加强秋冬季安全大总结:新视角下失地农民增收问题探论

                                      王征兵　王艳静

一、失地农民现状分析

  失地农民是从农民职业和制度身份的角度来定义的。失地农民多生活在中心城市的近郊, 随着经济的发展和城市化的演进, 在县域范围内, 县城周边的村落区也开始有越来越多的农民失去土地。由于国家强制性征收或城市规划的需要等原因农民失去了土地, 农民的身份因此有其名无其实, 生活条件并未因不再从事农业而得到完全的转变,“种地无田, 上班无岗, 社保无份, 创业无钱”, 成为他们所要面临的窘迫境况。失地农民的困境造成了他们的心理失衡和对城市化的抵触, 因此一些群体性事件屡见不鲜, 这与城市化的最终目的是相背离的, 与和谐社会的和谐基调也是不相符的。

  土地作为农民收入的承载者、就业岗位的提供者以及社会保障的替代者, 为农民带来的福利是不言而喻的。将市郊的农用地大规模转化为城市用地。失地农民的生存问题与经济发展之间的矛盾将会愈演愈烈。目前, 我国城市化发展速度很快, 城市化水平已从1978 年的17.9% 提高到2002 年的39.1% , 2005 年达到43%。但我们的城市化, 普遍是大规模的“造城运动”, 偏重于占用土地。从1996年底到2003 年7 年间中国耕地减少了1 亿亩, 绝大部分被城市所占用。全国城乡建设用地约24 万平方公里, 人均建设用地已经达到130 多平方米, 远远高于发达国家人均82.4 平方米和发展中国家人均83.3 平方米的水平。与如此土地城市化结伴而生的是出现了大量失地农民。资料显示, 我国失地农民总数已超过4000 万人。[1]现代农业经济理论认为,每征用1 亩土地, 就伴随着1.5 个农民失业。据专家分析, 按照目前城市化的速度, 今后我国每年建设用地需250 万亩到300 万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算, 就意味每年将有250 万到300 万的农民失去土地, 照此速度, 到2030 年我国的失地农民将剧增到1.1 亿人。

  中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队联合发布的《2005 年农村经济绿皮书》指出, 农民在土地被征用后, 生活水平提高的不到10% , 降低的占60% 以上。中国社会科学院一份研究报告显示, 在东部某省历年统计形成的200 余万失地农村人口中, 有30 万人属于失地贫困人口。中西部地区问题更为突出。西南某省20% 的失地农户仅靠土地征用补偿金生活, 25.6% 的失地农户最急需解决的是吃饭问题, 24.8% 的失地农户人均年纯收入低于625 元, 处于绝对贫困状态。失地农民已经成为庞大的社会群体, 其中完全失地、没有工作的农民至少在1000 万人以上, 占失地农民的20%。[2]拥有着农民的身份, 却丧失了土地的使用权, 原有的收入水平难以维持, 生活何以为继? 这是中国人口和空间城市化进程中需要给予高度重视的问题。除对以剥夺农民土地发展权为代价的城市化进行全面反思外, 我们应更多地关注失地农民生活。

  失地农民告别了传统的农业生产, 不能再通过土地自给自足, 变成既非农民、又非市民的特殊群体, 农村地区也成为了既非农村又非城市的特殊区域。失地农民虽已像城里人一样不再“脸朝黄土背朝天”地干农活, 不再“日出而作, 日落而憩”地把一辈子岁月都献给土地, 但他们却不能像城里人那样坦然。在社会福利、就业安置等方面遇到了尴尬, 无奈地在不伦不类的状态下生存。一味追求城市的外在形态, 是造成失地农民逐渐扩张的主要原因。为实现农村的真正城镇化, 我们需要做的不仅仅是在农地上建造有着城市外貌的建筑, 而更多的是应该关注农民生活质量的实质性提高。面对庞大的失地农民的增收难题, 政府补贴总是显得杯水车薪, 再加上贪污腐败者克扣法定补偿、推诿就业安置, 致使农民就业艰难, 保障无依, 家庭收入下降。因此, 只有增强失地农民自身的增收能力, 才能保证他们在衣食富足的情况下, 精神生活水平逐渐提高, 这也正是中国特色城镇化的目的所在。

  目前, 对失地农民问题的研究大都集中在对失地农民的基本安置, 如加大征地补偿费用, 跟进社会保险制度等, 一补了之的做法很普遍。而关于农民失地后可行的增收途径并没有系统的研究, 本文也正是基于此而提出的。

  在国外, 对失地农民的安置主要为土地征用方给土地所有者以较为满意的补偿, 设立失地农民社会保障基金等。美国、日本等国家也都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用, 以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。[3]

  随着我国经济社会发展, 农民失地问题逐渐“浮出水面”, 对该问题的认识也日渐由感性走向理性、由表层走向深入, 研究视角也在不断地创新、拓展。2002 年至今, 关于失地农民的专业性论文分别从失地农民的群体特征、征地安置、社会保障、就业安置四个方面展开了研究, 而对失地农民增收问题的关注较少。

二、城市化下农民失地与帕雷托最优理论的背离

  城市化进程是不可逆转的, 城市的扩张必然大量占用农民的土地, ① 那么城市化是不是就以大量农地被占用为目的呢? 答案是否定的。城市化通常被看作是一种农民增收的战略思想, 城市化要求农民向市民转化, 要求农村向城市转化, 城市化最终带来的是农民生活水平的提高。农民失去土地, 只是城镇化的开始, 未来的道路还任重道远。农民失地从某种意义上讲是政府希望农民通过离开土地来增加收入的结果——暂且不考虑这种离土是强迫的还是自愿的。但现实是, 农民失地了, 却未实现政府的原始初衷, 农民生活水平并未因不再从事农业而有所提高。按照帕雷托最优理论, ② 这种改变是无效率的, 因此农民失地这样的结果是需要改进的。

   如果将城市化看作一个过程, 那么目前失地农民的状态则是实现失地农民增收的一种背离状态,是城市化发展过程中的问题。如何积极推进中间状态向最终目标过渡, 这是将城市化的战略思想进一步落实的过程, 也是达到帕雷托最优的过程。我们应积极探究失地农民的增收途径, 逐步实现真正意义上的城市化。

  ①2004 年全国共清理各类开发区(园区) 6015 个, 规划面积达3.54 万平方公里, 超过现有城市建设用地总量。

  ② 经济效率是指所进行的任何改变都不会给任何人带来损失而能增加一些人的福利, 这样一种状态就是经济的有效率状况(或者帕累托效率或帕累托最优)。

三、失地农民增收面临的困境

  失地农民增收困难主要来自两个方面: 一是农民自身条件限制所造成的增收困难。如农民受教育程度低、根深蒂固的传统意识形态、不够宽阔的眼界, 都限制了他们在失地后去寻找更广泛的增收渠道的能力。二是来自制度方面的缺陷。如户籍制度的制约, 农民失地后, 农业劳动力转移到城市还是农民, 而不能成为市民, 这就是城乡分割体制的典型表现。束缚了失地农民向非农产业的转换, 而失地后不能转向非农产业, 他们的生活可想而知。还有不健全的农村金融制度的抑制。普通农民获得贷款相当困难: 一方面, 贷款利率过高, 失地农民多为家底空、底子薄、赢利能力不强的农户, 他们担心最终无能力偿还本息而不敢借贷, 从而限制了失地农民进行非农创业及其他投资的资金来源; 另一方面, 当涉农贷款利率低于市场利率时, 贷款便变成了稀缺资源, [4]没有门路的普通农民获得贷款的难度又因此而增加。不健全的农村金融制度导致失地农民资金供给严重不足。

四、失地农民的增收途径

  失地农民增收难题应从全局考虑, 增收机制应在农民失地前制定。农民在农地经营过程中, 生产要素配置效率整体处于恶化状态, 并不意味着让农民整体都放弃土地, 让土地荒芜, 而是采取一定的对策, 通过规范和活跃农地流转市场, 让一部分农民放弃土地, 而另一部分农户增加土地, 走规模经营之路。部分人失地后, 部分人的规模经营便成为了可能。土地的规模经营作为农民增[5]收的有效途径, [6]无疑会提高一部分人的收入。这样不仅使一部分人不再遇到农民失地后的尴尬, 一定程度上也减少了失地农民的数量。因此在决定让谁失地、失掉哪里土地的过程中安排好、规划好, 让那些愿意从事农业, 且有能力经营土地的人有足够的土地, 并引导他们进行规模生产来实现农业的产业化、现代化, 从而增加他们的农业收入; 对于那些不愿再从事农业的人员, 从政策上给予支持, 让他们在非农产业中寻找增收途径。

  城市化进程是全世界每个国家都要经过的。农业的产出很低, 所以要致富, 必须靠非农业。失地农民的增收必须走发展非农产业的道路。对于失地农民来讲, 发展非农产业可分为两种形式: 一是在村内发展非农产业, 二是在村外发展非农产业。然而无论哪种形式都需要在失地农民的个体努力和政府组织扶持相结合的模式下进行。

1. 村域内发展非农产业

  (1) 做大做强养殖业。根据失地农民的村落所特有的地理环境, 选择性地从事畜牧业或渔业。为确保养殖业投资的盈利, 失地农民应增强对养殖专业知识的掌握, 提高自身素质, 积极拓展产品市场渠道, 创办副产品加工企业, 逐渐形成产业化模式。政府要从资金、技术、政策上积极鼓励、支持失地农民进行养殖业创业。

  (2) 手工业的发展。农村中不乏手艺人, 会木匠活、懂编织、能盖房子的大有人在, 失地农民可以根据自身的技艺从事个体经营, 如经营竹编器具。特别是去年6 月1 日起在全国生效的限塑令, 为农村手工编织业的发展提供了广阔的空间。过去农村就时兴各种编织器具, 如竹编器具, 前些年被各式各样的塑料器具替代了。但塑料器具无论是环保方面还是使用寿命都远远不如竹编器具, 于是竹编器具越来越受到人们的青睐。有了商机, 并不意味着失地农民就可从中受益, 成功致富不仅需要有创业热情、懂技术的“艺人”, 还需要擅长经营的管理者。那么这里的“艺人”就可以是失地农民, 政府则可以充当管理者的角色, 帮助这些手艺人进行营销方针政策的制定, 引进现代技术, 通过产品多样化不断拓宽市场渠道, 将分散的个体经营做成规模, 让一部分人带动另一部分人积极参与到非农产业生产中来, 先富带动后富, 使失地农民从自主创业中获益。

  (3) 文化产业的构建与发展。组建秧歌队、合唱团等各种极具乡村特色的艺术团体, 到其他的农村、部队、厂矿企业去演出, 通过运作逐步实现市场化, 失地农民可通过参与日常演出获得报酬。政府可以组织成立兴趣协会, 将有兴趣、有特长的失地农民组织起来, 加入到艺术团体当中, 并派专门人员深入到村进行培训、指导。这不仅培养了他们的兴趣爱好, 还让他们成为爱学习、有能力、忙致富的新农民。

  (4) 其他发展村内非农产业的途径。黑龙江省双城市联兴乡永跃村村民, 把城里人扔掉的“破烂”捡回家, 就达到了增收致富的目的。[7]收集“破烂”不仅为城市废弃物的分类处理做出了贡献, 而且对于增加失地农民收入也是意义深远的。不需要初始投资成本, 不需要很高的技能, 对于那些身体健康, 年龄稍大, 以前干惯了农活, 失地后又不知道如何打发空闲时间的农民来说, 走街串巷的收“破烂”甚至丰富了他们的生活。当分散收购形成一定规模后, 政府可以招商引资, 在村里设立废品收购点, 形成“收销一条龙”, 让失地农民从中获得更高的收入增长。还有就是运输业务、出租车业务和货物买卖运输。依托城镇发展起来的出租车业务, 由于所需技能不高, 投资收益见效快, 是适合失地农民增收的一条途径; 经营蔬菜、水果买卖的运输业务, 一些失地农民可凭借自己原有的种植蔬菜、水果的经验以及对市场价格的了解, 将附近生产地的蔬菜水果输送到城市、城镇进行销售, 通过挣得价差而受益, 这不仅拓宽了蔬菜水果生产地的产品销路, 也解决了部分失地农民的就业问题。

2. 村域外发展非农产业

  其实, 失地农民在农村内部发展非农产业的机会是有限的, 要想根本解决失地农民通过非农产业增收的问题, 还是要在城市中寻找就业出路。这就涉及到了城市化过程中人力资本转移的问题。关于人口迁移和劳动力流动的最基本模型是刘易斯模型和托达罗模型。刘易斯模型的含义是, 在一个社会从农业社会向工业社会转变的过程中, 城市对劳动力的需求在不断增加, 城市可以在工资率不变的情况下, 由农村的剩余劳动力源源不断地满足自己对劳动力的需求, 直至农村的剩余劳动力全部转移出来为止, 即通常所说的“淘干农村剩余劳动力澡盆”。[8]当剩余劳动力不再存在时, 劳动力开始短缺,工资水平就提高了, 也就意味着社会开始进入富裕社会。由此我们可以看到失地农民增收的宏观愿景。降低城乡户籍制度所造成的就业障碍, 将失地农民转移到城市当中去从事非农产业, 当相当一部分农民转移出去后, 如果这时城市依然需要劳动力, 而农村已经没有劳动力可以提供时, 那么城市工人的工资因为劳动力短缺而上涨, 而农村因为劳动力的转移, 从事农业的人数减少, 同样的农业产值被减少后的人数平均分配后, 平均收益是上升的。这样,有地无地的农民收入都会提高, 当居民和农民的收入都提高时, 社会就变得更加富有。

  总之, 以上途径都少不了政府的扶持, 政府要不断倾听群众的呼声, 送政策、送知识、送科技, 千方百计促进失地农民增收。首先是在资金上的支持。面对失地农民融资难的特点, 可以大力发展“穷人银行”。在中国扶贫开发协会举办的“‘富民强国’经济研究与发展论坛”上, 杜晓山指出, 自联合国系统宣传2005 年为小额信贷年和2006 年孟加拉乡村银行总裁尤努斯获得“诺贝尔和平奖”以来, 小额信贷作为“普惠金融”的有效实践已经得到国内外越来越多扶贫组织和人士的认可。较之于简单的救济手段, 小额贷款可以实现“授之以渔”, 是一种可持续的扶贫路径。[9]失地农民创业资金可以通过政府开展的“小额贷款”绿色渠道而获得。放宽贷款条件, 降低贷款利息, 延长贷款期限, 切实从失地农民的角度出发, 为他们能够创业投资做出资金保障。其次, 创造各种培训机会, 从根本上提高失地农民素质。由国家或省市财政拨出专款, 设立失地农民科技培训工程基金, 培训创业农民。再次, 成立各种专业合作社。由政府派出专业人员来增强合作社的服务功能和发展能力, 针对失地农民通过创业所生产的各种产品的市场情况, 有重点地招商引资, 开拓产品销售渠道, 确保他们在创业过程中获得最大的收益, 形成“一村一品”的特色经济, 实现先富带动后富、全体失地农民共同致富的最终目标。最后, 作为城乡二元结构发展必然结果的户籍制度, 在失地农民向城市劳动力转移过程中也设置了障碍, 取消就业中的城乡户籍束缚, 是彻底打破城乡就业二元体制、实现城乡统一就业、提高失地农民收入的关键。当然, 失地农民的劳动力转移是一个长期的过程, 需要解决的不仅仅是一些失地农民的就业问题, 也不能只为解决了这些失地农民的就业问题, 就将人口盲目地转移到城市, 这样就有可能在城市中又形成一个二元结构, 政府可以通过各种试点工程、试点项目, 积极为失地农民进城就业提供系统的可行方案。

五、结论

  失地农民的收入水平决定了他们的购买力, 决定了他们的生活水平。增加失地农民的收入关系整个社会的需求水平, 关系工业化、城市化的发展进程, 关系国民经济能否持续、快速、健康发展, 因而千方百计地为失地农民创造非农就业机会在新时期的背景下显得尤为重要, 政府和个人的积极努力,必然会迎来失地农民富裕美好的明天。

参考文献:

〔1〕张桂梅, 李中东1 拉美失地农民问题对我国的启示[J ]. 中国国土资源济, 2007, (08) 1

〔2〕赵蓓蓓1 如何解决失地农民问题? ——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊[N ]. 人民日报, 2005- 12- 09.

〔3〕国外失地农民补偿办法[N ]. 中国国土资源报, 2004- 02- 16.

〔4〕钱夙伟1 涉农贷款利率不宜优惠的观点站不住脚[N ]. 经济参考报, 2006- 12- 04.

〔5〕张忠根, 史清华1 农地生产率变化及不同规模农户农地生产效率比较研究[J ]. 中国农村经济, 2001, (01).

〔6〕张树斌1 土地规模经营: 农民增收的有效途径[N ]. 吉林日报, 2007- 02- 10.

〔7〕张照友1 永跃村“破烂中”掘金[N ]. 致富快报,2008- 09- 23.

〔8〕蔡　日方, 王德文, 都　阳, 张车伟, 王美艳1 农村发展与增加农民收入[M ]. 北京: 中国劳动社会保障出版社,2006.

〔9〕应大力发展“穷人银行”[N ] 1 致富快报, 2008-09- 25.