栖霞区司法局局长:我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展

时间：11-08-02 21:51:34
我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展
王思斌
【内容提要】 经济体制改革使我国城市社区承担着提供福利服务的角色，但是无论从福利服务资源的拥有，还是从福利服务的提供等角度看，现在我国大多数城市的社区福利服务都存在明显不足。通过运用福利可获得性的理论框架的分析，得出我国的社区福利服务具有弱可获得性特点。这项研究对整个城市社区福利服务事业乃至城市公共服务事业的发展具有启发意义。
【关 键 词】城市社区/福利服务/服务的弱可获得性
改革开放30年，我国的经济迅速成长，社会也发生了巨大变化。近几年来，随着科学发展观的确立和贯彻落实，社会福利也有了较为明显的发展势头。但是，与社会需求相比，社区福利服务还处于相对薄弱的地位。本文从可获得性的角度对这一问题做一初步探讨。
一、研究的背景与分析视角
(一)转型社会中的社区福利问题
1.社会转型与社会弱势群体的出现
随着经济体制改革的深入和政治、社会的变化，我国越来越深刻地经历着社会转型。经济快速发展、社会财富增加、社会问题凸现成为这一时期的显著特征。市场经济体制的建立及涉及众多层面的改革使我国焕发了活力，也产生了前所未有的问题，其中重要的表现就是社会财富分配严重不公，社会两极分化，弱势群体大规模产生。20世纪90年代中期以来的弱势群体带有明显的转型特征：这一群体是在向市场经济体制转轨的过程中产生的，国有企业的市场化改革导致大批职工下岗、失业，原本属于社会基本阶级的一些成员被边缘化而成为弱者。这些弱势群体的出现不但是经济问题，也是政治问题和社会问题。因为：第一，弱势群体若不能得到相应的保障和福利，就会产生相对剥夺感，进而对改革的目标产生怀疑。第二，那些在计划体制中处于中心地位的一般职工被边缘化、弱势化之后，会产生不良的政治影响。第三，弱势群体的保障需求得不到满足还可能会直接影响社会秩序。第四，更重要的是，社会福利问题得不到较好解决会影响到居民的生活质量。在这种情况下，对于弱势群体给予安抚和保障，保障基本的社会公平，就成为关乎我国经济社会协调发展的重大问题，相应的，社会福利问题也获得一定关注。
2.社会福利问题的社区化
在分析城市弱势群体的保障和福利时，我们必须同时注意到另外一个重要事实，即当政府在出台某些关于弱势群体的社会政策时，社会福利问题正在走向社区化。在计划经济时期城市普遍实行单位福利，随着市场化改革的深入，特别是现代企业制度的建立，退休职工的福利保障被推出企业，推向社会。在民间社会服务机构不发达的情况下，推向社会就是推向社区，于是社区被赋予协助政府向失业者、退休人员、无业者提供社会保障和福利服务的功能。另一方面，家庭也不得不较多地承担起自助的责任。这样，社会福利问题被社区化了。
面对上述问题，我国各级政府在发展社会福利和社区福利方面做出了一些努力。除了改革和重建原来的社会保障制度，推进福利社会化之外，政府在发展社区服务方面也做出了积极努力。20世纪80年代中期以来，民政部门一直推动社区服务(包括无偿的福利服务、低偿的便民利民服务和有偿服务)，并取得了不可忽视的成就，当然也存在着需要进一步改进的问题。[1]51-532000年中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，将社区服务作为社区建设的主要组成部分而加以推展。2006年国务院又发布14号文件，专门强调大力推进社区服务，其中包括社区就业与保障服务，社区卫生医疗服务，社区为老服务，社会救助服务，社区文化、体育服务等。可以说，随着科学发展观和“以人为本”理念的确认，中央政府对社会保障、社区福利服务越来越重视。当然，由于欠账太多，社区福利服务体系又不健全，城市社区福利服务还存在着诸多问题。在这种背景下，对我国社区福利服务进行研究和分析就具有很强的现实意义。
(二)分析的视角
1.社区福利服务的概念及相关研究
无论政府部门还是学术界对社区福利服务概念的使用都很少。在我国城市地区，社区福利服务发端于20世纪80年代中后期开展的社区服务，福利型服务作为社区服务的一部分，在民政部门主管的范围内展开，这里的社区福利服务是指在社区范围内对于民政对象的服务和便民利民服务。90年代初民政部等14部委联合发布的《关于加快社区服务业的意见》指出福利性是社区服务的核心，但是社区福利服务并未成为核心议题，对社区福利服务也缺乏系统的研究。
从理论和实务模式的角度来看，发端于英国的社区照顾(community care)与社区福利有较大相似性。从20世纪50年代始，英国学术界和社会开始对实行了多年的院舍照顾(institutional care)的反思，并于70年代形成社区照顾的模式。这种以社区为本提供的社会福利服务具有社区福利服务的基本内涵，正是在这个意义上有学者比较了我国社区服务与社区照顾在服务经营、服务提供模式和专业化等方面的差异，指出了社区照顾对我国发展社区服务的借鉴意义。[2]虽然上述研究与社区福利服务有很多相似之处，但社区福利服务仍未被作为一个专门概念。
由此我们会发现，并非概念表达、而是实践中的我国的社区福利服务与英美国家有很大的不同。英国的社区照顾所反映的社区福利服务是基于福利国家的过度发展，人们对院舍照顾的批评，对弱势人士需要的重新发现，而导致对老人、残疾人等弱势人士的福利服务向社区回归。它强调以人为本、以社区为基础和福利服务，这里有某种从现代社会福利向后现代社会福利转变的味道。在我国社区福利服务则是市场化改革的要求和结果，是政府将对弱势群体的福利服务推给社区。在社会服务不发达，社区组织又缺乏服务能力的情况下，社区福利服务的缺失实际上反映出“社会保障制度的断裂”[3]。或者可以这样说，英国的社区福利服务(社区照顾)更多地带有目的的性质，而我国的社区福利服务却更多的是一种手段。
国内关于社区福利服务的学术研究是近几年才开始的。受日本学界关于地域福利研究与实践的影响，沈洁指出社区福利在承接由家庭析出的服务功能、建立家庭互助网方面的意义，指出我国应发展城市社区福利服务。[4]江立华则从社区建设的角度讨论了我国社区服务的制度建设问题。[5]之后，他们比较系统地研究了城市社区福利问题。他们认为社区福利是广义社会福利体系中非保障福利的组成部分，指出了它的特点，介绍了中国城市社区福利的一般状况，并从体制、非营利组织发展、资金来源和服务人员专业化等角度分析了我国城市社区福利发展的前景。[6]28，31-33
上述研究提供了分析城市福利服务的框架，在中国实践的理论概括及分析上还留有很大空间，而后者也正是笔者力图尝试的。本文无意研究社区福利服务这一概念，但是基于讨论问题的需要必须对之做出说明。本文认为社区福利服务是由政府及社会力量(包括社区基层组织和邻里等)在社区内开办和从事的、面对社区居民的各种福利服务，它既包括物质福利的传送，也包括生活服务和精神关怀服务。
2.福利服务的可获得性
社区福利服务的目标是使社区居民通过服务而获得福利，提高其生活质量。然而，福利服务能否惠及居民还是有诸多条件的。吉尔伯特(Gilbert N.)等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，指出社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得。他指出社会福利服务的输送体系可能存在分割性(fragmentation)、不连续性(discontinuity)、不负责任(unaccountability)和不可获得性(inaccessibility)。分割性是指福利服务被分散于城市的不同地区。不连续性指虽然它们处于同一地区但并非靠近，交通上的不便使得需求者不易连续获得整个服务。不负责任则指福利提供者的态度和行为。不可获得性则指服务对象因为各种障碍(居住地、社会排斥等)不能进入社会服务网络，即社会福利对他来说是不可获得的。[7]225-227可以看出，上述分析是站在居民或福利服务目标的角度分析问题的，这一框架对具体地分析社区福利的运行及效果具有参考价值。
笔者以为，吉尔伯特所说的几个方面有较大的相通性，比如不可获得性也或多或少地与前面几个障碍有关。正是因此，本文拟用可获得性来考察、分析我国的城市社区福利服务。可获得性是指服务需求者可否获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。显然，这一概念是站在需求者的角度分析问题的，即服务资源应该被需求者有效使用。本文使用这一概念也有与吉尔伯特的不同之处：吉尔伯特的框架说明的是已有福利资源但不能顺利送达需求者的障碍，而本文将福利资源的短缺也包含在内，即当某些服务资源缺乏时对于需求者来说就具有不可获得性。之所以做这种变动，是因为我国的城市社区福利服务尚处于初级发展阶段，从而这种讨论能更多地涉及整个社区福利服务体系。
社区福利服务是一个涉及面十分广阔的领域，从服务提供主体、服务对象、服务类型、服务的福利程度以及服务方式来看都是如此。正是因此，要全面地讨论社区福利服务是困难的。基于当前我国社会转型而产生的城市社区福利问题，本讨论将讨论限制在制度和设施服务方面，因为从这两个侧面看会涉及更多居民的福利需要及其满足。
二、社区福利服务设施的弱可获得性发展
(一)社区福利发展中的政府作用
关于社会保障制度体系的建设，政府一直强调由政府、企业、社会、社区和家庭共同负责，多元主体各负其责，这是一个混合社会保障体系的架构。就社区福利服务而言，这个框架也有其合理性：政府要对全体公民的福利负责，企业要承担一定的社会责任，社会组织(包括居民委员会)要提供公共和社会服务，邻里互助，家庭亲情，这都是社区福利服务的组成部分。但是从社会转型所带来的问题的角度看，在设施服务和制度建设方面发挥主要作用的应该是政府。这一方面因为政府要对公民的保障和福利负主要责任，另一方面我国的民间服务机构不发达。在社区层面，居民委员会既是居民自治组织，又是政府工作的委托对象，所以在社区福利服务方面也有重要责任。
要开展社区福利服务就要解决福利资源和福利传递方式问题。自20世纪80年代中期提倡社区服务以来，民政部门就倡导开发资源、发展服务，包括开展便民利民服务、发展社区志愿者队伍、建立社会服务中心等。但其中最实在、也是政府最下气力的是服务设施建设，这在社区服务中被称为“硬件”或服务的“阵地”。设施是服务的基础，也是看得见、摸得着的东西，它能够表现出政府的投入，也能反映出政绩。这样，在众多的服务资源中，政府抓了最核心、最基本的东西。设施包括服务活动的场所、空间，以及服务器械和其他设备。随着社区服务事业的发展和城市重建，近些年来政府出台了一些标准(如社区服务中心及其他公共服务设施的面积，社区卫生、文化、体育设施建设标准等)，也实际投入支持建设了部分服务设施——如社区老人服务站、面对残疾人士的康复中心、公共体育设施等，促进了社区福利的发展。但相比而言，政府在具体服务(或称“软件”)方面的投入明显不足：政府既没有实施购买服务的项目，对社区组织开展福利服务也缺乏经费上的支持。再加上社区服务(包括社区福利服务)主要依靠地方政府拨款(而地方财政参差不齐)，所以福利服务提供显得薄弱。这就造成社区福利服务中重设施、轻服务的现象。
(二)社区福利服务设施建设中的目标偏离
在政府系统中普遍存在着部门利益问题，这在公共服务、社区服务中也有表现。在公共财政体系中，政府部门能拿到钱用于本部门的工作是一种能力，它既是为民服务的表现，也是一种政绩，所以各政府部门努力根据上级政策“创新服务”或“搭车”办事。过去几年在社区建设和发展公共服务的过程中，各政府部门纷纷进社区，在促进社区就业的过程中各部门竞相设立公益性岗位都是其表现。在争取到公共服务设施经费之后，政府主管部门也会提出设施建设的标准、规格和要求。着眼经济社会发展的前景，本着“若干年内不落后”的思路，这些设施一般不会太低差，而是尽量向高水平看齐。至于这些设施是否符合社区居民特别是弱势群体的实际需要，负责“硬件”建设的领导人常会疏忽。
由于社区公共服务设施常常是当政者依据自己工作创新的思路建设的(这里不能、也不应该否定他们代表民众并愿意为之服务的意愿)，所以有些服务设施在建设之初就没有仔细考虑过如何服务或服务对象的利用问题，似乎只要搞来钱就大功告成。然而事实上，公共和社会服务项目建设和运行中存在着大量的目标偏离。[8]黑尧在他关于政策执行的研究中指出了导致目标偏离的诸多原因，包括当事者的自由裁量权，街道层官僚的决定等等。[9]156-163，177-182我们在社区服务设施建设中也可以发现诸多导致其目标偏离的原因：一些设施没有考虑到服务对象的意愿、习惯和文化，而是决策者的一厢情愿，如不少地方的“星光老年之家”用意不错而使用效率极低[10]169-173；某些设施建成之后被挪作他用，如一些被用来出租。在政府缺乏对服务进行支持，需要服务设施运营的实际决策者“自筹资金”时，这种危险更大。这些都与行政强势主导、服务对象缺乏基本参与有关。
(三)社区福利服务设施的非可及性
我国社区福利服务也有不可获得性方面的问题，这表现为由于设施或制度设计的原因，需要者无法或难以接近、触及和得到他所需要的服务。
1.服务设施的短缺
福利服务设施的缺乏是福利服务不可及的基础。改革开放以来特别是推进社区建设以来，为了满足居民需要，中央政府部门要求城市社区建立多种社区服务设施。但是，由于种种原因社区服务设施并未按要求建成。在经济发达的老城中心地区，地皮紧张使社区服务设施的建设遇到困难；在城市重建过程中，政府部门考虑不周和开发商追求最大利润使社区服务设施无落脚之地；在经济不发达的城区，由地方财政兴建足额的社区服务设施也遇到困难。社区服务设施的缺乏减少了居民获得福利的机会，也减少了居民特别是老人、残疾人共同活动和沟通的机会。
2.活动空间的非可及性
社会服务设施一般需要一定的物理空间，这种物理空间应便于使用者接近和触及，否则这种设施就难以被使用进而达到服务之效果。笔者曾被邀参观一个建设得不错的拥有三层楼房的社区服务中心，其残疾人康复室就在第三层，其中康复设施齐全，因为没有电梯，残疾人当然也就无法光顾。这就是服务设施的非可及性，有等于无。那么，为什么残疾人康复室不设在最方便的地方？原因是有些服务中心的底层已租给商铺。这显然是实际决策者那里出了问题。在这方面，社区公共服务设施利用率最好的是街头的综合体育器械。
服务设施的非可及性还来自其珍贵。少数社区为了追求高档次而购买(或受赠)了高级服务设施，如系统的康复器械、高档的乐器等。这类康复及服务设施的使用需要专人操作，而社区服务中心缺乏这类服务人员；高档器械的使用有一个保护问题，没人现场指导监督，又怕搞坏，于是不如不开放。实际上，服务设施的平民化更不错——作为一个特殊的例子，上海罗山市民会馆的音乐艺术活动室，除了一架钢琴外，其他乐器都来者自带。康复器械当然不能自带，但过于复杂和昂贵也只能无用。
3.社会福利设施的展示化
还有一些福利服务的使用是有严格制度规定即有严格限制的，比如某些地方的“爱心超市”。“爱心超市”中的物品多数由机构和爱心人士捐赠而来，比如棉被、衣物、米面等，其目的是用以帮助那些有困难的人。然而事实上，一些地方的“爱心超市”都有特殊的规定，比如逢年过节才会向有困难的居民发放或送物上门。这样，“爱心超市”平时不开放，有困难的居民也不会到位于社区服务中心的“爱心超市”去享受服务，这种爱心服务仍具有不可及性。这样，原本用来帮助贫困人士的物品没有起到应有的作用，这些设施和物品只具有展示的价值。
(四)社区福利服务的弱可获得性
可获得性是对于服务对象(社会政策对象)可以得到某种福利服务的状态和性质，当某种服务存在且服务对象可以得到时，则该项福利服务就具有可获得性。社区福利服务的可获得性与下列因素有关：第一，服务的存在状态或福利资源丰歉。某种福利资源越丰裕人们就越容易获得，没有此类资源需要者就无从获得。第二，需要者对获得该项福利的认知。有福利需要的人是否知道存在福利服务及如何利用的信息，如果他们不了解这些信息，也就谈不上利用和主动获得。第三，服务的可接近程度。福利服务的可接近程度包括服务资源所在的空间位置和获得的制度性便利，这与吉尔伯特所说的分割性、不连续性、不负责任等相关。如果在地理位置上是可及的或者在制度安排上通过服务环节使需要者容易得到相关服务，则该项具有可接近性。第四，福利服务的具体提供方式和过程等因素。社区福利服务的核心是服务，是对缺乏某种能力人士的实际支持。由于服务涉及到服务提供者与需求者的直接互动，弱势群体、困境人士又有一些特殊之处，所以直接服务的方式也会影响到后者是否真正能获得所需要的服务。
概略地说，对于需求者福利服务有可获得与不可获得之分，在可获得方面又有容易获得和不易获得之分。本文认为，我国城市社区福利服务获得了一定发展，但福利资源并不充分，某些服务也不易获取，所以总体上我国的城市社区福利服务有弱可获得性特点。
三、耗尽和疏离对社区福利服务的影响
(一)社区福利服务的耗尽与疏离
在社区福利服务中，特别是在对不能自理人士的长期照顾中，一个相当普遍的现象是服务资源的“耗尽”[11]180。“耗尽”主要是指长期服务人士因无喘息机会而精疲力竭，进而缺乏继续提供高质量服务的能力。实际上，这种因为“死缠”而导致的服务者的“倦怠”不利于被服务对象更高质量服务的获得。另一种使完全或部分失去自理能力者难以获得高质量照顾的是家庭成员(主要是作为照顾者子女)的疏离。这种疏离表现为照顾者难以有如此多的体力、精力和时间投入，去照顾其亲属。因为一些子女照顾老年父母的价值观比较淡薄；城市重建使子女与老年父母的居住空间发生较大隔离，从而带来不便，等等。总之，现代化正对高质量的家庭照顾产生不可忽视的冲击，这也使福利服务的可获得性降低。
(二)志愿服务与专业服务发展的滞后
社区志愿者队伍在我国城市建设已有20年历史，虽然取得了一些成绩，但其作用不可高估。社区志愿者缺乏应有的组织性，也缺乏必要的物质资源，进而影响到其服务的灵活性、有效性。由于缺乏资金支持，缺少培训，志愿者也缺乏对特殊人群的福利服务技巧。社区志愿者的活动以治安巡逻、保护环境居多，对有困难人士的福利服务较少。
社区志愿者队伍的活动与居民委员会的组织密切相关。居民委员会把社区积极分子(楼门长等)组织起来，针对本社区有特殊困难的居民，实行包护服务，取得一定效果，也被视为社区志愿服务的一种形式。但总的看来，由于这些社区志愿者多是老年人，居民委员会的工作任务又十分繁忙，缺乏必要的经费支持，所以由居民委员会组织的福利服务也只能是个别性的，在某种意义上是象征性的。
以社区为基础的专业福利服务在我国城市比较少见，这与各类社会服务机构较少、又缺乏专业人员和必要的经济支持直接相关。少数大城市有此类机构，如在天津起家的鹤童老年福利协会及其主办的养老院，在津京地区已有相当大影响，鹤童引进先进理念，运用专业方法服务老年人取得了很好效果。北京市月坛街道也与鹤童合作发展社区老年服务，是政府向民间服务机构购买服务与合作的典型案例。但是就总体而言，由于政府的优惠政策不到位，民间缺乏必要经费，以社区为基础的福利服务还处于较低水平。近几年来政府号召卫生医疗服务进社区，由大中医院辐射的医疗站点已进入某些社区，方便居民看病，也在进行新的探索。
四、支持可获得社区福利服务的发展
以上本文从服务设施及服务提供者的角度指出我国城市社区福利服务具有弱可获得性特点，从发展的角度特别是从服务对象需求的角度看，政府应该支持可获得性社区福利服务的发展。大略地，这又包括两个方面：可获得性社区福利服务的制度建设和可获得性社区福利服务的技术支持。前者指的是从政策制定、福利服务项目计划、服务队伍的组织等大的方面着手，而后者关注的是福利服务获得或提供的具体方法，这两者决定着社区福利服务的可获得性程度。以下只从几个基本层面对可获得社区福利服务的发展做一点说明。
(一)注重福利服务设施建设的切适性
福利服务应该以为弱势人士服务为本，那些未能从服务对象角度考虑的“服务”难以被他们享用并取得切实效果。上述文中所举事例已说明了这一点。福利设施是必要的服务手段，政府部门把兴建设施作为开展福利服务的入手点没有错，问题在于在兴建设施时要切实考虑到服务使用者的特点，即使这些设施符合使用者的需要，可利用，从而具有切适性。设施建设需要做需求调查，而不应该只是凭决策者的兴趣和政绩冲动。实际上，这里需要服务对象的某种参与，至少是站在服务对象的角度思考问题。建立服务设施的最主要衡量指标是利用率。在城市公共用地普遍紧张的情况下，对某些福利服务设施做综合性、复合性设计是一种可行的考虑。
(二)社区福利服务队伍的建设
人力资源是社区福利服务得以发展的重要因素，这里的人力资源既包括一般的人力，当然也包括服务的价值观和可行的服务方式方法。从理想的角度看，社区福利服务的发展需要建立家庭—邻里—志愿者—社区基层组织—专业组织五位一体服务队伍，这支队伍可以从不同层面入手协同服务。社区福利服务的对象是社区居民，特别是陷入困境的特殊人士。在解困和服务方面，以社区为基础的上述五种力量既具有连带性责任，也有优势。在中国文化背景下，那些陷入困境者最容易接受来自家庭和社区的服务，于是从社区生活共同体的角度来考虑福利服务队伍建设是必然的。社区服务中心的发展，政府对居家养老的倡导说明了社区对福利服务的重要价值，进一步的问题是如何建立和强化这支队伍。毫无疑问，专业社会服务机构可以成为社区福利服务资源的连接器和优化服务的动力源，对于发展社区福利服务具有重要意义。
(三)发展型社会政策与社区福利服务的发展
不能指望依靠社区和民间的力量就能解决社区福利方面的所有问题，在推动社区福利服务发展方面政府负有主要责任。政府的责任是制定有利于社区福利服务发展的政策和给予一定的经费支持。还需要有正确的政策理念，在这方面发展型社会政策具有重要的参考价值。发展型社会政策是兼顾了促进经济发展的社会政策，在促进就业、促进贫困地区发展方面发展型社会政策正被广泛采用。[12]13-20将发展型社会政策的思路运用于社区福利服务，实际上是通过政府的投入来促进社区福利服务资源的再生产。如前所述，在现代化和城市重建进程中，社区福利服务的提供受到不可忽视的挑战。我们应该积极回应这些挑战，通过制定政策和资金投入，促进和增强社区福利资源，促进社区福利服务，增进人民福祉。在这方面，政府可以依托社区服务中心建立社区福利服务支持项目，发展专业、半专业的福利服务。通过设立一定数量的少量专业岗位，统筹、拓展、提升社区福利服务资源，支持那些正在“耗尽”的家庭服务“复壮”，切实强化社区志愿服务。此外，政府可以通过购买巡回服务，实现和促进专业服务与社区福利服务之间的连接，促进社区福利服务的可获得性发展。需要指出的是，民间福利服务机构的发展是至关重要的，这里更需要政府的政策支持。而社区意识的强化、社区活动的有效开展则具有基础的、根本的意义。
五、结语
本文以吉尔伯特的福利输送理论特别是其获得性概念为参考框架，分析我国的城市社区福利服务，指出我国城市社区福利服务在总体上具有弱可获得性特点，这一概括是建立在笔者对为数不少的社区福利服务现状的实地考察之上的。笔者明白这一概括并不一定具有普适性，至少它不能代表我国城市社会福利服务的少数示范典型的状况。然而，基于我国城市社区福利服务发展的初级阶段之现实，本文的概括或许是有一定参考价值的。进而言之，本研究或许对整个城市社区福利服务事业乃至城市公共服务事业的发展也有某种启发意义，因为它涉及到社会转型过程中的政府责任、社会参与、居民生活质量等问题。至于本文所提出的发展城市社区福利服务之建议虽然带有某种理想色彩，但笔者认为这是我们应该追求的发展方向。
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转自《吉林大学社会科学学报》(长春)2009年1期第133～139页
【作者简介】王思斌，北京大学社会学系教授，中国社会学会副会长。（北京 100871）