平房区南郡豪庭样板间:无锡市市直机关纪检监察派驻机构管理创新研究

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引言

 

在市委市政府的领导下,2008年无锡市开始推行纪检监察派驻机构统一管理改革。改革包括市纪委、市监察局派驻市直机关的纪检监察机构统一管理和市(县)区纪委、监察局派驻乡镇(街道)的纪检监察机构统一管理。

“无锡市纪检监察派驻机构统一管理研究”课题组,重点研究了派驻市直机关的纪检监察机构统一管理问题。2009年6-8月,课题组对涉及改革各方的主要领导进行了深入访谈,包括无锡市纪委书记、市纪委研究室干部室主任、市纪委市监察局派出工作室主任、派驻市直机关的纪检组长监察室主任;赴卫生局、科技局、粮食局和司法局等政府部门组织纪检工作人员及其它基层公务员座谈;收集查阅了相关改革文献,获得了比较全面的第一手材料。2009年9月5-6日,课题组邀请纪检监察派驻机构统一管理问题研究专家徐喜林同志(河南省社会科学院党委委员、纪委书记),就相关问题进行了研讨。期间,课题组还调查研究了江苏南通市、宿迁市、四川成都市和河南三门峡市等地的纪检监察派驻机构统一管理改革实践。调研发现,经过一年的改革实践,无锡市纪检监察派驻机构统一管理的框架初步确立,新体制的优势初步显现,形成了自己的特色。同时,改革也面临种种需要认真应对的困难,深化改革的任务还很艰巨。

一、派驻机构统一管理改革的背景

纪检监察派驻机构统一管理是指各级纪委和国家监察机关派驻到党和国家机关的纪检组、监察局(室),由原来接受纪检监察机关和驻在部门的党组织及行政领导的双重领导,改为由纪检监察机关统一管理,包括对双派驻机构和单派驻机构统管。

(一)纪检监察派驻机构双重领导体制的弊端

一直以来,派驻纪检监察机构作为纪检监察机关的重要组成部分,实行的是纪委监察机关和驻在部门党政双重领导体制。虽然有时制度规定了业务上由纪委监察机关领导为主,但由于派驻的纪检监察干部参加驻在部门的业务分工,又对驻在部门有利益上的依赖关系,双重领导在实践中便沦为以部门领导为主。纪检监察派驻机构双重领导体制为驻在部门、单位及所属系统的改革发展稳定做出了积极贡献。然而,这种体制导致派驻机构空转、检查监督职能虚化弱化的弊端也暴露无遗。

1.派驻纪检监察机构的领导主体“错位”,监督职能“缺位”。

由于纪检监察双层领导体制在实践中演变为“驻在部门领导为主”,不可避免地造成纪检监察领导主体“错位”。从职能定位上看,派出机构与驻在部门是监督与被监督的关系,纪检监察派出机构履行的是“监督者”和“裁判员”的角色,其主要职能是对驻在部门及其领导干部的检查监督。但在实际检查监督过程中,受领导关系、工作关系和主观情感等因素的影响,纪检、监察人员对驻在部门的监督陷入被领导者监督领导者和内部人自我监督的困境,造成“监督主职干得不好,协助辅职干得不少”的现状,职责不明确,监督职能淡化,监督作用大打折扣。

2.派驻机构受制于驻在部门,监督工作缺乏权威性和独立性。

在双重领导体制下,派驻的纪检监察干部作为领导班子成员参加驻在部门的业务分工,本意是参与决策监督,但客观上造成部门决策、执行和监督权力的高度一体化,不仅难于起到对领导班子的监督作用,反倒可能给错误决策披上合法的外衣。派驻机构的工作常常依附于部门党政主要领导,并受其意志的制约和左右。一些纪检监察人员接到案件线索后,要向所在党委汇报,是否调查或立案由所在党委共同决定,弱化了纪检工作的独立性。

组织和业务工作的一体化形成利益的一体化。在双重领导体制下,派驻干部的工资福利、考核测评、组织关系和晋升等均由驻在部门决定,派驻的纪检干部与被派驻单位在利益上的依存关系溶解了监督的动力。派驻干部不仅有后顾之忧,不愿监督,而且很难站在利益超脱、客观公正的立场上扮演监督和裁判者的角色,没有权威性。

3、监督力量分散,监督效果不明显。

目前我国大多数省市派驻机构的人力资源和专业素质不符合新形势发展的需要,主要表现在专业知识结构单一、年龄结构老化和监督力量薄弱,特别是监督力量分散问题比较突出。中央纪委副书记马馼同志在2003年省(区、市)纪检监察干部工作座谈会上讲话中指出,现在全国402个地级市委共有派驻机构8263个,编制共有14817名,平均每个派出机构编制不足2名;2683个县(市)纪委设置了派驻机构,平均每个派驻机构编制1.2名。这种“分兵把守”的状况造成办案和监督力量分散,难以形成“监督合力”,发挥有效监督作用。据统计,海南省实现派驻机构统一管理前,62个省直单位中,有自办案件的仅占27%;全国许多市县90%以上的纪检监察派出机构3年没有查案办案。 [[1]]

实践运行状况表明,纪检监察派驻机构双重领导体制已经远远不适应加强党风廉政建设和反腐败斗争新形势的需要,以增强监督主体独立性、权威性和监督实效性的为核心价值取向的改革势在必行。

(二)各地纪检监察派驻机构管理创新的实践

针对派驻机构双重领导体制存在的问题,2001年中共十五届六中全会做出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定。2004至2005年,中纪委、监察部完成对中央纪检监察派驻机构的统一管理。2005至2006年,江苏实现省级派驻纪检监察机构统一管理。与此同时,江苏各市、县在中央和省纪委改革精神激励下,积极探索纪检监察派驻机构统一管理的有效模式。2005年12月,徐州市纪委、市监察局率先发布《关于对市纪委市监察局派驻机构实行统一管理的实施意见》,对13家市直单位双派驻机构实行统一管理,人和事归市纪委、监察局,工资福利和办公保障由驻在单位负责。2006年12月,南通市在2003年通州试点基础上施行市直派驻机构统一管理,不仅对派驻机构的业务和干部工作实行统一管理,而且将派驻干部的工资福利等转入市纪委监察机关,但后勤保障和组织关系等事宜仍由驻在部门负责。同年12月,宿迁市推行以点面结合为特点的派驻机构统一管理改革,即在49个市直部门全部设立纪检组(纪委、纪工委)和监察室(局)基础上,对9个部门单独派驻纪检组长,其余40个部门派驻16个负责多个部门的综合纪检组组长。25名纪检组长(纪委书记、纪工委书记)编制、工资福利等与驻在单位脱钩,纳入市纪委、监察局统一管理;其他纪检监察干部编制、工资福利、组织关系和统管后的机构办公经费与后勤保障仍由驻在部门负责。2007年初,连云港东海县推行基层(乡镇)纪检监察资源重组改革,在不增加编制的情况下,对乡镇原有纪检监察资源进行优化整合,分片成立纪检监察工作室,作为县纪委、监察局派驻机构,强化了基层纪检监察机构的监督职责,促进了农村基层党风廉政建设,得到中央纪委和省委、省纪委的高度重视和充分肯定。各级纪检监察派出派驻机构管理创新的实践为无锡市探索进一步改革措施,创造性地落实中央的要求,提供了有利条件。

(三)无锡市纪检监察派驻机构的实际状况

无锡市地处改革开放前沿和高速发展的长三角经济区腹地。随着经济社会的快速发展,政府掌控的财力和权力运用的空间显著增长,迫切需要纪检监察机关发挥权力监督的保障作用。但是,由于纪检监察体制改革滞后于经济社会发展,受纪检监察固有领导体制的束缚,派驻机构监督功能难以有效发挥。

1.纪检监察派驻机构没有覆盖所有受监督的部门和单位。

改革前,派驻机构包括单派和双派,共24个,还有24个部门和单位只有内设纪检监察机构,没有受市纪委市监察局和驻在部门双重领导的派驻机构。

2.纪检监察实践面临四个突出问题。

一是资源配置不合理。纪检监察机构监督力量的配置没有根据政府职能变化和机构存废及时调整,力量分散。比如,有的单位全部撤掉了,而有些部门职能、权力大了。但纪检监察机构的编制一直没变,还是2个人,不符合每次查信办案查审分开、至少3人的要求;而且,纪检监察派驻机构的编制从属于部门,不能统一调动。

二是工作精力不集中。由于干部任免、福利待遇和工作保障不到位,多由驻在部门来承担,客观上导致派出机构内化,成了驻在部门的内设机构。比如经贸委纪检组,主要是企业管理方面的一些事情,纪检监察的业务做的很少。实际上,派出机构80-90%的精力在做本部门的业务工作,党风廉政建设本职工作流于形式,没有真正集中精力做好监督。

三是查办案件不专业。现在的案件,跟十年前大不相同,作案非常隐蔽,手段越来越高,案件调查要有相当的技术水平和斗智斗勇的能力,不懂纪检办案特点的一般人员难以胜任。2008年,所有派驻纪检组、监察室没能查破一起案件。纪检组长、监察室主任缺乏办案专业知识和技能,突破案件很困难。

四是监督职能不到位。派驻纪监察机构首先是监督市管党组党委及行政领导班子。但由于派驻纪监察机构受同级党组织的领导,监督主体从属于监督客体,监督同级党组党委不到位,没法监督。如果党组书记民主一点,不合理的地方纪检组长可以提点些建议和意见;如果党组书记不民主,他建议就不好提。比如说“三重一大”,加强重点监督,他看到不合适的意见也不好提,提了也没用。

二、派驻机构统一管理改革的总体情况

2008年10月24日,无锡市纪委、组织部、编办、人事局、监察局联合发出《关于对市纪委市监察局派驻(出)机构实行统一管理的实施意见》,10月30日无锡市纪委、监察局召开全市派驻派出机构统一管理工作推进会,部署对市直部门和单位纪检监察派驻派出机构实行统一管理改革。2009年2月18日,市纪委监察局派出工作室挂牌成立,新体制开始运作。

(一)无锡市派驻机构改革的主要措施

根据市委、市政府的决定,改革的总体要求是:派驻全面覆盖,理顺领导体制,优化资源配置,强化监督职能,确保工作成效。按照改革总体要求,实施派驻机构统一管理,主要采取了四项措施:

1.改变纪检监察派驻机构领导体制。

将派驻机构由市纪委、市监察局和驻在部门双重领导改为由市纪委、市监察局直接领导。实行统管后,驻在部门党政领导班子对党风廉政建设和反腐败工作负全面责任,派驻机构尽协助、配合之责;派驻机构负责人继续担任驻在部门党组成员,参加驻在部门有关行政领导会议,但不参加驻在部门的业务分工,主要精力用于履行对驻在部门的监督检查责任。派驻机构的党组织负责人由市纪委商市委组织部提名并考察,市纪委提出任用建议,市委常委会讨论决定。其他派驻干部由市纪委、市监察局负责任免和管理。派驻机构和人员的后勤保障、党团关系、工资福利,仍由驻在部门负责。

2.派驻机构编制单列,变部门分散管理为统一管理。

派驻纪检监察机构的人员编制从驻在部门划出,把各个政府组成部门和直属单位管理的纪检监察人员纳入市纪委、市监察局和市编办管辖,实行编制单列,根据实际需要统一调剂安排人员,发挥资源的最大效益。

3.成立市纪委、市监察局派出工作室,加强对市直部门党政领导班子监督和查办案件。

在编制统一管理的基础上,重组派驻力量,抽调31个编制,归口成立5个纪检监察工作室,作为市纪委、市监察局派出机构,分片负责若干市直部门和单位的监督任务。纪检监察派出工作室按副处级建制,配副处职主任各1名,每个工作室编制5-6人。派出工作室人员任免与派驻机构相同。派出工作室的主要工作职责是:监督检查归口单位领导班子贯彻执行党的路线方针政策和决议,遵守国家法律、法规,执行上级党委、政府决定、命令的情况;监督检查归口单位党组(党委、党工委)和行政领导班子及其成员贯彻落实党风廉政建设责任制、建立健全惩治和预防腐败体系以及机关效能、廉政勤政的情况;指导协调归口单位纪检监察机构工作,协助配合市纪委案件检查室开展案件检查工作;负责归口单位涉及科级以下干部检举控告类信访问题的核实处理和案件检查工作;承办市纪委、市监察局交办的其他事项。派出工作室依据授权代表市纪委、市监察局在归口单位开展纪检监察工作,工作室主任必要时可以参加归口单位召开的涉及重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等事项的会议。派出工作室干部的后勤保障、党团关系、工资福利,由市纪委、市监察局负责,享受市纪委、市监察局同职级干部待遇,所需经费列入市财政预算,在市纪委、市监察局单列。

4、对所有市直部门、单位和政法机关派驻纪检监察机构,实现派驻全面覆盖。

市政府部门及有关单位、市政法机关,全部由市纪委、市监察局派驻(单派或双派)纪检组、监察室;市委机关工委、市委教育工委、市委新区工委,由市纪委派驻纪工委。

(二)改革的基本评价

调研发现,经过近一年的改革实践,无锡市纪检监察派驻机构统一管理的框架初步确立,新体制的优势初步显现。同时,改革也面临种种需要认真应对的困难,深化改革的任务还很艰巨。

1.无锡市派驻机构统一管理改革取得的成效。

新体制的框架初步确立,体制优势初步显现,具有自己的特色。

第一,改革基本实现了市纪委、市监察局对派驻机构的直接领导。纪检监察派出派驻机构的编制由各部门和单位划转到市纪委、市监察局统一管理,打破了编制管理分散于部门的僵化局面,市纪委、监察局获得了派出派驻机构编制限额内的调控权;在干部管理上,市纪委、市监察局不仅具有市管干部的提名、考察、建议权,而且拥有非市管干部任免管理的全权。改革实现了管事与管人相统一,形成了按实际需要灵活配置纪检监察资源和调配干部的体制优势,为纪检监察工作有效开展奠定了基础。但是,派驻机构的后勤保障和干部待遇尚未纳入统一管理的范围。

第二,改革在派出机构方面实现了监督主体与监督客体相分离的体制目标。以往体制存在的主要问题是监督主体从属和受制于监督客体,监督主体在监督客体的领导下和人财物资源的控制下开展监督工作,监督主体被监督客体同化,实际上是自己监督自己,监督大打折扣。“制度上的措施不到位实际上是把干部的履职安全很大程度上押在了干部自身的自律能力上,你有这个自律能力,你就能够安全地履职;你没有这个自律能力,你就可能出问题。”人类政治实践证明,真正有效的监督是独立于监督客体的异体监督。纪检监察工作室的成立使派出机构的人财事三权合一,直接由市纪检委、市监察局统筹支配,搭建了异体监督的平台,为确保对市直部门和单位领导班子的监督实效创造了体制条件。

第三,部门自我封闭查信办案的状况根本改变,扭转了查信办案的被动局面,部门作风建设得到切实加强。原来派驻机构在各个单位中基本查案业务断掉了。工作室成立后,每个工作室有3个人专业查案,经过专门培训,专职研究发现案件线索和突破案件,效果明显不一样。过去忽视的科级干部作风问题信访举报案件,现在有了专门机构去关注、立案和查处,得到及时处理。今年1到6月,市、区两级纪检监察派出工作室查案量增长5.4%,与往年查案数字比更实了。通过查案和监督,对干部产生压力、震动和警醒作用,部门作风建设取得实实在在的成效。

第四,派出派驻机构的监督网络覆盖了所有监督对象,杜绝了监督盲区。过去设党组的部门派驻,设党委的都没有实行派驻,这次全部实行派驻,使同级纪委监督同级党委的下一层,得到加强。

2.无锡市派驻机构统一管理改革的现实意义。

无锡市纪检监察派驻机构统一管理改革既体现了中央关于派驻机构统管改革精神实质,又切合了无锡市的客观实际,探索了一条派出机构监督“以面为主、点面结合”的新路子,是一次富于理论和现实意义的有益尝试。

首先,改革体现了中央通过体制变革实现派驻机构监督独立性、权威性和重点监督的精神实质。吴官正指出:“对派驻机构实行统一管理,有利于使派驻机构保持相对的独立性,增强权威性,强化派驻机构的监督检查职能,把工作的重点放在对领导班子和领导干部的监督上来,逐步完善对权力的监督制约机制。”无锡市纪检监察工作室在体制上突破了同体监督的困境,为重点加强领导班子和领导干部的监督力度提供了制度保证。

其次,改革切中无锡纪检监察工作的突出问题。无锡纪检监察派驻机构存在的主要问题是“资源配置不合理,工作精力不集中,查办案件不专业,监督职能不到位。”但究其原因,这些问题都与派驻机构领导体制不合理有关。派驻机构双重领导体制实质是部门领导为主,部门实际掌握派驻机构的人财物资源,人力资源被部门分割固化,纪检监察领导机关处于管人与管事相分离的窘境,势必产生“资源配置不合理”;派驻机构部门领导为主,客观上架空了上级纪检监察机关的对派驻机构的业务领导,派驻机构被部门同化,作为内设部门支配,不可能集中精力做好本职工作;派驻机构“种别人的地,荒自己的田”,常年不办案,也就不可能练就专业办案的本领;派驻机构部门领导为主使机构分立的外部监督扭曲为部门的内部监督,自己监督自己,监督检查流于形式,必然导致监督职能不到位。问题是表现,体制是根源,“一因四果”。针对突出的现实问题,市纪委、市监察局在深入调查研究的基础上提出总体改革方案,可概括为“一纲四目”。“一纲”是抓住理顺体制的根本,进行体制创新,组建人财物统一管理的纪检监察派出工作室,作为市纪委、市监察局直接领导的派出机构,解决同体监督问题。同时,完善派驻机构,根除监督的盲区;实行编制单列,优化资源配置;明确机构职责,扭转监督缺位;整合培训干部,确保查案成效。就各地实际情况而言,体制原因具有普遍性,只是问题表现和程度各有不同。因此,无锡市围绕体制创新统筹解决相关问题的做法重点突出,切中时弊,具有典型的实践意义。

再次,“点面结合、以面为主”的派出派驻机构管理模式具有理论和实践创新性。在全国派驻机构改革的十年历程中,各地逐渐形成两种派驻机构统一管理模式。一是“点派驻管理”模式,即对每个应当派驻纪检监察机构的部门各派驻一个纪检监察机构。这是目前最为普遍的照搬中央派驻机构管理的模式;二是“片派驻管理”模式,即按照驻在部门业务相近便于工作的原则,分片派驻纪检监察机构。这种模式以成都市为代表,具有彻底改变同体监督的深层体制创新意义,是体制改革力度最大的统一管理模式。两种模式各有利弊,点派驻管理的优势是与驻在部门联系紧密,便于掌握情况开展监督,问题是与驻在部门利益关系多,不便于监督,而且人员分散,不利于查案。片派驻管理的派驻机构独立于监督客体,不受驻在部门制约,能客观公正地实施监督,但难于系统了解驻在部门工作情况,监督过程信息不对称。无锡的情况介于二者之间,体现了两种模式的相互结合。一方面,通过完善派驻,使派驻机构覆盖所有市直部门,以便了解监督对象的实际情况;另一方面,设立组织独立、工作超脱的派出工作室,分片重点监督领导班子和查办案件。如果派出工作室与驻在部门的派出机构分工合理,职责清晰,密切配合,可发挥扬长避短的优势,具有较高的理论和实践价值。

3.无锡市派驻机构统一管理改革存在的不足。

由于新体制刚建立不久,相应配套机制尚待完善,还处于磨合期,难免出现各种困难和问题。一是派驻部门的监督机构依赖部门的工作环境没有明显改观,同体监督问题没有彻底解决,对领导班子的监督仍然窒碍难行;二是派出工作室与派驻机构之间,工作上还没有进入有效配合状态;三是派出工作室监督和查案工作进展不平衡,监督职能发挥不够。因此,要达到预期统管效果,深化改革的任务还很繁重。

三、派驻机构统一管理改革面临的四大难题及其根源

调查发现,经过近一年的实践检验,新体制获得了支持和认同。但是,要巩固和扩大改革成果,必须直面和破解四个难题。

(一)派驻机构统一管理改革面临的四大难题

1.派出工作室监督工作难到位。

目前派出工作室仅限于被动查信办案,缺乏履行主动监督功能的机制,难以发挥对联系单位领导班子及其成员有效监督作用。虽然120号改革主体文件规定了纪检监察派出工作室的5项职责,但执行上职责还不是很明晰。当初的出发点是查信办案,与其他职责没有关联。其他的职责怎么样来界定,通过什么机制来实现?不明确。由于监督检查归口单位的工作机制不健全,工作室的工作只限于查案,而且工作被动,有案才查,不报不纠。因为没有平时的监督检查机制,有信查案了,才和有关部门发生关系,对归口部门的内部情况和权力的运行模式都不了解,不能主动发现问题,还可能影响办案的质量,更起不到对领导班子及其成员的监督作用。

2.派驻机构职能转变难。

派驻机构干部既是纪委的人,又是驻在单位的人;既要对纪委负责,又要对驻在部门党组党委负责,“一仆二主”,角色冲突,难以转变职能。现在,干部、编制脱离监督客体,实现了独立统一管理,但组织关系还在,派驻党组织的负责人作为党组成员普遍承担部门业务分工,服从党组领导;加上派驻机构和人员的后勤保障、党团关系、工资福利,仍由驻在部门负责,派驻机构要摆脱部门业务,专注于履行对驻在部门的监督检查责任,存在很大现实困难。因为履行对同级领导班子监督职责受制于监督客体的状况没有根本改变,派驻干部开展检查监督的工作保障和切身利益依赖监督客体的状况也没有根本改变。

3.派出工作室与派驻机构之间的工作关系难以理顺。

双方都是市纪委下属机构,级别相同,负有同样监督职责,即监督市直机关“贯彻执行党的路线方针政策和决议,遵守国家法律、法规,执行上级党委、政府决定、命令的情况”,都有参加党政领导班子“三重一大会议”的权力,具体应当如何分工操作,避免矛盾或缺位;工作室通过什么机制“指导协调归口单位纪检监察机构工作”,这些尚不明确。

在办案方面,派驻纪检组比较了解情况,派出工作室办案比较超脱,双方的优势如何整合? 比如,派驻机构接到写给纪委的信,是交给市纪委信访室,还是送到派出工作室?在部门与派驻机构利益高度相关的情形下,工作室查案过程如何取得部门纪检监察机构的有效配合?信访、案件的调查归工作室,处分归部门纪检组或纪委,查处分开是正确的。但是,按照工作室的调查情况来处理,案件当事人提出申述时谁来应诉?如果结论推翻了,由谁来负责任?派驻机构和派出工作室没有明确分工协调的制度安排,理顺关系非常困难。

4.派驻机构与驻在部门的关系进退两难。

如果派驻纪检监察负责人不参加驻在部门的工作分工,不了解业务情况,不掌握事情的关键环节,发现不了漏洞,普遍认为无法履行监督职责;如果参加驻在部门工作分工,又不能集中精力做好纪检监察本职工作,不符合改革文件要求,进退两难。

(二)派驻机构改革面临难题的主要根源

派驻机构管理改革实践中存在的问题主要源于改革不到位。其一,目前改革的突出特点是过渡性,统一管理不到位。监督主体从属于监督客体的问题还没有彻底解决,派驻机构与驻在单位的关系没有根本改变,派驻干部履行职责还要依靠驻在单位,形式是纪委的人,实际心向驻在单位,工作有顾虑,缺乏对纪委的归属感。正如有同志所说的:除了工作责任,纪委什么都不管,我凭什么说我是纪委的人?一句话,旧体制难当新功能。其二,改革配套措施不到位。纪检监察工作室基本不存在旧体制障碍,但具体职责不明晰,缺乏履行监督职责的权力及其运行机制,权威性不够,不胜重任。其三,改革措施落实不到位。调查发现,驻在单位很少有落实纪委派驻机构改革意见的具体实施方案,大多停留在改革精神传达层面。党风廉政建设表面上归部门党组,实际上由纪检组在做。这样,对部门负责的党风廉政建设监督变成纪检监察系统自己监督自己。改革不到位归因于改革的尝试性、任务的艰巨性和策略的渐进性。

四、深化派驻机构统一管理改革的基本方略

(一)无锡市派驻机构统一管理改革模式的选择

经过5年多的纪检监察派驻机构统一管理改革,在实践中形成了“点派驻”、“片派驻”和“点面结合”三种管理模式。这三种模式之间是相互联系的,是改革探索实践中逐步发现改革模式存在的不足而加以完善的结果。

“点派驻”模式具有过渡性,一般在纪检监察派驻机构统一管理改革的初期阶段广泛运用,适用于公共权力比较集中、纪检监察力量较强的中央及省级各部门。运用这种模式改革的难度相对较小。上级纪检监察机关通过制度建设将驻在部门的部分管理权剥离,能够较快地推动改革的顺利进行。同时,派驻机构人员的编制、工资利益关系、与派驻机构的工作机制未发生根本性的调整,减少了改革阻力。此外,纪检监察领导体制的改革是自上而下的强制性的制度变迁,属渐进式增量改革,时间限制和试探性使中央、各省级层面的改革要尽量维持“体制内产出”的稳定性。这些因素使“点派驻”模式成为现实选择。

“片派驻”模式是纪检监察派驻机构统一管理改革的中期逐步形成和出现的。这种模式要集中解决的是各派驻部门纪检监察力量分散而造成的监督乏力问题,适合市、县、乡整合纪检监察资源的现实要求。由于编制、职位和工资待遇等全部实行纪委监察机关统一管理,改革的难度或阻力相比“点派驻”模式要大。上级领导机关的支持、改革者的决心和制度创新能力、以及同级党委鼎力相助,是这一模式顺利推行的关键。在经济发达地区,推行“阳光工资”是化解改革阻力的必要条件。

 “点面结合”模式是在总结点派驻和片派驻两种管理模式实践经验基础上形成的,是无锡市进一步推进改革需要继续坚持的方向。理由是:第一,从理论上观察,“点面结合”模式吸收了点派驻和片派驻两种模式的优势,是纪检监察管理改革迈向成熟的标志;第二,前述分析表明,无锡市事实上已经建立了“点面结合”管理模式的框架,初见成效,而且有不同于三门峡市和宿迁市点面结合的特色。【[2]】新体制的成效是传统体制无法获得的,虽然还不成熟,但退回到形式上统一管理的“点派驻”模式不可能。第三,新体制虽然面临种种难题,但具备通过深化改革解决问题的有利条件。这些条件包括“阳光工资”的施行、省纪委的支持和无锡市委、市纪委改革的决心与共识。下一步改革只要目标明确,方案合理,措施配套,落实到位,必竟其功。

(二)下一步深化改革的现实举措

改革基本思路是:派驻机构与驻在部门进一步分离,调整派驻职能,加大派驻机构统一管理力度,建立市纪委监察局主导的派驻机构激励约束机制;提升派出工作室建制,构建权威的派出机构重点监督机制;明确分工协作的职责职能,理顺派出工作室与派驻机构的关系,形成“点面结合、以面为主、重点突出、协调有效”的派出派驻机构管理模式。

1.明确派出工作室与派驻机构的职责分工。对市直机构领导班子及其成员的监督工作由工作室一家负责,派驻机构负责协助驻在单位党风廉政建设和反腐败工作,以及配合工作室查办处理案件。

调整派驻机构工作职责,与派出工作室形成分工协作关系。派驻机构工作职责是:(1)监督检查驻在部门各处室执行国家法律法规、上级党政机关决议命令和贯彻执行民主集中制的情况。(2)担任工作室查案组成员,协助工作室调查驻在部门及所属系统科级党员干部违反党纪政纪的案件。立案、处理工作室查结的案件。如所办案件当事人提出申述,由派驻机构应诉,承担适用法律法规责任,工作室承担调查事实真实性责任;配合工作室履行对驻在部门党政领导班子及其成员的监督。(3)协助驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及其所属系统的党风廉政建设和反腐败工作,担任驻在部门党风廉政建设领导小组副组长,兼党风廉政建设领导小组办公室主任或副主任,提供咨询、建议和监督(单派驻的监察室主任担任党风廉政建设领导小组办公室主任或副主任)。(4)受理对驻在部门党组织、党员和行政监察对象的检举、控告,分类移交市纪委监察局或工作室,受理驻在部门党员和行政监察对象不服处分的申诉。(5)承办市纪委、市监察局交办的其他事项。

2.将工作室升格为与监督对象平等的正处级建制,赋予充分的权力。了解和评估监督对象的工作情况,解决对市直机构领导班子及其成员的监督缺位问题。工作室在指导协调归口单位纪检监察机构工作时,对派驻机构协助驻在单位党风廉政建设和反腐败工作,予以支持配合。

工作室的工作方式:(1)听取归口部门党政领导班子及所属单位党风廉政建设专题汇报。(2)列席归口部门党政领导班子“三重一大”会议。(3)组织巡查、督查、调研和评估活动。(4)了解反腐败风险点及与办案有关的部门业务工作。

工作室的工作职权:(1)查阅归口部门及所属单位的有关文件、会议记录、财务账目等资料。(2)要求归口部门及所属单位工作人员就纪检监察事项涉及的问题做出解释、说明。(3)建议所联系单位停止涉嫌违反党纪政纪和国家法律法规的行为。(4)向归口部门及所属单位提出与党风廉政建设有关的意见、建议,并督促整改落实。(5)经请示市纪委监察局统一的其他必要职权。

3.落实派驻机构不参加驻在单位业务分工的规定。派驻纪检组长不做党组成员、党委委员,不参加部门具体业务分工,只参加驻在部门与监督有关的活动;其主要职能是了解部门业务运作情况,实施日常监督。派驻机构剥离的纪检监察业务由驻在部门确定专人负责。

派驻机构通过下列途径了解情况,开展监督工作。(1)参加驻在部门业务工作会议和业务检查活动,参加各处室及所属单位民主生活会、述职述廉等活动。(2)与驻在部门交流信息。向驻在部门党组和行政领导班子传达市纪委监察局重要会议精神、工作部署和要求,通报派驻机构的工作情况,提出党风廉政建设的意见和建议;部门形成的管理制度、专题报告、工作规划、工作总结、会议纪要、情况反映、工作信息等重要文件资料,抄送派驻机构。(3)通过健全政务公开制度,监督保障部门及所属单位招录人员、政府采购、基建工程、重要改革、公共服务事项的程序和结果的公平公正;借助公开的服务评价、投诉机制,实施对一线工作科室人员的监督。

4.派驻机构办公经费、福利待遇纳入市纪委监察局统一管理。建立市纪委监察局主导的派驻机构激励约束机制,保障派驻机构站在纪委的角度履行监督职责。

坚持监督主体与监督客体相分离、人财事相统一、干部待遇一视同仁的原则,将派驻机构办公经费、福利待遇等事项纳入市纪委监察局统一管理,健全市纪委监察局对派驻机构激励与约束机制。统一管理后,派驻机构三不变:建制不变,纪检组副处级,监察室正科级。纪委书记兼纪检组长的,可在两个职位中任选其一;与驻在单位内设监督人员合署办公不变,内部监督与外部监督互相配合,可以联合行动,立场各有不同,扬长避短,形成合力;经费额度不变,由市纪委监察局定额划拨。

结论

经过一年的改革实践,无锡市纪检监察派驻机构统一管理的框架初步确立,新体制的优势初步显现,形成了“点面结合,以面为主”的派驻机构管理模式。但是,由于改革的渐进性,体制机制改革尚未完全到位,实践中面临派出工作室监督不到位、派出派驻机构关系不顺和派驻机构职能没有转变、进退两难等问题。要完全实现派驻机构统一管理目标,必须深化改革。基本思路是:派驻机构与驻在部门进一步分离,调整派驻职能,加大派驻机构统一管理力度,建立市纪委监察局主导的派驻机构激励约束机制;提升派出工作室建制,构建权威的派出机构重点监督机制;明确分工协作的职责职能,理顺派出工作室与派驻机构的关系,形成“点面结合、以面为主、重点突出、协调有效”的派出派驻机构管理模式。