海南儋州王小三故事:国内外专家咨询论证制度的经验与做法

国内外专家咨询论证制度的经验与做法

　　摘  要：本文介绍了对我国专家决策咨询制度有借鉴意义的现代社会成熟的政府决策专家咨询论证制度——香港和新加坡的“咨询政治”。以美国、德国等西方国家为例子，特别是结合兰德公司，分析了国内外专家咨洵论证的主要经验和做法。
　　
　　关键词：专家；咨询论证；制度
　　
　　中图分类号：G311  文献标识码：A
　　
　　西方社会是个社会分工非常发达的社会，随着信息增量的加速，政府决策咨询很快分离出来，成为一个行业，所以西方在政府决策方面已经建立了一套较为成熟的专家咨询论证体系。世界公共决策咨询类型繁多，研究活动各具特点，探讨他们的成功经验，无论是对实现我国政府决策的民主化、科学化，还是在新的历史时期，进一步繁荣发展哲学社会科学，使哲学社会科学领域的国家研究机关成为党中央、国务院重要的思想库和智囊团，都具有一定的借鉴意义。
　　
　　1现代社会成熟的政府决策专家咨询论证制度——香港和新加坡的“咨询政治”
　　香港是个较为特殊的地方，既受过西方社会较长时间的殖民，政治体制受西方的文化影响很深，同时由于香港避免了文革对传统文化的破坏，东方传统文化里的谋士文化对之也有较大的影响。香港正是在这种基础上形成了自己特殊的“咨询政治”。香港特区政府设有300多个对应政府有关部门的咨询委员会，囊括了各行各业的精英和社会人士，这些人士都有热心服务社会的良好记录。某一问题，或某一行业有什么立法问题，政府有了方案，有关部门就会向咨询委员会征求意见，供有关部门、行政会议和行政长官考虑采纳或修改。这些咨询委员会是香港政府吸纳社会人士参政、议政的主要方式之一，对政府的决策有一定的影响，是在行政管理决策过程中引入政府以外的专家和社会人士咨询意见的机制。特别值得一提的是，政府草拟某项政策和采取某项重大措施时，通过咨询组织收集到各方面的资料和意见，或吸纳某些社会人士参与决策，可使政府的某些政策获得一定的认同性，“使政府对社会的意向有更敏锐的反应，因而常能化解许多潜在的冲突，达至社会安定”。香港“咨询政治”给我们的启示就是只有充分利用社会上的智力资源，充分表达来自社会各个方面的声音，专家咨询论证制度才能成为一个真正有效的决策制度。
　　新加坡政府咨询政治在新加坡工业化中发挥了重要的作用。我们知道新加坡虽然号称是自由市场经济国家，但政府在经济生活中发挥着相当的作用，可以说在整个工业化过程中，新加坡政府的作用是不可或缺的。政府针对国情和形式的变化，制定了许多发展战略，正确把握了发展方向，快速带动了经济的发展。在这些战略的制定过程中，专家咨询扮演着重要的角色。通过专家咨询论证，集思广益，正确决策。在新加坡的发展过程中，政府决策很少有较大失误。因为每当面临经济发展的转折关头，新加坡都成立相应的委员会，回顾政策实施情况，展望未来发展趋势，为政府决策献计献策。如经济委员会、生产力促进委员会和竞争力委员会等，这些委员会都有专门的任务，负责解决特定的问题。一般由政府官员和社会各界精英人士组成，成为新加坡经济发展的决策咨询机构。新加坡政府还鼓励民间人士对政府政策提出建议，被采纳后重奖建议人。通过专家咨询，制定一些专项行动计划，有针对性地解决实际问题。如为增强企业竞争力，政府推出了“生产力行动2l计划”，以促进生产力的提高；为促进中小型企业发展，政府公布了“中小型企业21计划”，以确保10多万家中小型企业更具活力，经受知识经济的考验。这些计划实际上是一整套的行动方案，不仅有具体政策措施、实施步骤，还有必要的资金支持。政府不仅推出各项发展和行动计划，还在每年对计划的执行和绩效作出评估，以备今后制定新的计划时参考。计划实施完成后，该委员会的使命随之终结，便予以撤销。这种立足项目和实际问题，利用专家咨询委员会制定发展战略，对我国当前实现产业升级，制定长期发展战略有重要的借鉴意义。
　　
　　2国外专家咨询论证的主要经验和做法
　　2．1  高度重视决策咨询，大力发展咨询产业
　　凡咨询业比较发达的国家，决策者对决策咨询都非常重视。美国历任总统，无不利用智囊机构为其竞选、执政、解决各种棘手问题提供良策。胡佛总统喜爱的方式是根据政策需要设立专家委员会。罗斯福在竞选总统时就成立了主要由三位哥伦比亚大学教授组成的专家顾问委员会，为他出主意，起草政策文件等，“智囊”(Brain Trust)一词从此便大量使用。罗斯福上台后，又雇用了大批社会科学家在他的“新政”计划中为各政府部门服务。尼克松和福特，在重大决策方面，十分器重美国企业研究所。卡特主要依靠布鲁金斯学会(TBI：The Brookings In—stitution)。里根则把斯坦福大学的胡佛研究所(HSI：Hoover Study lnstitute)作为自己的“智囊团”，几乎每个季度都到胡佛研究所访问一次，听取关于国内和国际问题的情况介绍。始终有胡佛研究所的人员充当里根的外交、内政和技术等方面的顾问。美国著名“智囊团”兰德公司的成员经常被聘到国务院任职，目前有100多人参加了美国各级政府的126个常设委员会的工作。在美国，咨询业享有较高的社会地位，政府已将咨询作为决策过程的法定程序，政府项目的论证、投资、运作、完成等各个阶段，都要有不同的咨询报告。联邦政府的法律还规定，超过100万人的城市都应建立关于区域发展的综合咨询机构。日本政府也很重视智囊机构的作用，派遣政府级调查团，咨询专家经常被吸收作为团长或团员参加，并对咨询机构外出调查的费用给予补助。德国咨询业的迅猛发展，也是政府重视和支持的结果。1975年起，德国政府意识到咨询工作的重要性，建议各部门、各行业、各研究所都建立咨询部门，并由政府资助5年；对10家非营利的半官方咨询机构给予50％的经费补助；政府还资助建立了几十家技术咨询机构；免费为中小企业提供服务。联邦政府和州政府每年提供的企业咨询补贴费用达3亿多马克。目前，德国咨询业的年增长率远远高于国民经济年增长率。咨询产业是德国经济中发展最快、最稳定的现代产业部门，成为德国社会经济体系中有机组成部分，形成了一系列的著名的大型综合性咨询公司。
　　2．2  优化咨询人员的整体素质结构
　　咨询业在西方被称之为“智力服务业”，它的发展已成为衡量一个国家发展水平的重要标志之一，它与其他产业的区别在于其成果是从业人员运用知识、经验和智力所产生的咨询报告。因此，各国从业人员的素质水平决定了一国决策咨询的水平。西方各国在咨询人才培养上，不仅注重优化知识结构，而且十分重视优化智能结构和规模结构。主要通过下列措施：
　　一是从严选拨人才，注重人才结构安排。兰德公司现有雇员近千人，其中500多名研究人员是各方面的专家，全部是大学本科以上学历，有博士学位的占40％，有硕士学位的占36％，；按学科分类，社会科学家占20％，数学家占18％，经济学家占14％，工程技术专家占10％，物理学家占9％，计算机专家占3％，其余为法律、商业、教育、艺术、医学、政策分析、军事分析等方面的专家学者。兰德公司除雇员的高素质结构外，还在各大学、研究机构中聘请了700余名有名望的教授和高级专家作为特级顾问和研究员，参加兰德高层管理和对大课题进行研究分析以及成果论证。美国政坛名流有的也是公司的顾问。为了保证从业人员的高素质，美国政府在一些咨询领域，规定了执业资格标准，通过严格的考试，合格的才能注册登记。如果在后来的工作中发生业务过失或有违背职业道德的行为，政府可随时取消其执业资格。德国对各咨询公司人员素质要求很严，认为咨询人员水平不高，就不可能有好的咨询成果。德国录用咨询人员，要经过专门组成的专家小组集体评定。除强调专业知识外，还很重视资历、实践经验和工作能力，一般要求有4～6年的工龄。对咨询人员的考察主要是分析判断能力、解决问题能力、动手能力、合作能力、创造能力、专业转变能力以及事业心和上进心等。
　　二是注重培养人才、加强交流互动。咨询从业人员大多是在实践中培养起来的。美国的各类大学没有设咨询专业，一般在大学高年级、硕士和博士研究生中，开设咨询选修课，目的是让学生毕业后适应咨询业的需要。教学方式主要是请咨询公司的从业人员讲咨询公司的运作、有关法律问题、咨询程序和咨询案例等。除课堂教学外，还要派学生到咨询公司学习，费用由公司支付，遇到问题可以得到咨询公司的帮助。兰德公司是一所“没有学生的大学”。公司要求研究人员每天用一定的时间学习本学科的最新进展，提倡每人学习专业以外的新兴学科知识，自然科学家必须学习一些社会科学知识，各类专业人员都要学点哲学。1970年还成立了兰德研究院(RandAcademy)，每年从1000名申请者中，挑选100名左右硕士或学士毕业后由有一定实践经验和专业知识的人员培训三年，专门培养政策分析和研究人员。兰德研究院利用自己独特的教学训练方法，成功地改变了一代美国人的决策素质，成为当今世界决策分析的最高学府。国际公共咨询机构，特别注重培养咨询人员的创新精神，认为这个组织本身在政策上是没有自己的立场的，其主张就是刺激人们产生各种各样的思想。兰德公司研究人员的平均年龄是35岁，在公司工作的平均年限为8年；日本野村的研究人员大多也是32岁左右，正是想象力和创造力发挥的最佳时期。
　　三是严格规范职业道德。咨询是一个崇高的职业，诚实、公正、客观、科学，是从业人员应遵守的基本准则。由于咨询机构之间存在着合理的竞争，各咨询机构采取有效手段，吸引和稳定高层次、高水平的咨询人员，以使其在竞争中立于不败之地。
　　2．3  尊重客观规律，科学规范咨询活动
　　公共决策咨询的最终目标在于帮助服务对象改进决策水平，提高决策质量，而实现这个目标，必须采取科学的咨询体制，规范咨询方法和程序，切实尊重科学，按客观规律办事。国外比较通行的咨询研究体制和咨询程序主要是：矩阵研究体制?和委托式咨询程序。
　　公共决策咨询研究的矩阵体制。国外大多决策咨询机构采用的是学科知识与研究课题相结合的矩阵研究体制，即一方面将所有的研究人员按照他们所学知识的学科类别分组，另一方面又按照研究课题成立研究小组，从按学科划分的各小组中抽调研究人员组成课题的研究队伍，从而形成一种矩阵结构。兰德公司就是采用这种矩阵研究体制的典型。矩阵研究体制兼收了直线主管组织和横向协作组织的长处，既有利于整个“思想库”的有效管理，同时又符合“思想库”需要多门学科的专业人员共同协作的特点，因而它成为现代“思想库”的理想结构形式。
　　公共决策咨询实施程序。尽管不同的公共决策咨询机构有各自不同的工作程序，但从业务进程来分析，基本上是委托式咨询。委托式咨询一般可分为四个阶段：第一阶段为签约阶段。委托人和咨询机构经过多次洽商，达成协议，双方签订项目的正式合同或口头协议，咨询机构开始进入角色，为决策者服务。第二阶段为咨询准备阶段。咨询机构根据委托人的要求和意图，做项目讨论实施前的准备工作。主要是成立咨询课题组，拟定调查研究提纲，设计调查表格或专家征询书，制订工作实施计划等。第三阶段为工作阶段。主要是搜集资料和数据，进行系统研究，作定性和定量分析，提出多种方案进行优化比较。根据不同的咨询内容，有的需作出详细设计。第四阶段为报告阶段。正式提出包括总报告、分报告及有关附件的正式咨询报告。委托人接受后，此课题即告完成。四个阶段中，委托人与咨询者始终保持着思想方面的交流与合作，使咨询工作少走弯路。
　　2．4  不断提高咨询质量
　　公共决策咨询机构在设计、论证、决策过程中，不但掌握灵敏而准确的情报信息，采用最新的科学理论和方法，如决策理论，系统分析、可行性研究、预测技术、调查方法，定性和定量分析等等，还大量运用电子计算机技术和现代通信等手段，这些都大大地提高了研究结论的可靠性，提高了对复杂课题研究的质量和效率。
　　计算机辅助决策在咨询领域广泛应用。兰德公司的“兰德计算中心”在20世纪80年代初就已具有较高的硬件和软件水平。目前，有1700台微机、150台UNLX工作站及文件服务器组成的计算机网，这些计算机与Internet互联，保证兰德的研究人员随时访问世界的其它资源，也允许外界访问兰德的资源。兰德的研究生每人都能分配到一台微机和相应的软件来从事学习与研究工作。该中心有100多人的编制程序专家、系统分析专家、工程师、操作员和技术队伍，向研究人员提供程序准备、资料检索和处理等多种服务。高效率的资料检索、计算功能、语言翻译等，为兰德研究人员提供了工作的极大便利。
　　咨询机构内部还有咨询。兰德公司1976年创建了一个兰德数据统计小组，由10名博士组成，目的是为了“通过使公司所有研究人员较容易获得满意的专业知识，提高兰德的研究质量。”该组研究人员在许多不同的数据统计领域内部是知识丰富的专家，他们给任何一位需要查阅数据统计的研究者免费提供有关资料。他们邀请研究者们在与数据分析、理论与实践数据统计、概率性或其它数据统计等领域相关的内容方面，咨询任何问题。
　　咨询机构为改进技术手段，需要一定的经费投入。咨询产品是智力服务，不仅在人员聘用和福利待遇方面要有经济保障，在工作条件和研究过程中，也需要有财力支撑。兰德公司每年的经费预算1亿美元左右，86％来自于政府委托的300个左右的研究项目，7％来自基金会支持，7％来自私人企业委托研究。咨询的价值已得到社会的承认。无论是营利性公司还是非营利性公司，都有成本效益的问题，无论是政府付钱还是企业或个人付钱，咨询总是要收费的。非营利咨询机构只是自己声称不以营利为目标，绝不是不需要钱或不想赚钱。国外咨询收费没有统一的标准，各咨询机构的收费由于规模和知名度不同而相差悬殊。战略性的委托业务可能需要高报酬的咨询专家，花费几十万甚至上百万美元。而实施计划可能涉及一支较低水平的专家和几百美元。作为决策咨询项目，一般大的咨询公司如兰德公司，以每小时300—350美元收费，中型咨询公司每小时200美元左右，小型咨询公司每小时100—150美元。如果回报率高，咨询费用大也是值得的。即使兰德公司这样著名的“思想库”，也常常感到存在经济困难的问题。为了适应市场的需求和竞争，兰德开始调整方针，加强对短期项目的研究工作，大力开拓民用项目市场，以减少对国家项目的依赖。对于咨询机构，有了雄厚的经济基础，才能更好地改善研究和工作、生活环境，改进技术手段，为咨询提供强有力的信息支持和研究工具。
　　2．5  强调咨询研究工作的独立性
　　 国外大多数咨询机构一般在组织上不隶属于政府或企业、事业实体，也不受其约束与控制。选择或承担的项目、采用的研究方法和手段、收费标准等都具有独立性，不需要什么部门、机构的批准。咨询成果质量不以其建议是否被采纳而论好坏，而是以实践检验的准确性为标准，强调研究手段的独立性和结沦的客观性。
　　研究自由是决策咨询机构获得进步的基础。研究人员只有尊重科学和实践，不受任何条条框框的约束，才能最大限度地减少成果的主观性和片面性。国外决策咨询机构认为，应该把理论研究变为能够有效影响社会行为的政策，否则路程就只走了一半。在研究过程中，鼓励研究人员要有独立的见解和新的创造，研究的结果即使与官方意图或权威性意见截然相反，也能得到谅解或受到充分注意。咨询机构通常向委托单位提供几个可供选择的方案，而不是凭占有不完整资料，支持合同单位的意见或随和政府的政策，以完成任务，捞到好处，这样会极大地损害咨询机构的形象。即使是与美国政府关系十分密切的兰德公司，研究工作也非常独立。公司宣称，它的研究工作不限定必须支持某种特定政策和计划。对每一项课题，都要经过调查研究、实验、辩论，以得出自己的结沦，而不依附任何单位或个人的意见。如果兰德没有独立见解，对政府决策也就没有用了。那么，这种客观的关系也就无法存在了。可见，独立性同政府关系密切，两者是互相推动而不是互相矛盾的因素。一般情况下，兰德公司向项目委托人提供多达五个决策咨询选择，并将每一种选择在政治、经济、公共关系等方面可能产生的后果及利弊，一并忠告用户，对决策者提供科学、客观、公正而全面的决策建议。兰德从不去倾向影响政策，并认为这不是兰德的责任，兰德只关心它的决策后果与自己的预期分析是否吻合，从而改进和提高自己的研究技能。这种独立的研究，取得了显著效果。1951年，美国空军计划开支35亿美元，在国内外修建新的基地并经国会批准。兰德公司接受咨询任务后，详细分析了利弊，得出结论是不宜在苏联附近国家部署这些空军基地，因为这样做经不起地面的突然袭击，大量的基地应建在国内，这一建议被空军采纳，节省了10亿美元的开支。
　　欧洲的咨询机构同美国的一样，研究成果在保证不失密的情况下，几乎全部向社会公开，供有关部门使用。这样做最终有利于提高研究成果的质量，保持研究的独立性，使更多的人分享研究成果。即使像日本这样受政府控制较多、相对保守的咨询机构，也提倡开放和中立。1997年8月，日本科学技术会议审议通过了《国家研究开发评价实施办法大纲指针》，提出要建立开放型研究评价体制的基本框架，实现评价标准的开放性、评价主体的开放性、评价结果的开放性、评价结果利用的开放性。成立于1974年的日本综合研究开发机构(NIRA：National lnstitutefor Research Advancement)是一个半官半民的政策研究机构，它从中立的立场出发，对日本现代社会所面临的各种问题进行综合性研究，对日本政府和社会的决策产生了重要影响。NIRA坚持和平、中立、公开三原则，宣称自成立起就要考虑不能偏向政党，不偏向企业，不偏向政府，要争取得到国民和社会的支持，不受企业和政府的干涉，不从属于谁，独立、自主和中立是其根本立足之点。尽管日本决策咨询的独立性是有限的，但他们打出独立自主性这面旗帜也是具有积极意义的。