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关于完善房地产税收政策有关问题的思考
关于完善房地产税收政策有关问题的思考
［ 作者：佚名    转贴自：〈〈中国税务信息网〉〉    点击数：2939    文章录入：张津芬 ］
一、目前房地产业涉及的税收政策存在的主要问题
税收优惠政策是调节宏观经济的重要杠杆之一，现阶段针对房地产业的税收政策主要有营业税、企业所得税、土地增值税和个人所得税等。影响税收在房地产市场的调控作用主要来自税收优惠政策自身和税收管理方面问题。
（一）从房地产增量房市场税收优惠政策来看，主要问题有：
在营业税方面：
1、关于股权转让问题。股权转让不征收营业税，有造成大量房地产税收流失的可能。营业税实施细则规定以无形资产及不动产投资入股，参与接受投资方的利润分配、共同承担投资风险的行为，不征收营业税，但转让该项股权，应按适用税目征收营业税，目的是为了堵塞不动产及土地使用权作为股权转让过程中的漏洞。但是财税[2002]191号文规定，对股权转让不征收营业税，这就给土地使用权、不动产以股权名义转让以避税开了口子。目前在实际操作中以股权转让方式来达到土地和不动产转让来逃避税收的行为越来越多，亟待解决。
2、关于土地使用权转让有关税收问题。目前土地市场有关法规规定，土地交易要进入土地交易中心挂牌交易。对这种转让（出让）行为，税收政策是明确的，主要是对土地交易中心的界定问题，如果认定交易中心在行使政府土地管理职能，那么单位和个人取得的收入，视同土地收回取得的补偿收入，不征收营业税。如果认定土地交易中心是自收自支事业单位，目前土地市场运作模式，是土地资本运营改革的一种新的表现形式，并没有改变企业“转让土地”的实质，就应认定为转让行为，应征收营业税。据了解，各地对土地交易中心有关营业税（包括土地增值税）的处理差别很大，有的征收了营业税，有的则没有征收，关键是对“转让”或“出让”的界定争议较大，难以把握。
3、关于“购置”问题。国家税务总局在《关于营业税若干政策问题的通知》（财税[2003]16号）中规定，单位和个人销售其购置的不动产以全部收入减去不动产购置的原价的余额为营业额。具体执行中，一种意见认为：购置仅指购买的行为。另一种意见认为购置就是通过各种方式取得的不动产，包括“外购”、“换入”、“投资者投入”、“债务重组”、“接受捐赠”等方式取得的不动产，再次转让时可按差额计征营业税。各地意见不一，也造成了政策执行过程中的不统一。
4、关于销售不动产的纳税人认定问题。销售不动产是有偿转让不动产所有权的行为。从这个定义来看，销售不动产纳税人应界定为产权所有人。但在实际征管中也有政策上的漏洞，如房地产项目依附于公司名下，纳税人将公司整体转让（公司大多数属于某个人或几人合伙所有），而公司资产主要为房地产，但转让时并不表现为房地产项目的变更。具体执行中，一种意见认为：国税函[2002]165号文明确规定转让企业产权行为不属于营业税征收范围，纳税人将公司整体转让不应该征收营业税。另一种意见认为：财税[2003]16号文件已经注意到了这种行为的存在，对实质转让房地产项目行为规定征税。所以对这种实质性的销售不动产（或土地使用权转让）行为在实际征管中应是特别注意的问题。而国税函[2002]165号文是对国有资产经营管理公司转让其管理的企业产权行为的征税规定，不应包括企业自身转让其所有权问题。目前在实际税收征管中以整体转让企业来逃避销售不动产（或土地使用权转让）税收的行为越来越多，且数额巨大，必须引起足够的重视。
在所得税方面：
1、企业所得税方面：国家税务总局在《关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知》（国税发[2006]31号），对房地产企业所得税有关销售收入的确认、开发成本费用的扣除范围等方面进行了明确，但采取预征利润率的办法在执行中会遇到阻碍。特别是房地产开发项目往往是一次性，由于目前地方税收的增长速度大于GDP增长速度，每年的税收基数都在大幅递增，采取预征，会受到税收任务方面的原因影响，所以在政策执行中得不到应有的力度。
2、个人所得税方面：目前按照《公司法》规定，房地产开发企业必须是具有开发资质的有限公司或股份有限公司，而企业往往未建立规范的财务会计制度，对股东分红所得在帐务基本不反映，房地产行业形势看好的条件下，几乎所有股东作为高收入者而未缴纳个人所得税。
在土地增值税方面：
《土地增值税暂行条例》自1994年实施以来，基本上没有得到很好地执行。由于出台后正值房地产泡沫破灭之际，可用“生不逢时”来形容此税种的出台，甚至有些地方长时间没有执行这一税种。 2004年国家先后下文要求加强土地增值税的征收，各地才相继把土地增值税的征收工作管理起来，但仅停留在预征上，真正结算的少之又少，主要原因是成本核算对象的确定、各种辅助配套实施和费用的分摊等政策存在异议，以致房地产项目竣工后长期不能结算，以及房地产项目建设周期长不便于结算管理，纳税人主观不愿结算等等。
1、关于土地增值税基本核算对象的问题。根据《土地增值税实施细则》第八条规定：土地增值税以纳税人房地产成本核算的最基本的核算项目或核算对象为单位计算。由于没有明确的规定，“最基本核算对象”既可能是以幢也可能是以整个小区为单位，甚至有的认为可以分摊后以套或平方面积为单位。由于房地产开发产品的价格受地域、环境、楼层、设施等多种因素影响，不同的核算单位，增值额相差很大，因此在实际征收过程中往往造成征纳意见不一致，不利于土地增值税的规范化管理。
2、关于以房地产投资、联营，被投资和联营企业将房地产再转让的，其土地成本扣除问题。 根据财政部、国家税务总局财税字（1995）48号文件规定：对于以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以土地（房地产）作价入股进行投资或作为联营条件，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税。对投资、联营企业将上述房地产再转让的，应征收土地增值税。但文件未对再转让房地产时的成本扣除作明确规定。
（二）从存量房（二手房）转让税收政策来看，主要问题有：
在营业税方面：
1、关于计税依据问题。二手房交易主要是大量个人之间的交易，真实交易价格不易掌握，而现行营业税政策对二手房交易过程中计税依据的确定不好掌握，缺少政策依据。我市目前只能利用房地产管理部门核准的基准房价作为计税依据的参考，并根据市政府二手房交易资金托管机构提供的房价信息等，综合考虑确定计税依据。
2、关于视同销售问题。营业税实施细则规定：单位将不动产无偿赠与他人，视同销售不动产。但对个人将不动产无偿赠与他人的行为，没有视同销售不动产规定，不论赠与对象是谁，均不征收营业税。目 前，个人之间的房地产交易中，以赠与形式出现的逐渐增加，其中不乏造假避税者。
在个人所得税方面：
1、免税认定困难。 个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活居住用房免征个人所得税的优惠政策，在认定上非常不便。税务部门在实际征管中，对“自用”和“唯一”难以审核。
2、税款计算困难。主要是扣除标准不好确定。个人出售自有住房取得的所得按“财产转让所得”征收个人所得税。计税依据以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额为应纳税所得额。面对日益繁荣的二手房市场，税务部门无法对“原值”、“合理费用”进行准确核实。
在土地增值税方面：
实际操作繁琐。若采用房屋“评估价格”计算征收时，按规定要经过资格认定的评估中介机构按重置成本法对房屋进行评估，而且由于房屋的购置价格一般不单列土地价格，每套房子所占地价无法取得，不允许扣除，土地增值税不能包括土地价值，政策设计上有问题。
二、外部环境对房地产业税收政策执行影响的分析
除了税收政策本身缺陷外，外部环境对房地产市场的影响也不容忽视，归集起来，主要有以下问题：一是职能部门配合不到位。税务机关对房地产企业开发项目缺少动态的跟踪管理，对房地产企业的销售情况不够明晰，房地产企业申报的信息过少，但相关部门的信息获得渠道未形成制度化与规范化，房地产税源难以准确掌握，税务机关掌握的房地产信息贫乏。税务机关与房地产管理部门在办理产权手续时不能实现资料信息共享。相当部分的房地产在办理产权证之前未完全做到向主管地税机关提供全面、真实的计税价格信息和有关资料，并且做到“先税后证（费）”。减免税范围呈扩大趋势，代征税款存在少征、不征税款，由于房地产税收零星分散，点多面广，不容控管，多半委托房地产管理部门代征，依赖部门协税护税力量进行管理，往往容易形成管理失控，造成漏征、少征税款，扩大减免税范围。
二是房地产市场不规范。现行的房地产税收优惠政策是针对九十年代计划经济过渡时期，为改善城镇居民住房条件而出台的，主要是政府和企业、行政事业单位建住房，并按规定条件把住房出售给本单位的职工，不存在个人建房以营利为目的。现在，个人建房或挂靠房地产开发企业建房销售商品房，变相卖买房屋的现象非常普遍，销售方式、方法五花百门，而这些个人往往不建帐，税务部门无法控管；特别是城市拆迁、工业园区建设当中，个人批地建房，合作建房，规划、建设、房地产主管部门对此控管也不到位，造成房地产市场不规范。
三是发票推广使用不全面。按政策规定，对个人购买并居住五年的普通住宅，销货时，凭发票按销售价减去原价计征营业税；2003年开始，对转让购置的房地产实行以发票进行抵扣，就其差额部分征收营业税，由于在此之前购买的房屋大多数都没有发票，影响了营业税和个人所得税的据实征收；如果全额征收或核定征收，则税费负担更重，导致纳税人负担不起而采取不办理产权过户手续，在税款流失的同时，也影响了房地产市场健康发展。这个时候，当地政府往往以减轻税费负担为由，要求各部门降低征收标准，出台与税收政策相抵触的办法，干扰了税务部门正常执法，反过来，又影响发票的推广使用，导致房地产市场管理不规范。
三、规范房地产业税收政策管理的对策。
针对房地产税收优惠政策管理中存在的问题，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，进一步完善房地产市场体系，健全地方税制，在国家统一税政的前提下，适当下放地方税政管理权，逐步形成规范统一、城乡统一的房地产税制。为此，应做好以下四个方面管理工作：
（一）完善税收政策，这是规范税收管理的前提。
目前，要在房地产尚未推行物业税之前，抓紧完善有关操作层面上的具体政策，重点明确三个难点：1、明确普通住房与非普通住房的标准。原则上从两个方面掌握：按审批立项时确定住宅类别进行确立，有《房产证》的按《房产证》确认；按住宅价格进行确认，对单位面积造价超过当时、当地经济适用房平均单位面积50%以上的为非普通住房，应按规定缴税；其他房改房、经济适用房、集资房比照执行。2、明确自建自用房标准。个人销售自建自用住宅，凡在城市、县城镇的，规定每户六十平方米，郊区及县城以上建制镇、农村每户不超过100平方米，其工程建设单价为普通住宅标准的，按自建自用房的优惠政策执行；其超过部分，不属免税范围，应按规定缴税。以上两个标准可随着经济发展和房地产政策的变化而调整。3、明确凭发票扣除原则。2003年以前个人取得住房没有发票的，纳税人可以当地房地产管理部门的评估价作为原购价时的市价进行扣除，2003年以后的，无论是购置的住房还是自建自用住房，都应提供发票进行扣除；对自建自用住房的纳税人可凭有关自建证明材料向主管税务机关申请填开免税发票。这样，可以把房地产税收政策统一到国家发票管理上来，有利于税制的完善，逐渐取消房地产税收优惠政策，形成统一税收政策。
1、对股权转让不征收营业税政策要进行完善。恢复对“土地和不动产投资入股，参与接受投资方的利润分配、共同承担投资风险的行为，不征收营业税。但转让该项股权，应征收营业税”的税收政策，以弥补目前的政策漏洞。
2、对土地交易中心征税问题应予明确。除《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定五种情形可视为土地所有者收回国有土地使用权，不征收营业税之外，土地交易中心其他收回土地使用权行为都应视为“转让”，企业取得土地交易中心支付的补偿费收入，应征收营业税（包括土地增值税）。
3、关于“购置”问题。我们认为购置包括通过各种方式取得的不动产，包括“外购”“换入”“投资者投入”“债务重组”“接受捐赠”等方式取得的不动产，再次转让时可按差额计征营业税。
4、对销售不动产纳税人进行明确界定。针对近年来，房地产市场出现的以整体转让企业来实现房地产转让情况，建议对销售不动产纳税人应界定为产权所有人，辅以实质性销售行为。   对国税函[2002]165号文中关于转让企业产权问题应界定适用范围，即是仅指对国有资产经营管理公司转让其管理的企业产权行为的免税规定，不应包括企业自身转让其所有权问题，以防止以整体转让企业来逃避销售不动产（或土地使用权转让）税收的行为，堵塞税收政策漏洞。
5、明细房地产开发企业营业税计税依据问题。总局国税发[2006]31号关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知中，对房地产开发企业在计征所得税时，房地产开发企业开发产品的销售收入的确认和视同销售行为进行了明确规定，实际工作中易于操作。我们认为，营业税中房地产开发企业的计税依据应与所得税中确认收入一致。在视同销售问题上，营业税上的视同销售应为不动产所有权转移的行为。
6、明确土地增值税基本核算对象。经过调研，我市房地产企业一般在项目按有关程序报建、招标后，按招标项目建立项目小组、项目经理、分项目核算施工成本，其成本核算对象即基本确定。因此我们建议：土地增值税最基本的核算对象是指“幢”或指施工企业项目法中施工的“同一项目经理、同一开工时间的几幢”。对于混合项目计征土地增值税问题。根据《财政部、国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》（财税字[1995]48号）规定：对纳税人既建普通标准住宅又搞其他房地产开发的，应分别核算增值额。不分别核算增值额或不能准确核算增值额的，其建造的普通标准住宅不能适用普通标准住宅的免税规定。
7、明确房地产开发成本、费用扣除标准。为了公平税负，对房地产开发费用的计算扣除建议如下：房地产开发企业有利息支出，能按房地产项目计算分摊并能提供金融机构证明的，利息可据实扣除，但最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额；若利息支出远小于土地使用权的金额加房地产开发成本规定计算的金额之和5%的，必须按项目进行分摊（以各项目的资金占用比例为原则分摊），并按各项目分摊数据实扣除，其房地产开发费用=（分摊的利息支出+取得土地使用权的金额加房地产开发成本规定计算的金额之和的5%）计算扣除；若无利息支出，房地产开发费用中就不得包括财务费用支出，房地产开发费用按取得土地使用权的金额加房地产开发成本规定计算的金额之和的5%计算扣除。为便于一线人员结算，也可对财务费用支出统一按5%扣除，不论其是否能按房地产项目计算分摊并能提供金融机构证明及实际支出利息数额的大小如何。
8、对以房地产投资、联营后再转让的，建议：对以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以土地（房地产）作价入股进行投资或作为联营条件，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税。但被投资、联营人再转让时，按增值部分（转让房地产全额－投资作价金额）缴纳土地增值税，同时应由被投资、联营人代扣代缴投资人投资时取得的增值部分（投资作价金额－取得土地的实际支付金额）缴纳土地增值税。
（二）加强部门配合，这是规范税收管理的重要条件
实际工作中应着重抓好四项工作：1、建立部门协作联动机制，由当地政府牵头，计划、规划、建设、土地、房管等部门成立房地产综合治理领导小组，建立经常性的信息资料传递制度，定期开展房地产清查，及时掌握房屋建设、转让、办证情况。2、规范房地产中介评估机构，做到行政执法单位与中介服务机构脱钩，取缔一批不符合资质要求的房地产评估所，为房地产销售提供公平、公正的评估价值创造条件。对旧房交易税收的征收应简便、简化程序。对旧房转让中使用土地增值税评估价的，购置商品房无法取得土地价格，可参照同期基准地价。对既没有评估价格又不能提供购房发票的，税务部门核定时可按照收入随征，定期进行随征率的调整，调控二手房市场，从而促进房地产市场的健康发展。3、坚持“先税后费（证）”制度，全面推行房地产税收“一体化”管理，纳税人销售房地产应先纳税，然后凭税务发票办理房地产权属变更手续。4、完善房地产政策标准体系。各级税务机关应与房地产主管和价格主管部门按照经济适用房基标准价制定各市、县的城镇普通住房基准价，按照上述原则并结合当地实际，形成完善房地产政策标准体系，为执行税收政策提供依据。
（三）规范房地产市场管理，这是规范税收管理的关键因素。
为此，要做好四项工作：1、规范房地产房开发企业税收管理，各地要结合国家宏观调控政策，大力整顿房地产开发企业，对不具备开发条件的个人挂靠户、承包户或以私人建房为名变相搞房地产开发户进行重点清理，并按非房地产开发企业税收政策征税，通过税收政策促进房地产开发企业健康发展；2、实行“保税减费”措施，针对目前房地产交易收费过多过重，“费挤税”的情况，建设各级政府加快行政审批制度改革，实行政企分开，清理房地产转让各项收费项目，降价收费标准，为房地产二级市场减轻税费负担，保障正常税收的及时征缴。3、完善房地产交易市场体系。从今年开始，要按照建立赣州市产权交易体系的要求，重点加快房地产交易体系建设，所有房地产交易都要按照规范的交易规则来进行，通过完善区域性房地产交易市场，推动赣南房地产交易市场体系建设。4、加快住房制度改革步伐。针对近年住房制度改革步伐放慢和个人建房增多的现象，建议政府修改住房制度改革方案，对城镇个人原则上不批自建房，都通过政府统一规划兴建廉租房、经济适用房来安置城市拆迁户、失地农民居住房，控制个人在城镇乱建、多头建私房，这样，在规范城市建设的同时，可节约用地，保护耕地，为地方税收提供稳定可靠的税源。
（四）强化税收管理措施，这是规范税收管理的有效措施。
应切实做到“加大四个力度”：1、加大私有房地产税收政策宣传力度。在重视税收管理的同时，应针对性地加强对税收优惠政策的宣传，特别是对个人建房户和转让户进行跟踪宣传服务，让纳税人在卖买房地产前了解国家的税收政策和办税秩序，为纳税人创造良好的政策环境。2、加大推行房地产发票管理力度。税务机关要转变管理观念，充分发挥发票在房地产市场管理的职能作用，主动介入到房地产管理的各个环节，特别是要把发票管理引入减免税环节，实行“以票控管”，以增强税务机关进行税收管理的主动性连续性作用，延伸发票链锁，保证房地产流转顺畅，环环抵扣，履行好社会管理职能。3、加强私有房地产的监管力度。随着国家提高增值税营业税起征点和对涉农税收的全面减免，投资私有房地产作为一项长期投资，正随着农村城市化步伐加快速成为一项新的大宗地方税源，这就要求从现在开始，应建立私有房地产税源控管台账，有条件的地方应通过政府信息网与土地、规划、建设、房管等房地产有关部门实行资料信息共享，加强私有房地产的监管，为规范房地产税收管理奠定基础。4、加大稽查打击力度。针对房地产交易过程中虚假、瞒报行为，税务稽查部门把骗取国家税收优惠政策作为打击偷、漏税现象的一个重点，通过公布享受税收优惠政策名单和举报电话，增强税收管理透明度，加大稽查打击力度，防止税收流失。
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