跨海峡公铁两用大桥:整治“地沟油” 关键在优化执法

2011年10月18日 15:54:14
来源： 文汇报

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徒法不足以自行。“分段监管”、“多头执法”、“交叉执法”本不是问题，只要各执法部门勤勉执法、跨前一步，使各执法环节互相衔接，形成合力，便能制止各类违法行为。反之，如果各执法机构遇事都后退一步、敷衍塞责、推诿扯皮，再严密的监管网也形同虚设
近年来，食品安全领域警讯频传，最近破获的涉及多省的制售“地沟油”特大案件，又一次把食品监管网上的一个个漏洞摆到了聚光灯下。随之而来的，很可能是一场声势浩大的“集中打击”。这当然大快人心，但中国的食品安全监管制度和执法状况如果一直不能有效改进，这样那样的问题今后仍会反复出现。因此，我们应当深刻反思且举一反三，不仅要采取切实措施完善食品安全监管，更应当站到法治发展的高度，对“地沟油”事件背后深层次的法律问题作认真思辨。
思辨之一：“地沟油”揭示的首要问题是“分段监管”、“多头执法”往往乏力、低效
国家食品安全风险评估中心专家日前表示，现在尚未找到有效识别“地沟油”的技术手段；但更多专家认为，加强监管比优化检测技术更重要。制售“地沟油”的违法行为，环节多、链条长，而按照我国相关法律法规，至少10个行政执法机构负有相关的监管职责，包括：商务部门监管餐饮业，质检部门监管食品生产加工，工商部门监管流通环节的食用油经营，食品药品监管部门监管餐饮服务单位等等。
然而，从最近破获的“地沟油”案件看，有关行政执法部门似乎都未能有效履行监管职责——10个部门管不住“地沟油”？其实，只要其中任何一个监管部门积极履行职责，就足以斩断“地沟油”的黑色产业链。为此，社会公众对“分段监管”的行政执法体制滋生的执法扯皮现象颇有怨言。那么，何不变10个部门的多头执法为1个部门跨系统综合执法？但美好的愿望无法改变严峻的现实。在《食品卫生法》（草案）审议的过程中，有关各方针对食品安全的监管体制展开博弈，最终，由于食品安全监管是“从农田到餐桌”全过程监管，涉及农业、工商、卫生、质监、商业、供销、粮食等十几个部门的法定职责，立法部门权衡利弊，选择“分段监管”的执法体制。
思辨之二：“多头执法”、“交叉执法”是食品安全领域行政执法的特例，还是当前我国行政执法的常态？
坦率地说，社会公众诟病的“多头执法”、“交叉执法”，其实是一种常态，并非食品安全领域行政执法的特例。社会关系的复杂性、多样性，决定了任何一部法律的调整范围，都无法囊括其调整的法律关系所涉及的所有问题；换言，同一法律关系有时需要不同的法律从不同的角度作出规范。因此，法律、法规、规章存在“竞合”的现象不足为怪。而在我国的行政执法体系中，各执法机构相互联系、相互依存，但又相互区别，自成一体，不能相互取代。任何行政执法都只能在法定的范围内行使权力，任何程度的越权都会导致执法行为无效。因此，不同法律规范或同一法律规范可就相关或相邻执法事项授权不同执法机构。
“多头执法”、“交叉执法”也可因行政相对人具体的违法行为而引起，如行政相对人以实施某一违法为目的，而其违法的方法或结果触犯了不同的法律、法规、规章；或行政相对人实施一个违法行为，触犯了不同的法律、法规、规章；或实施不同的违法行为，分别触犯了不同的法律、法规、规章。在上述情况下，多个执法部门都可以行使执法权。
思辨之三：整治“地沟油”泛滥的重心是完善立法还是优化执法？
针对“地沟油”，不少地方都把工作重心放在制定地方性法规或政府规章上。就立法数量而言，中国已超过世界上任何国家，立法内容也已基本覆盖各个领域。以防范“地沟油”为例，在国家层面就有食品安全法、产品质量法、农产品质量安全法、食品安全法实施条例、流通环节食品安全监督管理办法、餐饮服务食品安全监督管理办法等等；2010年7月，国务院办公厅专门发布《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》——只要各执法部门各司其职严格执法，各执法环节严密防守足以防患于未然。
“徒法不足以自行。”当前我国法治发展的突出问题在于行政机构的执法懈怠、不作为和晚作为，前文提到的“分段监管”、“多头执法”、“交叉执法”本不是问题，对同一违法行为几个执法部门都有执法权，是一般管辖和特殊管辖的关系，在有交叉的职责范围内，相关的执法主体的执法行为有主次、先后之分，但只要各执法部门勤勉执法、跨前一步，使各执法环节互相衔接，形成合力，便能制止各类违法行为。反之，如果各执法机构遇事都后退一步、敷衍塞责、推诿扯皮，再严密的监管网也形同虚设。
在“有法可依”问题已基本解决的今天，各执法机构应当将“执法必严、违法必究”作为工作重心，以解决问题为导向，以完善长效机制为目标，努力创新执法工作机制。对于部门职责交叉、行政行为效力不高、群众意见较大、问题久治不愈的执法领域，应认真梳理分析执法争议点和盲点，建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的“统一、协调、权威、高效”的监管制度。同时应认真总结条块结合、多方联合的联合执法、网格化执法经验，在确保行为规范的前提下，注重提高行政执法质效，按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立指定管辖和协议管辖机制，切实解决部门或者地区执法的推诿扯皮问题。丁伟（作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任、教授）