铜仁市副市长吴东来:西方公务员考核评价机制及借鉴

        西方公务员考核评价机制自建立之日起便一直处于不断地改革和完善之中。由于历史传统和国情的不同，各个国家公务员考核评价机制改革的力度、规模和侧重点并不一致,各自所取得的成效也不相同。总体来说，各国所进行的公务员考核评价机制改革在一定程度上都促进了本国的经济和各项事业的发展。因此，其改革实践和所取得的成效对于我国的领导班子和领导干部考核评价机制改革具有一定的借鉴价值。

　　一、西方公务员考核评价机制的发展情况

　　世界各国都重视对官吏的考核，并且不断加强考核机制的建设。以西方公务员考核为例，经过一百多年的发展，已渐趋完备。尽管各国对考核的具体称谓不同，如英美等国称“考绩”，法国称“鉴定”，日本称“勤务评定”，但就其内容和方法来说，大同小异，基本相同。但是，即使是相似的政治、经济、文化与社会背景，西方各国公务员的考核评价机制也不完全一致，公务员的考核评价形成了不同特色。

　　1、从考核原则看，以能力和业绩取向为本的功绩制是西方公务员考核评价机制的一个重要特征。可以说，这是资本主义国家考核制度的一个根本特点。19世纪中叶,英国在文官制度改革中,率先建立起了重表现、重才能的考核制度。此后的西方其他国家一般都借鉴和参考了英国的公正原则。具体体现在以下三个方面：

　　第一，职责一致。如美国的《考核法》对文官的每个职位定出具体的工作标准，依次评定文官的工作优劣。德国联邦机构各州制定职业生涯条例,对本州的公务员进行考核。日本也是根据不同的职位制定相应的考核标准，将履行岗位职责作为考核的基本依据。

　　第二，公平对待。在考核中强调根据职责进行实事求是的评价，而不受民族、性别、出身、职务、文化及远近亲疏等社会因素的影响。

　　第三，奖惩结合。以考核结果作为主要依据,按照一定的程序对员工进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整。

　　2、从考核内容看，西方各国在考核内容和考核种类上的具体规定可能有所不同，不同国家有不同的侧重点。但大体上都十分注重工作实绩和才能，同时也包括了国家对公务人员所要求的方方面面，包括道德品质、工作能力、岗位知识要求和勤奋敬业精神等。不论考核项目多少,考核内容可以分为三大部分:工作成绩(包括工作质量、工作数量、创造改造等)、工作能力(包括基础知识技能和业务能力)和工作态度。其中以工作成绩为主。

　　英国公务员制度改革的基本措施之一是在人事管理领域引入绩效评估机制，成立国家审计办公室,为绩效评估机制提供组织保证。英国在公务员队伍建设中重用通才，这就决定了考核的内容比较广泛,主要有十个方面的素质要求:即观察和分析问题的能力；沟通与交流的能力；崇尚客户的意识能力；宏观决策力；处理人际关系的能力；领导和管理的能力；组织意识的能力;高效率工作的能力；计划与组织能力；全局意识能力。德国的考核主要为业绩和综合能力评估。业绩考核主要包括工作态度、责任心、工作效果和质量、工作方法、专业知识、合作能力等,主要评估其是否胜任工作。而综合能力评估主要包括理解能力、思维判断能力、决策实施能力、谈判技巧、创造性工作能力、沟通交流能力、对工作压力的承受能力、学习能力等,主要评估其发展潜力和方向。法国公务员的考核因素为身体适应性、专门知识、守时值勤、整洁与整饰、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力、观察力等14个因素。其中至少选用6个以上。

　　3、从考核主体与考核程序来看，表现为考核主体的单一性和考核主管以及行政首长在结果评定上的权威性，这与其特定的政治制度有关。

　　西方各国对公务员考核都有严格的程序要求。各国公务员的考核评价程序，大体可分为订立标准、考核评价、审议、核定和申诉几个步骤。英国由被考评人的直接主管负责初评,填写考评报告表,然后由主管人的上一级领导复评,复评时还要对被考评人面谈一次,最后签署意见。考核的结果不公布。但被列为最后一等的，结果要通知本人。法国考核的程序分为直接主管负责写出初评报告；将考绩评分通知被考评人；人事管理协会对考绩报告进行审议；由各部首长核定考绩报告。德国联邦及州级机构在考核年度的3、4月份开始筹备，6月30日前结束。以处级部门为评估单位,直接上司(处长)为第一考核人，司领导确定考核等次。下属事业单位成立业务领导、人事部门负责人和主管机构人事部门代表组成的考核委员会,统一领导考核工作。考核步骤为:被考核人撰写述职报告,对岗位责任制完成情况及承担的特殊任务进行总结;考核委员会起草评估报告,之后报上一级领导评定考核等次;向被考核人通报结果,重点指出需改进之处;被考核人签字认可,归入个人档案。为提高考核效率、避免流于形式,德国规定了以下简化程序:在现有工资级别已参加定期评估人员,如果考核结果等预计不会有根本变化,由所在部门出函证明,不必参加本次评估,下一次定期考核照常进行、不得简化。此外,年满55周岁或工资级别在A16级以上的原则上不进行定期考核。

　　4、从考核方法来看，西方各国公务员考核评价方法都经历了定性考核、定量考核与定性定量考核相结合的探索与实践。

　　西方公务员考核评价的方法,主要是根据法定的考核要素和设计标准作为评价的手段。其中,基本考核方法是主考者与相关人员相结合的方法、平时考核与定期考核相结合的方法。英国现行的考核方法，系考察报告制；美国则实行工作标准考绩制；日本由各机关首长授权所属高级职员办理考绩；法国公务员的考核分两个阶段进行，即初评和总评。为了使考核公正、科学,西方各国采用的各种具体实用的考核方法包括因素分析法、相对比较法、综合考核法、考试评议法等。

　　5、从考核等级看，美国公务员考核评价分为三个等级：优等，指工作超过标准；满意，指工作合乎标准；不满意，指工作没有达到标准。法国公务员考核评价分为五个等级：非常优良、优良、合乎标准、较低劣、非常低劣。德国公务员考核评价分为七个等级：特优、优、良、一般、及格、不及格、差。日本公务员考核评价分为五个等级：优异、优良、良好、不良、劣。

　　6、从考核结果的运用看，西方各国都十分重视公务员考核评价结果的运用，公务员考核评价的结果成为升降奖惩或调整、调动职务的重要依据。

　　科学、公正的考核,能够使公务员的工作成绩得到充分的肯定,将能最大限度的挖掘出公务员积极工作的潜力,获得更高的工作效率。因此,西方各国不仅设置了合理考核等级,而且对获得不同考核等级的公务员进行了相应的奖惩。在英国,内阁办公室把评估标准分为五个级别档次,当年评为一级的,在第二年加薪1000英镑，二级的加薪500英镑,三级的加薪100英镑,四、五级的不能加薪。在美国，人事管理中一贯强调“择优晋升”的原则。因此，公务员的考核评价结果成为升降惩罚的重要依据。对考核评价结果优等者，予以提薪一级,并提供优先提职的机会；对考核评价结果满意者，予以提薪一级；对考核评价结果不满意者，酌情减薪、降级或免职。在法国，公务员考核评价结果非常优良或优良者，予以加薪、晋升或缩短晋升期；考核评价结果合乎标准者，予以加薪；考核评价结果较低劣或非常低劣者，予以免职。在德国，考核合格的，每2至4年按期晋档,优秀人员可提前1至2年晋档,考核成绩很差的公务员,相应滞后1至2年调整工资档次。由于考核成绩与奖惩挂钩,使之成为促使公务员努力工作、遵纪守法的一大杠杆。在日本，对考核评价结果优异者，予以越级提薪；对考核评价结果优良、良好或不良者，予以正常提薪；考核评价结果劣者，不能提薪,严重的要受处分。

　　二、西方公务员考核评价机制借鉴

　　一国政府采用何种公务员考核评价机制，由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。当前，我国正处于改革转型期，正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段。西方公务员考核评价机制所倡导的专门化、专业化、职业化、法治、效率等理性价值是我国公务员考核评价机制所欠缺的。因此有必要吸收和借鉴一些西方公务员考核评价机制的理论和方法，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的领导班子和领导干部考核评价机制。通过以上对西方公务员考核评价机制的探讨，其值得我们借鉴的主要有以下几个方面。

　　1、要有科学规范、分级分类的考核指标体系。要对不同职位、不同工作性质的领导班子和领导干部采用不同的考核要素。在考核要素设置时,注重对个人素质能力的培养,将绩效提高与个性发展引入考核目的中来。在改革我国领导班子和领导干部考核评价机制时应努力对考核的内容进行细化,构建统一规范的考核要素体系。并做到考核所涉及的通用要素在项目、内容上应当统一完整,同层次、同类型、同级别的必须做到尺度相当、水平一致,而不同层次级别、不同类别职位的应有不同的考核要求。考核内容要以绩为主,并与各方面实际紧密结合,使考核增加刚性,减少弹性,注重实效性,避免随意性。同时，考核标准要具体、量化,具有可操作性。尽量避免使用程式化、概念性语句，为实施考核提供科学依据。

　　2、规范考核程序,提高考核效率。应进一步完善考核的程序。在科学设置可量化的、具有可比性的考核指标的前提下,加强领导班子和领导干部考核评价主体的培训,使领导班子和领导干部考核评价客体加深对考核指标的认识和理解,从而提高考核科学性和可靠性,减少考核中可能出现的误差。

　　3、在考核制度中引入绩效评估方法。一是在细化规范评估内容方面，考核评价机制应在完善考核方法上下功夫，做到定量考核和定性考核相结合，重视定量分析，提高考核结果的准确度。二是西方发达国家公务员考核评价机制确立了较为科学合理的评估标准,建立了可量化的指标体系。我们可以西方公务员考核评价机制的各项指标为范本,制定科学、详细、有效而又符合我国实际的考核评价标准,并细化为可操作、可量化的指标。三是应健全完善科学的评估方法。坚持领导考核与群众考核相结合,既要做到以领导考核为主,体现行政首长负责制,提高考核效率,又要走群众路线,进行多层次、多视角的考察。四是建立多重评估体制，加强群众对领导班子和领导干部考核评价的参与。目前,我国公务员考核评价主要是在党组织和政府内部开展,这使领导班子和领导干部没有把满足公众的公共需求、提供优质高效的公共服务放到首位,造成了“政府本位”、“服务异化”等问题的出现。因此,完善考核评价机制的关键在于引入社会大众的参与。

　　4、考核评价等级的借鉴。在实践中,目前我国大部分领导班子和领导干部的考核成绩或考核等级,一般分为四个等级：优秀、称职、基本称职和不称职，其中绝大多数考核等级都集中在“称职”这一等。这十分不利于优劣的界定。从我国目前国情来看,可以将公务员的考核等级划分为四等或五等，对称职和不称职加以细化。称职者可分为优秀、良好、一般。优秀者,给予提薪和优先晋升机会;良好者给予提薪；一般者不予提薪,同时鼓励其向称职努力。不称职者可分为：一般不称职者和严重不称职者。一般不称职者停薪，同时事先给予警告，敦促其达到工作标准；严重不称职者，则给予免职。

　　5、合理使用考核的结果，使考核的作用得到完全的发挥。公务员考核评价机制中考核评价奖惩措施对于提高公务员工作质量,提高行政效率,十分有效。因此，要按照一定的程序对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整,将考核结果与增资晋档、提拔、培训等有机结合,使考核成为增进组织绩效的一种手段。通过这种结合,可以鼓励公务员特别是领导干部将自己的主观性和创造性都倾注于工作本身,从而使整个组织迸发出更大的活力。

　　6、将公务员考核评价机制纳入法制化轨道。健全的法律制度是保证考核评价机制顺利推行和健康发展的重要条件。西方公务员考核评价机制的一个最为显著的特点,就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。因此,我们要依据形势的发展，修改、完善我国领导班子和领导干部考核评价机制，更为关键的是要大力推进依法行政，强化执法监督。加强制度建设，实现领导班子和领导干部考核评价机制的科学化、民主化。

　　考核是选拔并合理使用优秀人才的重要途径，是合理奖惩、实施有效激励的依据，是提高行政效率的杠杆，它关系着行政机关能否公正地评价每个领导班子和领导干部的工作，能否充分发挥他们的积极性和潜在能力，创造更优异的成绩。因此,在考核评价机制的推行中，我们应该学习和借鉴国外的先进经验。同时，注意研究中国的历史和现状,不生搬硬套，从中探索完善具有中国特色的公务员考核评价机制。（作者系中央党校党建部2010级博士生）