南京九合消防器材:张杰副主任在全省贫困村互助资金暨扶贫项目贴息管理培训班上的讲话

2011年9月20日

同志们：

　　我们这次培训班的主题是研究、探讨加强扶贫互助金这项工作。去年是互助金发展最快的一年，全国安排了1900个村的试点，投入财政扶贫资金2。85亿元。今年没有扩大试点面，只是对一些搞得比较好的互助金组织，采取财政扶贫资金奖励的办法扩大资本金。这说明，当前互助金组织处在一个比较复杂的阶段。一方面我们看到在互助金组织的支持下，促进了贫困地区的发展，促进了贫困农户的增收；另一方面，也感觉到由于这种组织处在农村的最基层，管理难度比较大，存在着一定的风险。正是因为情况复杂，需要我们进一步研究、进一步探讨。今天在长阳举办这样一个培训班的目的和意义就在这里。借这个机会，我想谈点个人的认识，不一定很准确。

　　第一，为什么要搞互助金

　　总的环境是贫困地区农民生产发展的需要和贫困地区农村金融服务的缺失。

　　首先，从农村金融服务的现状看，金融服务严重缺失。随着我国市场经济体制的进一步完善，市场经济的发育和成长，各种经济活动对于金融服务的要求越来越多。而在这种市场经济体制深入推进的过程当中，金融部门也在进行改革，这种改革反映出来的状况是抓大放小、扩城缩乡、扶富弃贫。注重抓大企业、大项目，忽视中小企业、小项目，对分散经营的农民更是不放在眼中；城市金融网点竞相增设，星罗棋布，大量压缩农村网点，原来乡镇不仅有农业银行，有的还有工商银行，甚至建设银行，现在都被取消了，只有农信社在孤独坚守；富人、有钱的人银行找着贷款，而穷人在生产发展的过程中遇到的资金困难，金融部门基本不理睬。金融部门的改革，使得目前农村的金融服务呈现出什么状况呢？一是正规金融机构在农村的服务点非常非常少，而非正规的金融机构生存困难，缺少服务组织。目前全国2000多个乡镇出现了金融空白，这些乡镇大多数集中在贫困地区，所以贫困地区金融服务缺失现象比农村面上的情况更为严重。二是缺少适合贫困地区、贫困人口的金融产品，特别是针对贫困人口的小额贷款。金融机构就是在农村开展服务，也设置了比较高的门槛，使贫困人口难以获得。三是信用环境不健全，由于贷款成本高，普通农户包括贫困农户对金融机构缺乏信心；金融部门则担心把钱借给你，你还不还得起，回收风险太高。在这样一种信誉环境下，两者之间就难以发生联系。

　　其次，从贫困农户发展来看，迫切需要资金支持。贫困农户之所以贫困是多方面原因造成的，有自身能力的问题、有生产资料缺乏的问题、有生产要素不配套的问题，所以对贫困农户的帮扶要采取多方面的措施。但是，有相当一部分贫困农户反映出来的问题，是在扩大再生产的过程中缺乏资金的支持。本身拥有的生产资料比较少，进行的又是简单再生产，增收肯定难以实现。只有实现扩大再生产，收入才有可能有一个比较大幅度的增长，而扩大再生产就要有一定的投入。他就缺那么2000、3000块钱，帮助他把这个问题解决了，他就可以实现扩大再生产来增加收入，达到脱贫的效果。这就需要我们在金融服务缺失的贫困地区来建立一种支持贫困户发展的互助资金组织。

　　其三，从扶贫工作的经验来看，需要创新对贫困户的扶持机制。原来对贫困农户也有资金方面的支持，比如说你家里要发展生猪，我花几百块钱，给你捉2头仔猪回来送给你养，或者你要发展什么项目，给你2000块钱，由于采取的是一种赠予式的方式帮助农户发展生产，很容易把开发式扶贫资金变成救济式资金。在基层遇到过很多这样的事例，本来给2000块钱他来发展生产的，结果他拿这2000块钱用于解决基本的生存问题，比如去购买粮食，购买衣物，有的短期行为更突出，去买酒，买肉消费掉了。扶持的资金起不到开发式扶贫的效果。这就促进我们思考，要用一种新的机制，来帮助他发展生产，避免开发式扶贫资金到农户之后变成救济式的资金。互助金采取借贷的形式来扶持农民发展生产，有利于调动贫困农户自身的内在动力，你首先要有发展生产的愿望自愿申请加入到互助社，这个愿望是持续脱贫的前提条件；有利于培养贫困农户的合作意识、社会诚信意识，刚才几个县市的同志介绍经验，谈体会的时候，都谈到了这一点；有利于促进贫困农户提高商品生产的能力，怎么把这个借款用出最大的效益来，就要按照市场经济的规律，来琢磨自己的生产，那就不是稀里糊涂的来搞了，这样一来，就可以实现扶贫资金效益的扩大。

　　另外，随着扶贫开发向纵深推进，实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，在这个衔接过程当中，要求扶贫开发探讨更多入户扶持政策和措施，而扶贫互助金就是一个有效的到户的措施。

　　从上述几个方面来看，扶贫互助金试点工作是扶贫工作进入新阶段的必然要求和有效探索。这种探索是有正反两个方面的经历教训可供借鉴的。

　　从经验方面来看，孟加拉国的尤努斯搞了个穷人银行，专门为穷人发展生产提供小额贷款。尤努斯的穷人银行有几个特点：一是贷款切实促进了穷人增收。原来出劳动力跟人家搞加工只能换取微薄的劳动报酬，获得小额贷款后，自己买原材料，自己加工手工制品，自己卖向市场，获得了远远大于劳动报酬的经济效益。这说明穷人银行确实促进了穷人生产的发展，收入的增加。二是给穷人的贷款并没有那么高的回收风险，穷人的诚信程度甚至比富人的诚信程度更高。因为给他的这笔资金确实使他通过发展生产赚到了更多的钱，他有一种感恩的思想，应该把这个贷款还上去。三是穷人银行的利息甚至高于其他商业银行的利息。较高的回报率促进了穷人银行能够实现可持续的发展，或者说银行自身效益的扩大，使它有更多能力来帮助穷人，做更多的事情。尤努斯穷人银行的实践，取得了极大的成功，为世界减贫事业作出了积极的贡献，也为我们建立互助金组织提供了依据和借鉴。也就是说我们只要加强管理，措施到位，互助金组织是能够成功的。

　　从教训方面来看，在搞互助金之初，我们往往会联想到农经会。当时的中农办主任讲到这件事情时，他认为农经会这种组织本身并不一定错，只是生不逢时。当时那么重的农民负担、那么突出的干群矛盾、那么紧张的经济压力，给农经会带来了重创，最终使农经会流产。我认为除了生存环境严峻以外，管理也存在许多的问题。一是规模把握不当，规模无限制的扩大，超出了把控的能力。二是管理失控，每一个农经会都是一个独立的法人，农经会的经理可以随意来定贷款规模、定贷款投向、定贷款项目，不仅是经理有这个权利，乡镇的领导也有这个权利，"三提五统"从农民手里收不起来，就让农经会垫付资金，带来大量资金沉淀。三是缺乏必要的监督和风险预警机制，问题一旦暴发就没办法改变了。如果我们不吸取农经会管理当中的一些教训，互助金组织同样可能失败。现在为什么对互助金采取积极稳妥的方针，就是在研究思考这些问题，怎么把这个事情搞的更好。

　　第二，目前互助金搞得怎么样

　　从全国的情况来看，全国从2006年开始试点，到2009年底共有28个省市9003个贫困村开展了互助金试点，资金的总规模是17个亿，其中中央财政扶贫资金投入4。6个亿，省级投入资金7。8个亿，农户缴纳互助金3。6亿元，还有其他资金1亿元。村平互助资金的投入是18。88万元。入社的农户有74万户，其中贫困户37万户，占50%，借款31万户/次，其中贫困户只有17。9万户/次，占57。7%。发放借款11。7亿元，其中贫困户借款6。7亿元，占57%。借款户户平增收1000元以上。这些数据不包括去年扩面的1900个村，如果加进去，整个盘子就可能更大一些。从实际的效果来看，互助资金有效的弥补了农村金融服务的缺失，缓解了农户发展资金短缺的困难，加快了农户增收减贫的步伐，激发了农民自主创业、自我发展的热情，促进了贫困人口能力的提高，培育了贫困户的协作意识、诚信意识和市场意识，创新了财政扶贫资金的使用方式，提高了资金使用的效益，而且促进了基层民主建设与社会和谐。经过五年的实践，互助资金在贫困地区的作用得到提升，影响逐步扩大，可以说互助金试点取得了初步的成效，是扶贫机制、体制创新的重要内容，也是推动国家扶贫战略和政策体系完善的重要方面。这是国务院扶贫办和财政部对这项工作整体的评价。

　　从我们省里的情况来看，情况大体上差不多。我省互助金试点是从2007年开始的，到2010年底，全省29个扶贫开发工作重点县，201个贫困村开展了互助金试点。到2010年底，全省互助资金的总规模是3587万元，其中中央财政扶贫资金2505万元，省级财政扶贫资金投入了550万元，农户缴纳资金436。5万元，其他资金95。6万元。目前运行满循环周期的扶贫互助社124个，入社农户17353户，其中贫困户8066户，占46。5%。发放借款3473万元，其中发放贫困户借款1707万元，占49。2%。还款3430万元，还款率达到98%。2010年借款农户人均增收453元，贫困户人均增收340元。总体上来看，我省的试点工作进展比较顺利，资金运行的安全性良好。国务院扶贫办、财政部对我们有些做法给予了充分肯定。我们对这项工作采取了审慎的态度，没有自行扩大试点范围。

　　有没有问题呢？去年国家统计局湖北农调总队对互助金的实施情况开展了一次比较全面的调查，调查了8个县的34个村，专门写了调研报告。这个调研报告从促进农民增收、促进贫困村的产业发展、促进社会和谐、创新扶贫机制四个方面对互助金进行了肯定，同时也指出了互助金存在八个方面的问题：互助金总量比较小；农户入社率比较低；借款周期相对过短；借款程序比较复杂；登记手续复杂；互助社缺乏必要的办公经费；管理人员素质低；风险防范机制不健全等。我感觉这八个方面的问题可能不是问题的全部，可能还不是问题的关键。我认为有这样几个问题需要引起高度的重视，认真对待和研究。

　　第一，互助金是否较好地发挥了扶贫效益。从统计上报的数据来看，互助资金的使用效率不是很高，周转率还较慢，对促进农民和贫困农户增收的力度还不大，与全国的平均水平还有一定的差距。从基层反映的情况来看，对农户特别是对贫困农户的覆盖不够，七八百户的村，你的覆盖面只100多户就显得很低了，贫困户就更少了。一般农户借款的多，贫困农户借款的少，甚至还有垒大户的现象。有一部分互助金组织不敢开展工作，互助资金长期停留在财政账户上，没有发挥效益，使互助金流于形式。没有很好的研究和落实互助金对贫困农户的优惠政策和措施，贫困农户与一般农户一样对待。互助金的支持措施没有很好的与其他帮扶措施结合起来，制约了互助金措施作用的发挥。

　　第二，是否能够较好地对互助金组织进行掌控。我们对全县、全省整个互助金的运行情况是否做到了全面而清楚的了解。由于我们没有建立一套科学的报表制度，只是在需要的时候打电话，发通知要你把需要的情况报上来，这个情况报的准不准，那就看各地的责任心怎么样了，负责任的可能相对准确一点，不负责的可能就是应付一下，所以我感觉上报数字并没有反映整个互助金运行全部的情况。互助金组织是不是在按照国务院扶贫办、财政部下发的操作指南的要求在运行，就是操作指南也还是一个指导性意见，有很多情况需要与当地的实际情况相结合，在这个结合的过程当中，必然会有一些创新的做法，这个创新是不是在我们的把控之中，如果创新带来了问题我们能不能够应对。大部分基层组织的管理能力和水平与互助金组织的要求是有差距的，这是客观事实，那么是不是通过我们工作的努力来克服和弥补了能力上的不足，能克服和弥补到什么程度来保证互助金较好的运行。

　　第三，是否能够有效地应对风险。互助金组织是存在风险的，我认为有两个方面的风险，一个是金融风险，比如《操作指南》规定不允许互助金组织吸储你吸储了，虽然壮大了互助金的资本金，管理不好借款收不回，就带来了金融风险。出现金融风险是会带来不安定因素，甚至社会振荡的。第二个风险是资金的风险。借出去的款大部分收不回，这就出现了资金风险，扶贫资金就会出现损失，如果损失达到一定比例，这个互助金组织就没有办法运行下去，互助金试点项目就会流产。资金损失的风险，就是资金借出去收不回，不在于个别特殊的情况，而在于普遍的原因。这个农民借了2000块钱本来准备用于发展生产的，结果家庭成员出现重大疾病，救命要紧，可能会拿去治病了，资金很难收回，这是个别特殊情况，不会对互助金组织带来大的风险。我们担心的是因为管理上或者工作上的问题而出现的资金损失，你对借出去的钱搞什么项目，这个项目效益怎样不清楚，最后资金收不回，这个风险就大了。

　　第三，下一步怎么搞

　　刚才组织学习了国务院扶贫办、财政部《关于做好2011年贫困村互助资金工作的通知》（国开办发〔2011〕71号），下午参观学习长阳县互助金试点经验，培训班还安排了几个专题讲座，这些都是告诉大家下一步怎么搞，请大家在学习期间认真学习，按照培训班提出的要求回去开展工作。

　　总的要求是要积极而稳妥。所谓积极就是敢于开展工作，大胆开展工作，把互助金政策用足用活；所谓稳妥就是在结全实际，探索具体实施方法时一定要稳妥，不能超出我们掌控能力的范围。我认为有这样几个方面要提醒大家注意一下：

　　一是要守住底线。人民银行把互助金组织定性为具有合作性质的非金融机构，对于这类组织，人民银行提出了四条红线：不吸收存款；不对外放贷；不支付固定的回报，赢利主要用于积累；不跨区经营和超规模发展。大家一定要在这四条红线范围内来开展工作，如果我们守住了这四条红线就能避免金融风险的发生。

　　二是要充分发挥互助金在开发式扶贫中的作用。在守住四条红线的前提下，要敢于开展工作，善于开展工作，把互助金政策用足用活。我们不想看到因为工作失误出现大的问题，但也不能怕出问题而使互助金长期闲置不敢使用。怎样用好互助金，充分发挥扶贫开发的作用？专家对互助金组织将来的发展有三个预测：第一种是互助金组织发展好的可以转变成过渡性的金融组织；第二种是成为农民专业合作组织的一部分；第三种是正常的退出。我觉得比较理想的是第二种情况，互助金与专业合作社融合，成为专业合作社的一部分。刚才四个县介绍经验时都谈到要把互助金用好必须与产业结合起来，这可能是让互助金发挥好作用的主要前提条件。有些互助金组织为什么不敢用这个资金，因为村里没有一个好的主导产业，而是各搞各的，效益难以把控，怕借款收不回。如果村里有一个主导产业，如茶叶产业，借2000块钱帮助贫困户发展两亩茶叶，现在每亩茶园一般收入水平在3000元，这就没有什么风险，就能够较好地发挥互助金的作用。

　　三是县级主管部门要充分发挥管理作用。对于互助金大家最担心的是管理问题，而基层管理的基本现状是，现有管理人员与互助金组织管理的要求有比较大的差距，没有行之有效的管理手段，甚至连必要的管理经费都无法保障，缺人缺钱缺手段，而这种现状不是短时间内一下子能改变过来的。在这个时候要加强管理，就要充分发挥县级主管部门的作用。长阳县扶贫办介绍了一条很重要的经验，为加大对互助社资金的监管力度，确保互助社资金安全运行，县委、县政府成立了专门机构，安排专项编制和经费。这是一条很好的保障措施。其他县市可能难以做到这一点，但我们现有从事扶贫项目管理和互助金管理的工作人员，应该把比较大的精力放在加强和指导互助金的管理上，通过县级主管部门很好地发挥管理作用，来保障这个组织的运行。

　　四是互助金措施必须要和其他帮扶措施有效的结合起来。缺资金是制约贫困户发展的突出问题，但不是全部问题，贫困户还有其他方面的不足，所以对贫困户需要多种措施综合帮扶，这就需要把互助金措施与其他帮扶措施有机结合起来，只有这样互助金才能有效发挥作用。目前我省互助金组织大多与村委会在一起，合在一起有利有弊。不足之处是互助金是个经济组织，它应该按照经济规律、市场规律来办事，而我们村委会的干部习惯于行政命令。有利的地方是能比较好的把互助金措施与其他帮扶措施结合起来。互助金帮你解决资金问题，村委会则可以帮你选定发展产业项目，解决技术服务等生产中的许多难题。多种帮扶措施的结合，才能保证扶贫成效。

　　五是要严格按规范来操作。严格按规范操作，是减少风险，保证互助金正常发展的前提。要坚持小额贷款，严格控制借款额度，坚决杜绝变相提高借款额度，防止一户多人入社，分别借款现象发生。要稳定还款方式，防止逾期借款，还款方式一旦确定，不得随意改变，对出现逾期借款的，要及时启动担保程序，追回借款，鼓励分期还款。加强监督管理，内部要建立健全监管机制，并保证使之发挥作用，同时要强化外部监管，推行使用统一的互助金管理软件，实现管理专业化、规范化、科学化。

　　六是要建立正常的退出机制。国务院扶贫办、财政部也在考虑这个问题，当互助金长期处于休眠，不能发挥作用，或者运行不正常，可能出现大的问题，不能较好发挥作用时，要正常的退出，收回财政扶贫资金。收回的财政扶贫资金或在另一个地方建立新的互助金组织或充实到比较好的互助金组织来扩大资本金。

　　我借这个机会从为什么要搞，当前搞的怎么样，下步怎么搞这三方面谈点个人的认识，不一定很准确，供大家参考。