提出申辩的微乎其微，而且几乎全部被驳回。“纪委作出追责都经过了慎重研究，不会草率。”

    其他人被追责的情节，较卢庆功似乎更加严厉。孟津县法制办主任李继东、汝阳县房管局局长张相柱、洛阳市58中校长孔祥宏等，都因在会场里打瞌睡而被停职。在会场使用手机被发现者，则被效能告诫。

    今年是洛阳市的创建年，创建由此成为追责的大头。在卢庆功所在的老城区，从6月24日到8月21日，不到两个月，副区长秦学群就因创建监管不力，被问责了三次，包括诫勉谈话、效能告诫到行政记过。

    这三种问责中，最轻的是诫勉谈话，对干部没实质性的影响，最重的是行政记过，属于《公务员法》中所列的处分。介于中间的效能告诫，占了全部问责数量的三分之一。

    根据规定，“效能告诫主要是指机关工作人员不履行或不正确履行国家有关法律法规、政策规章、工作制度，影响工作效能和执行力，但尚未达到党纪政纪处分情节，按照一定程序给予责任追究的一种教育手段。”

    这个不上法，却又严重影响仕途的问责方式，在洛阳追责风暴中最为常见。但效能告诫又从何而来呢？

    5年创80多项制度

    暗访追责的加量，无疑来自于市委书记的更替

    地方政府大规模进行“效能革命”，始自2003年的温州，由时任市委书记李强推动。第二年，效能建设在浙江全省开展。2005年至今，以“治庸”为主题的效能建设，遍及各地政府。

    效能建设的核心，就是将干部的工作职责细化量化，以奖惩其工作效率。一个共识是，当地区条件差异不明显时，各个地区之间的竞争，核心就是政府效能的竞争。与之相配套的追责措施，就是效能告诫。

    今年1月1日起，《洛阳市机关工作人员效能告诫暂行规定》开始实施，对象为全市机关工作人员，但同时规定，事业单位人员参照执行，各县（市）和市值部门可根据该规定制定细则。

    在洛阳市中州中路一幢老旧的大楼内，洛阳市纪委与监察局联署办公，负责全市干部的绩效考核和告诫。风行全市的暗访工作，也由纪委的优化办和监察局的效能室负责，这两个部门是“两个牌子，一套人马”。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    据优化办副主任鲁超俊介绍，洛阳市纪委暗访办目前有17个小组，数十人组成，其中7个为常设，成员为部分单位主管纪检的领导。其他10个组，则由优化办选派人员成立。为了取证，暗访办还购置了一些摄录设备。

    与其他地市的暗访不同，洛阳市下发文件，要求各暗访组每周至少进行两次暗访，并根据市领导指示或某一时期群众反映的突出问题，由市暗访办统一协调，增加暗访任务或调整暗访活动安排。各暗访组于每周一上报暗访方案（计划），暗访结束后一天内报送暗访及责任追究情况，由市暗访办向市领导整理上报《暗访监督专报》。

    目前在洛阳，除了纪委优化办，还有政府的创建办，也会派人带着媒体，对全市创建情况进行暗访，再汇报上级对相关人员和单位进行追责。

    两个单位的分工虽有检查，但重点不一：纪委以整顿官方和行政效能为主；创建办则主抓市容市貌等，以参与全国文明城市的评选。

    在洛阳市纪委优化办对外宣传中，暗访工作早在2008年就已开展。这似乎在规避外界一个定论：暗访是市委书记毛万春搞起来的。

    但该定论在洛阳却是共识。在2010年8月之前，洛阳市纪委只有7个暗访组；对每周暗访次数和周报等，并无明确规定；效能告诫制度也没有成立。暗访追责的加量，无疑来自于市委书记的更替。现任市委书记毛万春任职许昌期间，就很善于私访和暗访，并形成了一整套工作思路。

    抛开暗访，对整个干部管理体系来说，反腐和追责制度不断强化是一个大趋势。根据洛阳市纪委的数据，从2006年至今的5年间，就反腐和提高行政效能，该市共制定出台了《对全市党政领导干部实施监督管理的规定》、《洛阳市党政机关及其工作人员职责过错行为责任追究暂行办法》（下称《暂行规定》）等80余项制度。其中，仅《暂行规定》就罗列了108种过错情形。

    洛阳市宣传部门一位官员告诉南都记者，不能将前后两任书记对干部管理的思路做简单对比。在这位干部看来，前任书记连维良和现任书记毛万春，都很重视民情民意的反馈，只不过连以网络问政闻名，毛则侧重于追责到人。

    焦灼的书记们

    这种焦灼，主要来自两方面：一个是政绩，另一个是对辖区的掌控欲

    无论连维良、毛万春，还是更早的孙善武，每一任市委书记，都免不了被洛阳人放一起比较。

    洛阳市高新区一位干部称，与连维良相比，毛对下属的追责更加严厉广泛，难免因此得罪不少人。一位熟悉河南政坛的人士称，连维良被不少干部称为“妈妈型领导”，曾数次在追责干部的批示中，手下留情。其中，广为人知的是对一起警察违规的处理，连要求不能脱了对方的警服，要不“一家老小怎么生活”？还曾对小浪底某部门一新入职的干部手下留情，理由是对方的人生才刚起步。

    这位人士称，地方干部家族化、板结化的现状，导致干部们的自尊心远超过一般民众。洛阳加大干部追责，并在媒体上曝光，大会上检讨，“让一些干部的子女都没脸去学校读书了”。

    曾对河南省新野县干部家族化深入研究的学者冯军旗认为，对干部的管理，方式很重要。制度过于苛刻，“人至察则无徒”，会导致主政者四面树敌，反过来影响执政思路的实施。

    然而，记者接触到的洛阳民众，大多对干部追责颇为叫好。尽管其成效值得存疑，但洛阳市领导指斥的干部“庸、懒、散、软”四气，老百姓们都深有体会。

    从领导层面，则是另一种逻辑。“指责官风只是为整顿制造合法性依据。”冯军旗说，“关键是为了自己执政思路服务。”

    尽管对前后几任领导评价不一，但各方都认为市委书记并不是一个轻松的职务。各人领导的思路有异，但都想干出一番成绩。

    洛阳干部中流传一个说法，前任书记连维良曾两次晕倒在办公室内。洛阳市一位干部称，连维良几乎24小时都闲不下来，经常想起什么事情，就马上布置工作。一次凌晨1点多，他所在的单位遵市委办要求，给连回电话汇报某事，结果一直忙音，事后才得知连正在指示另一个部门做另一件事情。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    毛万春也大抵如此，虽然没有其晕倒的传说，但其晚上12点休息，早晨5点多就起床的作息表，也为广大干部周知。曾多次参加洛阳市委会议的一位记者称，毛交代工作从来都是说一不二，下属即使想去趟厕所，也会让他不悦。在今年4月下旬，他曾在4天之内暗访3次，被广为报道。

    在旁观者眼中，市委书记总是显得那么焦灼。这种焦灼，主要来自两方面：一个是政绩，也就是工作任务能否完成；另一个，就来自对辖区的掌控欲，这种掌控欲来自一种不安全感。

    “基层上传的信息往往失真，被各种利益所扭曲，所以领导经常为下属的过失埋单。”政治学者冯军旗说，领导如果不了解基层实情，奖惩失度，就不可能掌控干部队伍。

    一位基层干部称，在孙善武主政洛阳期间，其推动工作进度，不仅有追责，更多还有奖励。不少干部因工作出色，被破格提拔。然而，现在还需要这样大开大合的领导吗？孙的惨淡收场，似乎就是一个答案。

    进入连维良时期，管理方式趋于精细化。洛阳市各级政府和市直部门除了法定红头文件，还有一种蓝头文件，冠以“工作提示”等名称，绕开旧有的公文传达体系，上传下达各种信息和指令。“那时候市委领导一天至少要批阅七八十份信息文件，最后惹得其他领导都嫌麻烦，我们下边去送就不接收了。”一位洛阳市干部称。

    连维良网络问政的思路，被带到了郑州，新的“ZZIC”（郑州网络新闻发言人）取代“L Y IC”（洛阳网络新闻发言人），成为网上行政的新星。但在洛阳，市领导对信息的采集和反馈并没有因此减弱，原“LY IC”的负责人被抽调去组建新的110联动中心，涵盖67家职能部门的服务和投诉电话。该中心直接对市委市政府负责，定期上报事项的接收和处理情况。

    如果把纪委的暗访追责放入领导处理信息的大体系中看，这样的做法看上去既迅捷又权威，似乎还能避免信息的失真。所以，洛阳市纪委优化办副主任鲁超俊称，“事实证明，暗访制度很有用”。

    弱势干部群体？

    有多年旧账，新人埋单，也有领导惹事，下属埋单

    西关办事处干部卢庆功被效能告诫后，接到了不少熟人的电话。“他们都来安慰我，我说我不用安慰，把工作干好，不再被追责，才是正事。”

    他面临的当务之急，就是尽快解决那个垃圾堆。城乡结合部盖房，处理建筑垃圾都按车收费，满不满都是一样的钱，农民们出于经济考虑，都会积满一车再运走，这就妨碍创建大业。

    今年春节假期刚过，洛阳市就召开环境创优大会，毛万春宣布今年为洛阳的“环境创优年”，这包括创建“全国一流、河南最优”软环境，也包括力争国家文明城市。

    争创国家卫生城市成功，洛阳用了11年。今年，是洛阳创建文明城市的第10个年头。在迎接验收的几个月里，卖早餐的在大街消失了，成排的农贸商户关门，学校内的奥数班也被勒令关停。

    “创建是高压线。”一位洛阳干部说，为此当地实行“百米一人”的政策，谁负责的100米街道内出了事，就拿谁是问。“很多被追责的人都栽在了创建上”。

    事实上，在媒体上被曝光的被追责者，大部分都因为创建不力，比如卢庆功。

    他是唯一一个敢以实名接受长时间采访的被追责者。而南都记者联系的十几名其他被追责者，大部分都对追责一事不再表态。“事情都过去了，我还要工作生活呢。”一位教育系统被暗访后免职的副县级干部说。

    根据河南媒体关于“追责风暴”的报道，选样的20多名被追责者，超过一半都对追责一事做出了解释，对责任归属提出疑问，比如卢庆功。

    在4月6日的一起通报中，道北路办事处干部王磊被免去了办事处创建办主任职务，而办事处原副主任胡兴渠也被效能告诫。该办事处党工委书记陈体勇告诉媒体，此案的“调查和处理都有点盲目”，工商和卫生部门都给该店办理了合法执照，导致拆除不力，上级的调查却不涉及这些东西。而且，这属于十几年前的事情，却算在了新干部王磊的头上。

    “现在很多人看报纸都在等着看处理谁。”陈体勇说。

    但多年旧账，新人埋单，在问责风暴中并不奇怪。吉利区一位副区长刚就职不到一周，工作尚未熟悉，就被问责了。

    因为问责是按照职务进行，这也让不少人开始听天由命。流传于洛阳官场的一个段子是，某区领导看到别的区都被问责了，就跟人开玩笑，称自己也快了，果然第二天就见到了问责该区的通报。

    也有领导惹事，下属埋单。今年5月12日，香鹿山镇政府30多人来到上韩村，强行拔掉农民的其他作物要求种植烟叶，与农民发生肢体冲突。事情曝光后，该镇5名干部以及1名村干部被问责。镇干部抱怨的是，为了完成上级强压的种植烟叶任务，他们才这样做，结果被问责后，并没有领导出来担责。

    其中，48岁的镇干部杨根生并没有在场，只因为他是包村干部，就给了一个行政警告的处分，也没有人向他调查过缘由。这让他认为公务员也是“弱势群体”。

    还有一名洛阳下辖的某县交警队警官，因为抽调去为领导做保卫工作，结果辖区街道堵了路，他也因此被追责。

    “基层干部即使有冤屈，也没地方说。”一位曾调查过多起追责事件的当地记者称。

    另一位被洛阳市纪委暗访办现场查获的官员告诉南都，他上班时间因故违规，却不知道暗访办从哪里得到的消息，很快将其抓获，并不听任何解释。“基层情况太复杂，一些事情很难跟你们记者说。”

    按照洛阳市规定，给暗访办提供信息查实者，还可以获得奖金。有干部认为，举报也因此可能成为官场倾轧的一种手段。

    形式和人情

    纪委书记刘应安称，目前问责方法存在四个待改进之处

    市委书记毛万春相信“作风硬，洛阳兴”。几乎在每次大会上，他都要向“庸、懒、散、软”的官风和“中梗阻”的基层现状宣战。

    在实际运作中，引发叫好之声的追责风暴也引起了质疑。

    河南一位接近高层的人士称，河南曾想把洛阳的追责风暴归纳为先进经验，后来却被拿掉，有关领导似乎对这样的做法保留意见。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    在内部，尚未被追责者的干部也对追责是否可以持久持异议。毕竟，地方一把手经常换，他的下属们却要长期守在洛阳的土地上。“一个神仙一道法，谁知道下个书记搞啥呢？”

    一位年轻干部说，在洛阳市实行量化考核制度后，洛阳市各个机关每到考核周期，都会关起门来开小会。“按规定我们互相打分，上边要求拉开距离，我们就商量好，这次张三低，下次李四低，争取不让抓住末位。”

    伊川县水寨乡政府一位干部称，问责压力太大，导致单位内部的人都怕承担比较危险的工作，比如安全、禁烧、环保等。可是工作毕竟还得干，怎么办呢？

    “大家有一个不成文的协议，一般都由晋升机会大的人干风险大的工作。在乡政府一级，一般都是党工委书记。要不，工作就没法开展。”

    很快，问责风暴便出现了假问责。5月5日，媒体曝光了洛阳市瀍河回族区部分路段垃圾积存问题，洛阳市优化办责成五股路办事处对相关责任人进行问责，然而，在上报问责意见时，五股路办事处五一社区一环卫工程宏民，被以“社区环卫队队长和道路清扫管理队队长”的头衔予以问责。

    在被群众举报后，5月23日，新的追责下发：因弄虚作假，给予瀍河回族区五股路办事处工委书记徐春霞党内警告处分，给予瀍河回族区五股路办事处主任和根弟效能告诫。

    除了暗访问责，洛阳市还有一把手承诺，向人民述廉等整顿官风的新政。

    全市90多个部门领导人都必须做出公开的工作承诺，在媒体上全文刊登，一旦完成不了，即受追责。在党委换届其间，各区（县、市）以及市直各局委的书记，都要在媒体上“向人民述廉”，申报自家财产。

    “都成了形式主义。”洛阳某报社一位人士透露，当地某处级书记申报自己只有一辆公务车，可熟悉他的人都知道他至少有三辆，其他两辆一辆为高档车，他自己开；另一辆为越野车，进山的时候用。

    “可是，你到哪里去举报他？”这位知情者说，被问责的1000多人，绝大多数都是基层最拼命的小兵。像县委书记和县长这样决策类的职位，反倒更加安全。

    “由领导发起来的追责，往往都会漏掉领导。”中国社科院政治学者冯军旗认为，追责的对象和尺度缺乏公信力，会导致追责流于形式。

    还有一个影响追责公信力和效力的因素，就是人情。洛阳市纪委优化办负责人表示，在他们暗访一些干部后，确实有人说情，但他们都很快将结果上报，不会给这些干部留有活动的时间。按照规定，暗访办人员也不许与追责对象过多接触，更不许接受吃请。

    但在一个地级市，这样的规定是否能彻底执行，不少人都存疑。

    “暗访办人员本身也有利益诉求和亲戚朋友。”伊川县一位赵姓干部称，他与优化办和创建办的人都打过交道。“基本上，优化办相对还算正规，完全杜绝说情可能也不大。创建办就太乱了。”

    据赵先生透露，他曾被迫向创建办某暗访人员送了水果和数千元现金等，以换取对方的不上报。后来，他曾在网上投诉该人以创建暗访为名，行敲诈勒索之实，也没什么反响。

    “乡镇一级的干部，受尽了假记者和某些暗访人员的敲诈。”赵先生说，上级任何一条追责措施，都会被一些人发掘为生财门路。甚至还有人会在禁烧期间故意放火，拍照后再向乡政府索钱。

    赵先生的话，得到了其他几名知情者的佐证。但显然，基层干部的弱势，让他们敢怒不敢言，“除非上级展开调查”。

    南都记者就此说向该暗访人员核实，对方称这都是造谣，原因是他暗访得罪了不少人，要求对方拿出证据。

    9月30日，在洛阳市纪委的新闻发布会上，纪委书记刘应安称，目前问责方法存在四个待改进之处，其中包括集中整改成效还不够明显，“各级各单位存在整改力度不够大甚至边改边犯问题”；环境创优暗访问责方法需要改进。“要不断提升问责水平，使问责的教育面更大、成本更低、效果更好”。但他没有解释具体的改进方法。

    有时无力

    在一位上访户看来，洛阳的问责风暴几乎不涉及土地违法

    在全国文明城市创建验收阶段，洛阳市曾一度停止了暗访工作，媒体上也不再曝光干部，以免让验收组看到，损害洛阳形象。然而，在洛阳之外，关于洛阳的负面事件却沸沸扬扬。

    对这几起事件的追责，也证实了，在洛阳一市范围内，追责风暴的力有未逮：

    智障人吕天喜被判刑一案，在河南省政法委介入后，吕被鉴定为限制刑事责任能力，涉事的西工区法院出资35万元，换取吕家属“撤诉”，引起舆论质疑。

    质检干部李浩囚禁性奴一案被曝后，洛阳问责了数名警方人士，连李浩的领导都被免职。外界对此却并不满意，因为官方之前一直试图隐瞒案情。

    对旅游者赵志斐被殴打遣返一案，洛阳市洛龙区政府问责了6名官员，最重的是将一名乡信访办主任撤职。外界则要求彻查真相，追究当事人的刑事责任。

    十一长假后，赵志斐的家属称，他们得到消息，上级的调查组已赶到洛阳，对该案进行复查，可能会推翻之前的问责结果。

    在洛阳市洛龙区古城乡焦屯村一位上访户看来，洛阳的问责风暴几乎不涉及土地违法。而土地出让金，则是当地财政的主要来源。

    不过也有好消息。在被问责几个月后，卢庆功听到了市纪委书记刘应安对问责干部的一个表态，大意是被追责，就说明是干事的人，“战场上受伤的都是冲锋的”，市委市政府将保护好干部的工作热情，不会将被追责者打入另册。

    而据洛阳市纪委的数据，今年以来，至少有10名被效能告诫的干部，经过考察，提前解除了处分。

    这让卢庆功们看到了曙光。

    南都记者孙旭阳 发自河南洛阳、郑州