盈利与公共品之争：待解的高铁身份之惑

孟斯硕

当6月30日下午15时，2列A380型动车分别从北京南站和上海虹桥站相向缓缓开出，京沪高铁——这项投资总额几乎与三峡大坝比肩的工程，正式竣工投入运营。

然而，即使它开始正式投入运营，从最初是否要修建高铁，到现在高铁是否安全、能否盈利，这场进行了近20年的争论，远没有就此停止。相反，京沪高铁再次掀起中国高铁争论热潮。

争论热潮背后，则是困扰高铁已久的身份之惑。与近20年的争论相比，高铁作为公共品，抑或是盈利部门的身份认定，不仅决定着诸多争论的结果，而且也事关中国铁路体制改革的成败。

比如在高铁盈利问题上，一些专家认为，高铁未来的盈利能力很不乐观，甚至可能陷入亏损的境地，收回投资成本可能更加困难；然而，另一些观点认为，高铁属于公共品，理应由财政出钱投资建设。

高铁应该以盈利为第一要务，还是更应作为公共品而存在？

面对高铁待定的身份，《第一财经日报》记者从高铁盈利争论入手，采访有关专家，并希望通过国外铁路建设的经验，以给中国铁路未来的建设和发展提供一定的借鉴和参照。

争议高铁盈利

2008年8月1日，京津城际铁路的正式开通运营，标志着我国正式迈入高铁时代。

随后，在全球金融危机的冲击下，高铁投资与经济增长联系起来，高铁建设进入大发展时期。

3年来，铁道部基建投资剧增，2008年当年铁道部基建投资3376亿元，与2007年比几近翻番，2009年基建投资增至6006亿元，2010年增至7091亿元。过去5年的投资规模几乎超过了以往投资的总和。

据初步推算，到2011年底，我国包括新建和既有线改造形成的高铁通车里程将达1.3万公里。如果广州—深圳、北京—武汉、武汉—宜昌、哈尔滨—大连等高速铁路线路在今年年底建成，我国高铁干线网络将初步形成，成绩斐然。

但是与此同时，由于高铁建设资金则主要来源于债务融资，即银行贷款和债券融资，也使得铁路的负债率逐年提高。过去3年，铁道部的资产负债率分别为42.43%、46.81%、53.06%。

民生银行去年发布的《2010年中国交通运输业发展报告》显示，铁道部债务融资的比例已经由2005年的48.83%上升为2009年的超过70%。

铁道部发布的一季度主要财务及经营数据报告显示，今年首季铁道部运营亏损37.6亿元，截至今年3月份，铁道部负债总额已达1.98万亿元。

高昂的债务，使得人们对高铁的盈利能力开始关注。

据媒体报道，目前，铁道部的经营现金流主要来源于票款、车站各种经营和沿线经营。

以武广高铁为例，据媒体报道，根据武广高铁可行性报告，武广高铁每年有3%~4%的折旧率，每年折旧费用达40亿元左右，加上负债产生的每年20亿元左右的利息，武广高铁每年的运营成本高达60亿元。

可行性报告估算客运周转量每年保持8%的增速，因此整个项目有望在12年左右收回成本，20年后收益率有望达到20%，而“公司的经营期限为30年”。

根据2010年运营情况可见，武广高铁首年实现超过50亿元的总收入，基本都来自售票的贡献，票价收入月均大约4亿元，仅有1亿元左右来自车站服务费和线路使用费收入。

来自中投顾问的数据显示，高铁的资产收益率在2007～2009年间分别是0.98%、-1.31%、0.24%。

谁来买单与身份认定

从武广高铁的例子即可看出，折旧费用(与贷款利息)无疑成为高铁能否收回“投资回报”的关键。

2011年6月23日，在宏观经济研究院举办的茶座会上，发改委综合运输所研究员罗仁坚作了“我国高速铁路发展”的主题报告。他在会上介绍，去年京津城际实现了收支平衡；武广高铁实现了51亿元的收入，除折旧外，现金流收支基本持平，随着京广深高铁全线的开通，武广高铁将有望很快实现盈利。

在这样的数据下，人们在争论高铁是否能够盈利的同时，也出现了另一种观点。

有些专家指出，铁路是一种公共品，理应由政府来埋单，即主要行驶投资主体责任，这样铁路就会大部分实现盈利或减少亏损。

事实上，在铁路过去的发展思路里，我国铁路建设一直由国家财政支持。也正是因此，使得长期以来，我国铁路投资不足、主体单一，以致铁路建设发展不足。

铁道部原部长刘志军，为了突破资金瓶颈，开始广泛推广“部省合作”的模式，地方政府以土地形式入股，并利用中央与财政的投资，撬动更多的银行贷款。这也是过去几年间，高速铁路得以发展起来的重要原因。

粗略统计，刘志军在台上时，铁道部先后与二十余省份签署合作备忘录。

铁道部总经济师余邦利曾多次表示，中国高铁建设不会导致财务危机。“高铁的建设资金来自中央和地方政府的支持。”他指出，通过铁路运输企业挖潜提效，增收节支，增加企业内部资金积累；积极推进铁路投融资体制改革，吸引大量社会资金投资铁路建设；充分利用资本市场；提高运用效率，降低使用成本等方式，是资金来源的保障。

这样的模式，似一把双刃剑，在帮助高速铁路快速发展起来的同时，也面临着严峻的现实。那就是随着铁路债务规模的逐渐增加，铁路每年将要负担一大笔利息支出。

据民生银行(5.79,+0.05,+0.87%)的调查，2009年铁道部门支付的利息已经达到400亿元以上，预计未来有可能超过1000亿元，这使得铁路的盈利能力变得脆弱。

面对这样的形势，“政府之手”是否要进行干预？

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉本报记者，铁路是一个准公共品，如果政府对铁路票价管制，铁路的公益性可能会强一些，自然财政也应给予一定的政策。

但是他并不认为铁路从建设到经营都有财政买单。国家有一定的投资责任，但是运营应尽可能地通过票价覆盖。“现在有两种模式，一种是投资不反映到票价里，还有一种是投资完全反映到票价中。”

事实上，过去由于铁路运价一直实行“低票价制”，普速铁路的客运亏损也很严重，“货运补贴客运”成为铁路发展的模式之一。

加上每年铁路承担粮食调运、复员军人运输、暑期学生运输等任务，这都反映了铁路的公益性和公共品的特点。

“从目前来看，铁路的亏损通过铁路内部间还可以消化。虽然财政没有直接负担建设的成本，但是国家财政实际上是铁路债务的最终承担者。”赵全厚说。

发达国家的经验

高铁在外国也是争议不断，亏损问题无法回避。

据了解，目前法国铁路一直处于亏损状态，靠政府补贴生存。2006年法国铁路营业总收入只有219亿欧元，但政府补贴为101亿欧元。

由于亏损严重，欧洲的铁路在上世纪末曾一度陷入依靠国家的高额财政补贴才能维持正常运营的境地，改革来重新振兴铁路便成为当时欧盟各国铁路部门的必然抉择。

20世纪80年代以来，欧盟各成员国开始对铁路实行“网运分离”改革，加快了铁路改革的步伐。

网运分离简单来讲，即路网和运输是分离的，路网的建设由国家负责出资，建成后的运营由客运公司付费使用。铁路实行网运分离之后，政府对铁路的资金投入主要是基础设施建设投资和维修费用补贴。

1997年，法国对铁路管理体制实行的“网运分离”改革，就是将国家铁路网的建设投资管理职能与相应的资产、负债从法铁公司剥离出去，移交给新成立的法国铁路网公司，由该公司作为国家铁路网的所有者，对其投资活动担负业主职能。

路网公司是国有独资的有限责任公司，它向运输企业收取国家铁路网的使用费。而改革后的法铁公司主要经营铁路运输业务，并受路网公司的委托，承担国家铁路基础设施的养护维修管理业务，并向路网公司收取委托维修费。

欧盟的其他一些成员国，如英国、奥地利、意大利、西班牙等也逐步实施了将铁路基础设施与运输经营上下分离的管理体制。路网向第三方开放，在欧盟内部实现铁路运输的自由化。

目前唯一可以借鉴赢利的仅有日本东京到大阪的500公里新干线，但是日本除了东京新干线，在此后几年中建设的其他高铁，都是亏损的，这种亏损模式持续了20多年，直到上世纪80年代债务才停止增加，当时欠债金额已达3500亿美元，占GDP的7%。

日本高铁的亏损最终还是以日本国铁分拆民营化结束。

“路网分离”改革最终成为世界上主要发达国家解决高铁长期亏损的重要改革方式之一。

“日本有一个做法非常值得借鉴。”发改委综合运输所交通技术发展与规划研究中心副主任张江宇告诉本报记者，“日本有个国土开发交通省，这个部门相当于我国的国土资源部、铁道部、交通部的概念。这个部门在铁路建设时，先搞沿线土地开发，用土地开发的资金来做铁路建设资本金，铁路的土地使用也几乎是免费的，这样铁路的建设成本大大降低。”

铁道部经济研究院研究员杨瑛曾给本报记者举例说：京沪高铁经过的济南市，在建设高铁车站时的征地拆迁费用约20亿元，但随后济南在围绕高铁概念做土地开发，土地收益已经达到60亿元。

基础产业属性不能变

如果将欧洲等发达国家作为一面镜子，中国铁路在未来的发展，能否复制这样的改革模式仍有很多争论。

事实上，关于铁路体制改革的话题，铁道部也一直在探索和改变。二十多年来，中国的铁路体制改革在逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、主辅分离、实行三级管理模式等改革后，铁道部内部的变化始终在继续。

2001年和2003年，铁道部曾经先后提出“网运分离”和“网运合一，区域竞争”两套改革方案，但都没有实质性的推进。

前者的缺憾在于难以应对中国铁路运力不足的现实，后者的弊端在于，干线系统的肢解有悖于运输产品的完整性和连续性，而且，中国地域辽阔，其他运输方式难以和铁路竞争，如果每个区域铁路市场上只有一个网运合一的供应者，则依然难免行政垄断。

2008年大部制改革曾被认为是铁路改革的一个重要时机。但当时铁路处在大发展阶段，改革让位于铁路的发展。

“铁路是基础产业，这个属性不能变。根据铁路的规律和特点，可以给出多种方案、思路和方法，他们都有其优点和不足。判断一个铁路改革的路子是否可行，主要看该路子能否满足改革的目的，解决制约铁路发展的问题。” 张江宇告诉本报记者。

而张江宇认为，铁路改革的一个重要前提，即铁路应该“政企分开”。

“政企不分一是导致铁路运输企业法人地位虚化，企业不能独立地在市场活动中自负盈亏；二是铁路运输企业难以建立现代企业制度，造成整体效率不高；三是由于政企合一条件下封闭制度的制约，致使铁路外部资金难以进入，造成铁路建设投资渠道单一，铁路建设发展缓慢。”张江宇表示。

张江宇认为，铁路改革应抓的关键要素有：政企分开，建立市场主体；网运分离，建立投入与产出机制；划分属性，分类管理；打破垄断，引入竞争。

(责任编辑：郑华)