重庆新车上牌在哪里:村委选举问题（三）

村委会选举中党组织的建议权应适度行使
内容提要：     在广东省的有关地方立法中规定，乡镇党委在村委会换届选举时应当根据考察和民意测验的情况，向村民选举委员会提出新一届村委会成员候选人建议意见，并且由村民选举委员会向村民在一定范围内作出说明。在实际操作上，乡镇党委以直接向村民选举委员会提出候选人建议名单的形式影响村委会选举。通过地方立法赋予乡镇党组织在村委会选举中的建议权，这是实施村民自治的一个新的制度安排。如何保证在村级选举中党组织建议权的行使同村民民主选举权利的协调一致，是一个值得深思的问题。关键词：村委会选举建议权合法性局限性权力适度行使。

1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，广东省相应制订了《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》、《广东省村民委员会选举办法实施细则》等一系列地方性法规。这些地方性法规的制订，对于从广东的实际出发，更好地完善村民自治制度具有重要的指导意义。值得注意的是，在最新颁布的《广东省村民委员会选举办法实施细则》中明确规定：“乡镇党委在村民选举委员会召开提名会议前，应根据考察和民意调查的情况，提出新一届村委会成员的候选人建议意见，交村民选举委员会。村民选举委员会应将乡镇党委的建议意见张榜公布或者印发给村民，并且在一定范围内作说明。”这一规定实际上就是赋予了乡镇党委在村委会选举中的建议权，是一个对村委会选举具有重要影响的新制度安排。目前，无论是理论研究者还是实际部门的工作者，都对这一规定存在不同的看法。乡镇党委建议权的行使是否必要？它是否会对村民直选产生不利的影响？人们对此有不同的推测和议论，也有人对这一制度安排的合法性产生质疑。在新一届村委会换届选举中，乡镇党委能否严格依法正确行使建议权，势必影响村级选举的规范性、公平性和民主性，因此，有必要从理论和实践两个方面对这个问题进行深入的探讨与分析，以谋求党组织建议权的适度行使同农村选民民主选举权的协调一致，保证广东农村新一届村委会换届选举的顺利进行，推动广东农村基层民主的向前发展。
一、党组织建议权的合法性问题
有人认为，在村委会选举中乡镇党委向选民提出村委会成员候选人建议名单同有关法律规定不相符合，是违背直接选举原则的行为，因此，党委的建议权缺乏合法性。为了讨论的方便，我们首先不妨将同这一问题有关的法律条文作一个简要的归纳。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤消村民委员会成员。”与此相应地，《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第七条规定：“村民委员会主任、副主任和委员由本村有选举权的村民依照法定程序直接选举产生，每届任期三年，可以连选连任。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。《广东省村民委员会选举办法》第三条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由本村有选举权的村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，也不得停止其职务。”第十六条规定，“村民委员会成员候选人由本村选民直接提名。”毫无疑问，这些法律条文都一致肯定了村委会成员由村民直接提名、直接选举，其精神实质就是对任何组织或个人干预和控制选举行为的排斥，这其中当然包括对党组织行为的限制。
从表面意义来看，全国性法律和地方性法规都没有规定在村级选举中党组织享有提名权和建议权，赋予乡镇党委建议权似乎不合法。但是，如果进一步从深层次来看，党组织建议权同上述法律规定并不冲突，不存在违法问题。主要理由有以下三个方面：
从方式上看，乡镇党委在村委会换届选举时，只是向村民提出候选人建议人选，最重要的是，乡镇党组织介入村级选举的作用方式是“建议”而不是“指定”和“委派”，这种“建议”可以视为参考方案之一，而不是最终的决定。村民在自己提出候选人名单时可以完全采纳党组织的建议，也可以部分采纳党组织的建议，也可以完全不采纳党组织的建议，真正的决定权还是在村民的手中。当然，在乡镇党组织提出建议名单以后，有的村民会出于各种猜测，放弃自己自主提名的权利，以无可奈何的心态全盘接受党组织建议，这是有可能发生的。但是，这是一个选民政治效能感方面的问题，而不是法律问题。
从实质来看，无论是《村民委员会组织法》第十一条的规定，还是《广东省实施办法》、《广东省村民委员会选举办法》的有关规定，都是强调村委会成员的最终当选必须经过村民直接选举产生，它突出的是村民民主选举的重要性和必要性，而不是对候选人产生方式的法律规定。也就是说，这一法律规定的根本意义在于否定了由乡镇党委或者政府直接任命村委会组成人员的合法性，确立了民主选举的唯一合法性。但是，在相关的全国性法律中，我们找不到关于党组织不得在村委会选举中行使建议权的法律规定。恰恰相反，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”乡镇党委是中国共产党在农村的重要基层组织，在村民自治活动中，它要发挥领导核心作用，必须通过一定的实质性手段，否则，领导核心作用的发挥就找不到可靠的依托与切实的着力点。在不能够直接按照自己的意图任命村委会成员的情况下，通过在村级选举中提出建议名单，行使建议权应当说是一种可行的方式。乡镇党委行使建议权的实质就是把党的领导同支持和保障开展村民自治活动、直接行使民主权利有机结合起来，既维护党的领导地位，又尊重广大农民当家作主的民主权利。从这一点来看，在村级选举中党组织建议权的行使同村民自治的法律精神是一致的。
从程序来看，乡镇党委建议权的行使是在村选举委员会召开村民提名会议之前，党组织提出的建议名单要在村民提名之前予以公布，这一做法不会改变村委会换届选举的法律程序，也不会改变村民提名的合法结果。党组织在提出建议名单之前，经过了在村党员和群众中的摸底与民意测验，对原任村委会成员的工作业绩与工作作风进行了评估，因此，党组织所提出的建议名单一般具有一定的民意基础，在正常操作的情况下，党组织的意图同群众的想法不会有大的出入。如果在一个地方，党组织公然违背民意，把群众基础很差的一个人推荐为村委会成员候选人，必定会引起群众不满，损害党组织在该地方群众中的威信。这样的人即使被乡镇党委推荐给了村民选举委员会，也很难在正式提名和正式选举中获得多数选民的支持。这一程序性的控制能够尽量防止村级选举中基层领导人任人唯亲的裙带政治和门阀政治。
二、党组织建议权的局限性
尽管从法理上看党组织在村级选举中的建议权具有合法性，也就是说，它在法律上是站得住脚的，但是，在现实操作中，实际情况远比我们的想象要复杂得多。我们很难肯定，乡镇党委的建议就一定符合农民的愿望与需要，我们也很难保证乡镇党委建议权的行使一定会严格遵循法律规定的程序，有利于促进农村选举的顺利进行。尽管从理论上看，在村级选举中乡镇党委的建议权要受制于农村选民的选举权，选举权高于建议权，但事实上，建议权与选举权是两种完全不同性质、不同作用的政治因素。乡镇党委的建议权是实质性的政治权力，它以有组织的乡镇党委作为主体，它的行使必然要求按照权力运行的逻辑产生命令-服从关系，在不顾反对者意愿的情况下实现权力主体的意志；农村选民的选举权是名义上的政治权利，它以每个分散的选民个人作为主体，它的行使不能影响和左右他人的意志，只能以个人的力量发挥作用。在乡镇党委的建议权与农村选民的选举权两种力量完全不均衡的情况下，农民个体无组织的民主力量很容易淹没在乡镇党委有组织的政治权威之中。
从法律规定的行动逻辑来看，法律对某种“可以”行为的规定，并不意味着一定要做，与这种“可以”行为相联系的，并不仅仅是“不可以”，还有“可以不”、“不可以不”。它们之间的内在关系如下图所示：

由上图可知，“可以做”和“可以不做”属于非强制性规定，“不可以做”和“不可以不做”属于强制性规定。“可以做”同“不可以做”构成对立关系，“可以不做”同“不可以不做”构成对立关系。
从广东省的有关法规对乡镇党委在村委会选举中建议权的规定来看，它以“应当”作为表述形式，说明这一行为属于非强制性的规定。本文前面的分析表明，由于党组织的建议权并不违法，所以，它不是“不可以做”的行为；本文后面的进一步分析也将表明，由于全面行使建议权的理由和根据并不充分，所以，它也不是“不可以不做”的行为。如果要保证党组织建议权的非强制性，那幺，只能是“可以做”、“可以不做”的行为。如果在实践中我们把“可以做”的行为当作一定要做（即“不可以不做”）的行为，要幺是混淆了强制性法律规定同非强制性规定的区别，要幺是立法观念和立法技术方面还不够科学。在排除了“不可以做”和“可以不做”两种选择以后，法律上规定的“应当”（即“可以做”）很容易滑向“不可以不做”，也就是把原本属于非强制性的行为变成强制性的行为。因此，我们必须清醒地认识到，在村级选举中，乡镇党组织建议权的行使具有明显的局限性，它也可能对村级选举产生不利的负面影响。从现实的情况来看，乡镇党委建议权的局限性主要有以下几个方面：
第一，赋予乡镇党委建议权的理由并不充分。主张乡镇党委要行使建议权的人认为，从省内外过去的农村选举经验来看，出现了形形色色的违法违章现象，例如，宗族势力、黑恶势力对选举的操纵与控制；选举中的贿赂行为，非法拉票，等等。因此，乡镇党委的建议权有利于维护选举秩序。（广东省委副书记刘凤仪的讲话，见《南方都市报》2002年1月15日A11版）诚然，这些行为在一些地方确实存在，也正是由于这些因素的存在，需要基层党组织和政府依法予以监管和整治，维护良好的选举秩序，保障广大农民当家作主的民主权利。但是，无论是从逻辑上还是从事实上分析，农村选举中消极因素的存在并不是全面赋予基层党组织建议权的充分理由。我们可以随便从全国、全省或者全广州市上一届村委会选举的工作总结或统计资料中看出，不管是什幺地方的村委会选举，依照法律程序进行、选举结果合法有效的总是占绝大多数，有的地方甚至超过90%以上。而存在宗族势力、黑恶势力操纵选举或贿选等违法违规现象的“问题村”总数不到10%。广东省民政厅在2000年12月对125个实行村民自治的村进行跟踪调查的结论是，“从村委会选举的结果看，既保留了原管理区干部的主要骨干，又吸收了一部分村民中的优秀分子，村官队伍整体素质有了提高，具有年纪轻、文化素质高、经济管理能力强、群众基础好等特点。尤其是新选上来的村委会成员，都是年富力强、文化水平较高、能力较强、群众拥护的好村民。”（见粤民基[2000]62号文件）这样的结果表明，在以往的村委会选举中，即使没有乡镇党组织的建议名单，农民在选举中完全是自主提名、自由投票，绝大多数村的选举也是可以依法顺利进行的，同时，农民有足够的理性选择能力和公正的判断能力，按照自己的意愿选出合适的村委会组成人员。实践已经证明，绝大多数农村的选举是合法、公平、公正和有效的，而存在问题的只是极少数。因此，如果我们仅仅因为少数地方的选举存在这样或者那样的问题，就从总体上怀疑大多数农民的选举动机与维护公正的能力，低估大多数农民的政治觉悟和道义力量，在每一个举行村委会换届选举的村为他们提出村委会成员候选人的建议名单，实际上就是本末倒置。
第二，乡镇党委提出建议名单的依据缺乏可靠性。在乡镇党委对每个村村委会成员的工作情况进行评估和征求村民的意见时，评估的主要指标与征求意见的侧重点是非常重要的。但是，我们往往容易忽视，乡镇党委、政府对村干部评价的标准是以完成上级布置的征税收费任务、计划生育任务、社会治安管理、各种名堂的达标等为主要依据的，它同地方政府利益和乡镇领导人的政绩具有直接的关系，而同农民利益只具有间接关系或者矛盾关系。在征求群众对村干部的意见时，村民往往出于种种顾忌，一般不会当面过多地讲对村干部的不满意见。即使有意见，只要不是同自己的切身利益有过大的冲突，一般也会轻描淡写，或者避重就轻。更何况，在很多地方，选派哪些人代表村民在乡镇干部面前评价村干部，本身是一个十分微妙的问题。笔者在广州郊区某镇进行农村基层换届选举调查时也见过乡镇党委在换届选举前对所辖区域内各村支部书记、村主任进行考核评议的表格，而其中“好”、“一般”和“差”的标准，基本上以完成与配合乡镇政府工作任务的情况为主要依据，这套评估考核的指标体系是市、区政府用以评估区、镇干部指标体系的原样照搬。在没有进行评估之前，乡镇主要领导人对各村干部的评价已经基本形成，随后进行的考核评估与民意测验只是对这种已经形成的评价的验证。这就说明，表面上看，乡镇党委在村民委员会换届选举之前对原任村级班子进行了考核评估与民意测验，事实上，评估与测验的真实目的可能完全是为了自己的需要。实际经验表明，乡镇党委在提出新一届村委会成员候选人建议名单时所依据的评估与测验标准本身就存在较大的局限性，这样的标准是否合理，是否客观，是否准确和全面，都是一些尚未解决的问题。因此，乡镇党委提出建议名单所依据的民主评议和考核评估结果是否可信与可靠，也就成了问题。
第三，乡镇党委建议权的行使容易挫伤选民的参政效能感。尽管经过了一届或者两届村委会选举的尝试，广大农村选民积累了一定的选举知识和经验，但是，在很多地方，农村村民对自己参与选举的实际效能感并不是很强，相反，选民的选举心理还比较脆弱，农民对选举的兴趣与自信心很容易受到伤害。农民对待选举的态度是，如果完全尊重他们的意见，让他们自主选择和自由投票，他们对选举就会认真对待；如果他们感到上面已经划框定调，让他们参加投票只是走一个形式与过场，他们对选举的态度很快就会变得不认真和不当一回事。农民在选谁不选谁的问题上，对乡镇党委和政府的态度是，如果真的相信我们，就应该放心地让我们自己选，我们决不会无缘无故给上级为难；如果在该选谁不该选谁的问题上都信不过我们，选举就不会是来真的。对于乡镇党委先提出候选人建议名单，农民的几种典型心理反应就是：上面已经有了中意的人选，我们自己再提不提都无所谓；如果我们想选的人上面不喜欢，选上了也没用；凡是上面支持的，我就要反对，凡是上面反对的，我就要支持；平时觉得这个人还不错，自己原先也想提他，没想到他也在上面有后台，叫人有一点反感。所以，尽管赋予乡镇党委在村级选举中的建议权出发点是为了反映民意，形成正确的选举导向，但是，在农村选民对选举的参与效能感还不是很强的情况下，乡镇党委建议权的普遍行使，会削弱农村选民自己提出候选人的兴趣和积极性。2001年10月，北京大学中国基层选举课题组对全国城市和农村基层选举问题的调查结果表明，在“您更相信哪种候选人？”的问题上，只有14.7%的人表示相信组织提名的候选人；而48.5%的人相信选民或代表提出的候选人，29.2%的人相信自己提出的候选人。在不参加投票或投弃权票的原因中，18.32%的人表示因为对正式候选人一个也不满意；40.6%的人表示因为对正式候选人一个也不熟悉，不知道选谁好；还有13.3%的人认为选不选对结果影响不大，干脆不选。（资料来源：《南方周末》2001年10月18日第2版，“中国基层选举状况报告”）这些统计结果同样也能够说明，在农村基层选举中，农民的选举心态是既敏感又复杂的，如果不充分信任和尊重他们，他们对选举就不会报以认真的态度和真切的期望。第四，只强调乡镇党委的建议权而忽视乡镇人大和政府在村级选举中相应的权力与作用不符合法制要求。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”这就清楚地表明，人民代表大会是负责实施村民自治制度的法定主体，村民自治活动离不开地方各级人民代表大会的依法监督和保障。虽然说党组织是领导核心，但是，党组织领导核心作用的发挥必须符合法律规定的范围、程序和方式，党的意志必须通过人民代表大会的认可转换为国家意志，这样才能保证党组织对村民自治活动的领导符合法制的要求。从性质上看，村委会选举属于农村村务范围的事情，它不同于农村党支部选举。农村党支部选举属于农村政务，乡镇党委提出建议名单完全符合党的民主集中制组织原则，因为乡镇党委同村党支部是上下级关系；而村委会选举是村民自治范围的内部事务，村委会同乡镇党委不是上下级关系，因此，不适用民主集中制原则。村委会成员也不是真正意义上的“干部”，也不适用党管干部的原则。尽管建议名单不是最终的候选人决定，但仅仅由乡镇党委直接向村民选举委员会提出不是很恰当的形式。乡镇党委应该同乡镇人大和政府一起，以乡镇选举工作指导小组的名义向村民选举委员会提出建议名单，这样做既符合法制的要求，又体现了乡镇人大和政府应有的权力与作用。第五，乡镇党委建议权的全面行使对于村民自治已经走上正轨的农村是一项多余的工作负担。尽管《广东省村委会选举办法实施细则》对乡镇党委行使建议权的规定是以“应当”的表述方式加以强调的，但实际上这项规定被当作是具有普遍强制性的要求，每个乡镇党委对每个村都要行使这一权力，不管是上届村委会选举搞得好坏如何，都要在新一届村委会换届选举中由乡镇党委提出建议名单。而从农村选举和村民自治制度的发展状况来看，各个地方既有可以让上级党政领导部门引以为荣的“示范村”，也有大多数规范合法的达标村，还有少数问题村。据广东省委组织部2001年上半年的一项调查，全省的所谓“问题村”总共约有260个，这些村的主要问题是宗族势力和黑恶势力横行，制假售假严重，封建迷信泛滥，计划生育失控，村级领导班子软弱涣散。如果把这260个问题村平摊到全省的镇一级，平均每个镇不到一个问题村。所以，在村级换届选举中，乡镇党委如果要把好关，重点应当放在问题村，而不是四面出击，全面介入。如果不是抓重点而是全面介入，事实上乡镇党委对每个村都行使建议权就会变成一种多余的工作负担。乡镇党委对每个村村委会成员进行评估与民意测验，每个村要对乡镇工作组接待安排，人力、物力和精力的耗费无疑是很大的。从实际经验来看，要完成这项工作，乡镇党委一班人至少有一个月处在焦头烂额的状态。如果不是把建议权当作是乡镇党委一项硬性规定的工作职权，而是把重点放在抓好“问题村”的工作，不仅有利于减轻乡镇党委的工作负担，而且有利于减轻农村选举的工作成本，对乡镇和对村都会是“利好”。
三、党组织建议权适度行使的基本前提与要求
在村级选举中，乡镇党委的建议权尽管是合法的，但是它具有明显的局限性，因此，这就决定了乡镇党委在行使这一权力时必须保持适度。这里的适度不仅是指建议名单提出方式和时间先后的恰当，更重要的是指这一权力行使程度和行使范围的恰当。在农村村民委员会换届选举中，乡镇党委的建议权要同农民的民主选举权协调一致，必须从实际出发，根据农村村民自治发展的实际状况与需要来确定乡镇党委发挥作用的重点领域。
在权力的功能上，我们最好将乡镇党委的建议权视为一种选择性权力，而不是强制性权力。所谓选择性权力，是指乡镇党委作为行使建议权的主体，在所管辖区域村委会选举中可以行使建议权，可以不行使建议权；可以对这个村庄行使建议权，对那个村庄不行使建议权。总之，如何选择行使自己权力的时机与对象，由乡镇党委自己决定，而不是由县以上领导部门作为强制性任务予以规定，迫使乡镇党委一定要行使这一权力。把建议权当作选择性权力来行使，有利于使乡镇党委在村级选举过程中始终保持超脱的地位，不必在整个村级选举中付出过高的工作成本，也有利于尽量减少同农村选民意见不一致而引发的矛盾与危机。我们不难设想，如果乡镇党委把建议权当作强制性权力来行使，花了很大的心思在每个村提出了一套村委会成员候选人的建议名单，决不会仅仅满足于提出建议名单让村民自主选择就了事，肯定要进一步想办法尽量实现自己的选举意图。但是，谁也不能保证，乡镇党委提出的建议名单一定可以被农村选民全盘接受。如果有一个村的村民比较容易成功地否定了乡镇党委的建议名单或者建议名单中最主要的人选，其它在随后举行换届选举的村也会效法先例。如果乡镇党委要在农村选举中控制好开局，起到以儆效尤的作用，必定会违背民意，层层干预和控制，就会同农民发生意见冲突。一旦乡镇党委同农民的意见分歧公开化，乡镇党委在维护自己的权威与尊重民意二者之间必定会有所倾斜，陷入两难之中，甚至会作出违法举动，引发群众上访告状等群体性事件。
在权力的类型上，我们最好将乡镇党委的建议权视为一种象征性权力，而不是实质性权力。作为象征性权力，乡镇党委在村级选举中提出建议名单时，只是代表党组织对村级选举的一种原则性关注和政策性导向。或者，党委仅仅只是提出候选人的基本要求与条件，并不具体提出候选人名单。只要村民提出的候选人符合党委的原则要求与政策法律，党委就应当尊重、支持。乡镇党委的建议权作为一种象征性权力，并不是说它就是可有可无的权力，其政治意义在于，它一方面体现党的领导地位，党对村级选举要定原则、定方向，另一方面又表明党组织不是一般的选举机构，不必具体负责包办选举机构的工作事务。如果一定要以党组织的建议权为切入点，自始至终对村级选举进行实质性干预和控制，那就是用党组织代替法定的农村选举工作机构。其结果，既妨碍了农村自治民主，违反了法律，又降低了党的威信。
在权力的属性上，我们应当将乡镇党委的建议权视为一种惩戒性权力，而不是奖赏性权力。所谓惩戒性权力，意味着乡镇党委行使建议权的村庄是“问题村”，为了防止宗族势力、黑恶势力操纵选举，防止非法拉票与贿选，乡镇党委就在该村提出村委会候选人建议名单；或者说，乡镇党委建议权的行使意味着，该村村民的法律意识和民主意识还比较淡薄，无法公平、公正地提出候选人和选出合适的村委会成员，需要党组织加强领导。不少的人把乡镇党委在村级选举中行使建议权视为奖赏性权力，似乎乡镇党委对原任村委会班子的工作予以了肯定，提出建议名单就是对本村选举工作的高度重视与支持，就是亲自关心了该村的事。这些看法都是误解，是错把惩戒性权力当作奖赏性权力。
除了上述理论上的认识之外，要保证乡镇党委建议权的适度行使，还必须从实际出发，恰当地确定建议权行使的对象与范围。在村级换届选举之前，乡镇党委应当同人大、政府一道，对本行政区域内各个村村民自治制度实施的水平与程度进行摸底与评估，根据民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面的基本情况，对不同的村作出评价。评价的结果就是是否对该村行使建议权的基本依据。对于“四个民主”落实得好和比较好的村，可以放手让村民自己依法进行村委会换届选举；对于“四个民主”落实得不好和不够好的村，乡镇党委就有必要行使建议权。从宗族因素和其它影响农村选举的不利因素来看，对于宗族派性纷争严重的村，乡镇党委就要行使建议权，而宗族派性不明显的村就可以不行使建议权。对于黑恶势力横行的村，乡镇党委不仅要行使建议权，而且要行使整治权；而对于社会治安秩序良好的村，可以不行使建议权。
当然，更重要的是，地方政府、乡镇党委和政府在农村村委会换届选举之前，应当下大气力整治农村社会治安秩序，打击黑恶势力和地痞村霸，为村级选举的顺利进行扫清障碍。还应当在宗族势力比较严重的村开展法制宣传教育活动，提高村民的民主意识和法制意识，加强对选举工作人员的培训。现在普遍存在的问题是，一些地方（包括乡镇）党组织和政府部门及其领导人平时不在解决和处理上述问题上下功夫，而是等到问题已经比较严重甚至积怨很深、积重难返时才意识到它的危害性，才想到采用控制或者影响选举的办法予以补救。这种办法尽管在短期会显得有效，但是并不能从根本上解决农村内部的矛盾。如果地方政府、乡镇党委和政府的主要领导人平时能够把农村工作做得深入细致一些、扎实持久一些，如果他们的作风能够再民主一些，少在如何压制或限制农民上动心思，如果他们能够真正出以公心处理同村干部的关系，少考虑实现个人利益与政绩的需要，就不必担心村级选举出什幺乱子，就不会有惶惶不安的紧张感，也就不必在村级选举中提什幺建议名单了。
最后，需要强调的一点是，村级选举中的建议权是省一级党的领导部门直接授予乡镇党委的一项政治权力，如何确保乡镇党委建议权的适度行使，广东省的相关法规并没有作出明确的规定。了解中国乡镇政权组织的人大概都会知道，具体在一个乡镇，党委的主要成员一般为3-5人，多的也不会超过7人。而在乡镇这一级，领导班子成员中以某人为中心、核心的观念颇有影响，个人专断、少数人说了算的情况依然明显存在，党委意见很容易出自少数几个人的意见甚至个人意见。因此，在村级换届选举中赋予乡镇党委建议权以后，如果没有相应的的监督机制和追惩机制的话，也可能为少数人滥用权力、搞变相指派和委任打开方便之门。尽管他们要达到自己的目的面临法律程序的限制和群众的反对等重重困难，但是，只要对他们有利，他们也可以想方设法巧妙地通过民意关、民主关，甚至制造假民意和假民主。有鉴于此，我们要强调，在赋予乡镇党委建议权的同时，应当提高他们的民主意识和法制意识，应当对乡镇领导人在村委会换届中任人唯亲、扶持帮派亲信、借行使建议权之名随意改变法定的选举程序和破坏选举等不正当行为进行严厉的惩罚。
结语
在村委会换届选举中，赋予乡镇党委建议权具有一定的合法性与合理性，在村级选举还不能依法顺利进行的地方，乡镇党委行使建议权是必要的。同时，从广东省上一届村委会直选的经验来看，由于从管理区过渡到村委会的步伐太快，农村基层一些地方确实还缺乏适应性，上级党组织的引导在很大程度上起到了积极的作用。但是，乡镇党委建议权的行使具有明显的局限性，它对于充分发挥村民直选的积极作用，对于农村基层民主程度的进一步提高，对于正确处理乡镇党政组织同村民自治具体事务的关系，都存在一定的不利影响。乡镇党委建议权的行使，可以作为一种过渡性的办法在一段时期、在一定的范围尝试，但是也应当允许在具备条件的地方不行使党组织建议权。只要是对促进完善村民自治制度有利的手段和办法，我们都应当予以理解和支持，不应当强调一方而偏废另一方。
主要参考文献：1．中华人民共和国村民委员会组织法2．中国共产党农村基层组织工作条例3．广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法4．广东省村民委员会选举办法广东省村民委员会选举办法实施细则。目前村委会选举中存在“村官”罢免难问题 人民网北京10月26日电 （记者常红）“目前村委会选举中存在村官罢免难，村民会议召开难，民主监督落实难的问题。”此间举行的十一届全国人大常委会第17次会议对村民委员会组织法修订进行审议。全国人大代表杨伟程说，村委会组织法修正案老百姓主要关心两点，一个是年限问题，三年还是五年；另外一个是贿选问题。
杨伟程指出，为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，对村民委员会组织法进行修订非常必要。这对于进一步完善以村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，为完善村民自治制度，更加充分发展农村基层民主，进一步保障亿万农民的自治权利具有非常重要的意义。
杨伟程认为，修订草案规定了罢免村委会成员的程序，对村民代表会议组成和议事程序进行了完善，增加了村民小组会议制度，增加了村务监督机构的规定，完善了民主管理和民主监督的制度，增加了村务档案制，完善了村民委员会成员任期和离任审计制度等，这些非常符合当前的实际情况。 (来源：人民网-中国人大新闻网)
武乡县村委会换届选举情况的调查与思考
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，这是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。为了贯彻中央的这一新要求，进一步提高全省村级党组织建设的整体水平和在建设社会主义新农村中的领导核心作用，省委采取新的举措，选派后备和年轻干部入村重点开展加强农村基层组织建设、搞好村委会换届和扎实做好第三批先进性教育活动“三项工作”。我们作为省里选派的干部，对武乡县村委会换届选举工作做了一些调研，在此谈一些粗浅的看法。
一、新阶段新举措取得新成效
这次村委会换届与往次比较，有一些新的情况和特点。面对新情况和新特点，武乡县委、县政府认真按照省委要求，严格按照《村委会组织法》、《山西省村民委员会选举办法》的规定，精心组织、周密部署，整体有序地推进了选举工作。
1、领导重视、组织严密。武乡县从选举工作一开始就自始至终狠抓了认识问题和领导问题。通过层层召开动员会，举办骨干培训班，统一了全县各级干部和广大群众特别是各级领导的思想，比较自觉地把村委换届选举工作当作健全完善村民自治、加强基层执政能力建设、促进农村稳定和发展的大事来抓，摆上了重要议程。在提高认识、统一思想基础上，健全换届选举工作领导机构，层层签订责任制，县级四套班子领导成员都深入基层包乡蹲点，搞调查、听汇报，和乡村干部一起研究换届选举工作中的重点和难点问题；县委还对每个乡镇选派了有丰富基层工作经验的正科级领导为组长的指导组，深入乡镇检查指导，帮助解决一些在选举中出现的新情况、新问题。省、市、县开展三项工作的后备干部全部到位，也从组织领导上保证了换届选举工作的顺利进行。
2、充分准备、分类指导。武乡县、乡两级党委和政府对全县90个重点村和18个难点村的换届选举工作极为重视，其中对18个难点村采取了对症下药、对口派出工作组的办法，限期解决，确保选举工作不拉全县后腿，保证了选举工作不留尾巴。同时，县里还就选举工作中的重点、热点、难点问题进行了全面分析预测和解答，并分类提出了诸如计划生育超生户能否当选候选人等应对办法，对群众反映的问题进行了排查，及时解决村民的上访问题，应对措施通报全县，在此基础上还深入重点乡镇村进行面对面的业务指导。
3、依法运作，动态管理。为了提高广大农民群众的民主法制意识，了解村民委员会换届选举工作的重要性，熟悉选举工作的原则、方法和步骤，确保全县村民委员会换届选举工作依法运作和有序进行，县换届选举领导组在武乡报和广播电视台开办了专题讲座，依照不同阶段，该做什么就专讲什么，把国家的法律、法规和党的政策原原本本交给群众。县、乡都建立了换届工作信访站，确定专人，随时接待村民提出的问题和咨询，促进换届选举工作依法进行。此外，县、乡、村三级都确定了明确的目标要求、质量标准和完成时间，实行了分阶段、倒计时动态管理。一是明确了验收标准，在换届选举工作一开始，县委、县政府就提出了七条验收标准。二是加强了督察指导。三是随时掌握动态，换届选举工作开展以来，共发简报(通报)10期，由县领导亲自主持召开汇报会4次，通报情况，分析形势，针对问题，采取措施，推动选举工作的进行。
4、注重实效，典型引路。在村委会换届选举工作中，县、乡领导都亲自蹲点、培养典型，实行典型引路的方法。在全县树立了熬垴、寨坪、陌峪、关家垴等一批典型，总结推广了洪水镇熬垴村实行支书、主任“一肩挑”的典型经验,并总结出“五个有利于”(有利于协调两委会关系、有利于发挥村党组织的领导核心作用、有利于发挥党员在村民自治中的先锋模范作用、有利于促进农村发展和稳定、有利于减少职数减轻农民负担)。实行“一肩挑”以后，坚持“四个不”即思想观念不模糊、两委会职责不混淆、民主程序不减少、为民宗旨不动摇，起到了典型引路的作用。
5、结合实际，完善政策。为了妥善安置离任村干部的生活待遇问题，武乡县针对自身实际，制定了有关离任村干部的补贴标准和把握原则。即：担任村支书或主任连续在10年以上的每年定补300元；连续在20年以上的每年定补500元；连续在30年以上的每年定补700元，以解除他们生活上的后顾之忧。对原村干部，在这次选举中，担任的职务比原任职务低的，工资补贴就高不就低。这些政策的完善，促进了新老交替，调动了基层干部的工作积极性。
6、依法办事，严格把关。在选举中重点把好五关，即宣传关、村民选举委员会推选关、选民登记关、外出选民委托关、投票选举关,从而确保了选举工作能够公开、公平、公正，使“民主选举”落到了实处，受到了广大村民的肯定和欢迎。
由于充分发动了群众，广大村民的民主意识增强，参选热情高，武乡县村民换届工作进展顺利。截止11月28日动态统计，全县374个行政村(其中7个不换届)，应换届367个行政村，换届选举已经结束的有348个行政村，共有选民114960人，参加选举的98590人，参选率达到了91%，比上届提高了3个百分点。从目前已经换届的348个行政村看，实现了村党支部书记和主任“一肩挑”的194村；具备了“一肩挑”村154个，完全可以实现95%“一肩挑”的目标。第七届村委换届选举换出了团结，换出了稳定，换出了生机和活力。主要表现在：(1)组织结构更加优化。全县已换届的348个行政村，有194个村党支部书记按照法定程序推选为村委主任，有73个村的村委主任连选连任；还有69名支部副书记、村委副主任、优秀党员被选为村委主任，较好地实现了支书、主任“一肩挑”和两委成员交叉任职。同时160个行政村的村委会新选进了妇女成员。村委会成员职数由上届的1430人减到895人，减少38%。(2)文化程度明显提高。新当选的895名村委干部均达到了初中以上文化程度，其中高中以上306名。(3)平均年龄有所下降，新当选的348名村委主任，平均年龄43岁，比上届下降6.5岁。村委班子成员平均年龄45岁，比上届下降7.7岁。(4)率先致富的能人当选率增高。一批善经营、会管理、群众向往的致富能人、转业军人、种养大户、经纪人走上了村级领导岗位，为农民脱贫致富带来了希望。
二、新任务新情况需做新规定
尽管在换届选举中武乡县进展顺利，但也出现一些问题，需要今后工作中研究解决。
1、这次村委换届选举，坚持“四个提倡”，实行村党支部书记和村委主任“一肩挑”，需从法律上做出新规定。党的政策是提倡，选举法规定村民的选举自由，在实际操作中，如何处理政策与法规的关系，往往难以把握。处理不好，就难以实现“一肩挑”的目标。另外，提倡“一肩挑”后如何引进外地人才或从机关、事业单位选派优秀的年轻干部以及外地的能人到后进村、贫困村任职，这是一个现实问题。我们在某乡镇调研时，就出现乡党委研究县里的聘任干部能否当候选人的争议问题。怎样解决这些问题，关系到村级党组织的建设和战斗力的全面提升。
2、要明确制定退下来村干部的生活待遇等相关政策。这次换届中有一批村支书和主任因年老体弱等原因从领导岗位退下来，这是一个涉及到党的农村干部政策而又十分敏感的问题。认真做好他们的思想工作，并做出妥善安排，对于调动农村干部的积极性，确保换届工作的顺利进行，以至今后工作的开展，都是一个不容忽视的问题。建议省里统一出台相关政策，以解除村级干部生活的后顾之忧。
3、选民资格需作新规定。在户籍制度不断变革的背景下，利用户籍作为选民登记的唯一标准具有一定的局限性。因而选民登记应采取经常居住、权利义务对等的民主原则，考虑到目前“人户分离”的实际情况，建议在法律上予以明确。4、统一选票的式样和选举日的问题亟待解决。在村委会选举中，统一选票式样是同选举密切相关的技术性问题，如以省为单位统一选民证、选票式样，使选民证、选票的设计制作真正做到既符合法律法规的要求，又体现选民的意志，同时降低选举的成本开支。以县或以乡为单位统一选举日，便于组织实施，强化村民的民主意识，提高投票率。
5、对竞选行为需要加以规范。目前，竞选行为比较混乱，应将村委会贿选行为的认定和处罚列入司法调节范围，规范选举程序，完善其他民主制度，实现有序竞争。另外，建议增加有关处置性方面的相关规定。所谓处置性的规定就是对违反《村委会组织法》的行为而依法做出的纠正行为的具体规定。《组织法》中虽然做了一些规定，但不够具体。例如，对出现威胁贿赂村民选举，伪造篡改选举结果等事件的责任人，法律规定为“依法处理”，但实际操作中缺乏适合操作的具体条文，使基层干部也感到为难。建议在这方面做出一些规定和说明。
总之，随着形势的发展，只有不断研究探索村委会换届和加强基层组织建设工作，才能夯实党在农村的执政基础，为社会主义新农村建设提供组织保证。(作者单位：山西省林业厅、山西省扶贫办）
村委会换届选举后的思考
——以永嘉县上塘镇二OO二年村委会换届选举为例
村民委员会直接选举，是改革开放以来我们党和政府扩大基层民主，保障农民当家作主的重大举措。从1988年村委会组织法试行至今，全国绝大多数农村普遍完成了四届以上选举。1998年11月，《村委会组织法》正式颁布实施后，村委会选举进入了新的发展阶段，与以往的选举工作相比，新一轮配套法规制度日趋完善，选举程序更为规范，村民群众更加关注，一大批素质较好、群众依赖的农民走上了村委会工作岗位，使村委会干部的整体素质明显提高。同时村委会选举调动了农民群众的积极性；提高了农民群众的民主参与能力，增强了他们的民主法制意识；密切了党群、干群关系，维护了农村社会的稳定。但是，在选举过程中，一些地方不同程度地遇到选民界定，选举程序，不正当竞选等问题，笔者以永嘉县上塘镇二OO二年村委会换届选举为例，就上述问题阐述个人看法。
一、上塘镇村委会换届选举的基本情况
上塘镇是永嘉县的政治、文化、经济管理中心，全镇辖83个村委会、11个居委会，总人口10.69万。从2002年5月下旬开始，村委会换届选举工作全面铺开。总的来说，选举工作比较成功。一是优化了班子结构。通过换届选举，一批年富力强的农民走上村委会领导岗位，村干部整体素质得到提高。从年龄结构看，35岁以下的村委会主任由换届前的14人增加到25人，村主任的年龄全部在60岁以下；从文化程度看，小学文化程度的村委会主任从换届前的19人降至8人，高中文化程度的村委会主任由换届前的19人增至20人；二是扩大了基层民主，村民群众的民主法制意识普遍增强。上塘镇严格按照《村民委员会组织法》、《浙江省村民委员会选举办法》进行村民直选。特别是村民选举委员会成员的产生、初步候选人的提名等工作，做到严把程序关；三是村委会的凝聚力、战斗力、创造力明显提高。许多村的新班子一上任，就表现出“新官上任三把火”的创业劲头。能根据各自村的实际，出点子、立项目、筹资金，掀起了农村“双建设”活动的热潮，沿着全面建设小康社会的康庄大道奋勇前进。
从该次换届选举至今已有一年多的时间了，现在回过头来看看，有三个方面应当值得充分肯定：
1、组织领导有力，宣传发动到位。村民委员会选举是农村的一项基础性工作，涉及方方面面，必须切实加强领导和指导。村委会换届选举工作中，上塘镇党政一把手对该项工作高度重视，全方位投入，建立了以党群副书记为组长的村委会换届选举工作领导小组，同时，以片（全镇分14片）为单位，实行“片长全面负责，驻村干部点上落实”的分工策略，明确责任。制订了村委会换届选举工作实施意见，明确指导思想、原则要求、操作步骤和方法。组织全镇驻村干部、村党支部书记进行有关选举工作的业务培训，提高干部的工作水平。同时，还努力做好《村民委员会组织法》、《浙江省村民委员会选举工作》及中办发〔2002〕14号文件等相关法律文件的宣传工作，做到了把干部群众的思想认识统一到村民委员会组织法上来，统一到党的政策方针上来，从而有效保证了村民委员会选举沿着健康有序的轨道进行。
2、程序把关严。俗话说：“没有规矩，不成方圆”，村委会选举也不例外。为了搞好该镇的村委会换届选举工作，上塘镇党委、政府明确要求各村要严把“五关”。一是村民选举委员会由村民代表会议推选产生，村民代表由各村民小组的村民直接推选产生，保证村民的推选权。二是做好了选民登记工作，做到不错登、重登、漏登，保证村民的选举权。三是保证村民的直接提名权，由村民直接提名候选人，绝对禁止以组织提名代表村民提名的错误做法。四是做好选举日的投票工作，保证村民的投票权，坚持“两个过半数”原则，设立秘密写票处，实行无记名投票、公开计票、选举结果当场公布。五是当村委会成员未选足时，应当依法另行选举，决不能“选出个委员就了事”。
3、及时处理群众来信来访，严肃党纪国法。在该次换届选举工作中，与选举有关的“弹赅”信件纷至沓来，好多群众直接到镇反映与选举有关的问题。对于群众的来信来访上塘镇党委政府及时反馈到各片，由各片入村调查取证。有些涉及党纪及经济问题的，由镇纪委抽调人员介入调查处理。共接待来访36起，300多人次，来信17件，咨询电话80个，做到件件有落实，事事有答复。对于群众来访举行情况属实而有问题的候选人，能严格按照党纪国法处理。对于一些不明真相的群众，选举工作指导小组也能做到热情接待，做好耐心细致的思想教育工作。对于重大信访事件，及时上报县信访局、县指导组，并认真研究、耐心解释，稳定上访群众的过激情绪，及时化解矛盾。
二、选举过程中出现的问题及原因
上塘镇的村民委员会选举工作虽然总体上比较成功，但是也暴露了不少突出问题，这些问题的成因是多方面的。
（一）选民界定问题
准确界定选民，是做好村委会换届选举工作的前提，是换届选举前必须要做好的一件重要工作。过去，选民界定并非难事，有无资格参选比较好搞清楚。然而随着改革开放和城市化进程的加快而户籍制度改革的不相同步，农民参政意识、民主意识的加强，以前从未有过的情况开始出现，给选民界定带来了特殊的难度。上塘镇在当时选举工作一开始就注意到这个问题，但一些村还是因此发生矛盾，引起村民上访。
上塘镇前村地处永嘉县城中心地带。由于城镇建设用地需要，前村的大部分耕地被征用。到1991年，全村437亩耕地被国家征用403亩，全村1122人也有943人被批准“农转非”。以前村“农转非”对象为主体，建立了镇中居民委员会。前村将村有公房三间二层划给镇中居委会做为办公用房。村里原有的一切固定财产、土地等归未“农转非”的农民所有。“农转非”人员与原村集体彻底脱钩。
由于户籍制度的限制，“农转非”男青年与外地农村女青年结婚后，即所谓“女嫁城”，女方户口不能迁入男方，子女户口也不能随父登记，这给子女托入学带来了困难。这部分人就向前村委会提出申请，要求将子女及子女户口挂到前村，以解决子女的入学问题。经前村“两委会”集体研究，同意她们户口挂在前村，但不享受集体的一切分配，迁入对象均立了《保证书》。
2002年6月，前村村委会要进行换届选举同年6月5日该村依法通过了《前村村民委员会选举办法》，确定6月28日为选举日，并依照《选举办法》规定选民条件，于6月27日公布了196名选民名单（后增补4名），20名“农嫁城”对象不在选民名单中。“农嫁城”人员发现公布的选民名单中没有她们的名字，要求前村选举委员会补登，但村民选举委员会以她们不符合本村《选举办法》第5条第6项“有享受村经济、福利待遇的，有选举权”的规定为由，拒绝补登。于是，“农嫁城”代表李建芬、朱秀珍向永嘉县人民法院递交了《确认选举权申诉书》，县法院以“此类问题不是法院受理范围”为由转交上塘镇调查处理。
上塘镇村委会换届选举工作领导小组就前村问题进行了调查研究，认为“农嫁城”对象属“空挂户”，不是真正的前村村民，故不是前村选民。对上塘镇村委会换届工作领导小组的意见，“农嫁城”对象不能接受，于是继续到市县有关部门上访。为妥善解决这个问题，上塘镇村委会换届选举工作领导小组建议前村推迟到7月2日投票选举（选举日不变）并向永嘉县民政局请示，如何解决前村“农嫁城”对象选举权问题。永嘉民政局于7月1日作了书面答复（永民字〔2002〕82号）：根据《浙江省村民委员会选举办法》第十条、第十一条的规定，前村“农嫁城”人员，“可按照特殊情况处理，并按照有关程序保障村民选举权的落实”。7月2日，前村举行换届选举大会，投票选举产生了新一届村委会。“农嫁城”对象未能参加投票。从那以后，几位“农嫁城”代表一直上访不休，成为一个一时难以解决的信访问题。
（二）选举程序没有执行完毕的问题
选举程序法律性很强的，虽然一开始就得到上塘镇的高度重视，但在个别村还是发生了问题。主要问题是当时村委会成员未选足时，没有按规定进行另行选举。其原因有三：一是村民选举委员会怕麻烦、图省事，选出几个算几个。二是有历史的原因，上届个别村只选出一名村委会委员也未另行选举，认为现在这么做也行。三是个别镇干部在指导村换届选举时，对有关法律法规的精神没有吃透，用“经验主义”来办事。
前三村是上塘镇有名的问题村、上访村，该次村民委员会换届选举，使矛盾更趋尖锐，竞争趋于白热化。选举日投票结果公布后，只有主任和一名委员当选。根据《浙江省村民委员会选举办法》第二十四条的规定，应进行另行选举。前三村的《选举办法》也有相应的规定。但选举结果公布后，前三村村民选举委员会认为进行另行选举工作压力力，为图省事不再另行选举。历时几个月后，落选的原村委会主任向镇里递交了认为当选不足三人不能组成新一届村委会报告。几经请示，准备再次补选，而村选举委员会执意不肯对错误环节进行纠正，而纠正的主体按我国现行的法律规定又只能是该村选举委员会。就这样，问题解决陷入僵局。
（三）不正当竞争的问题
近年业，随着《村民委员会组织法》的进一步贯彻施行，村委会的选举逐渐步入规范化、程序化、法制化轨道。但是，在村委会选举中存在着各种形式的不正当竞选的现象。主要形式有：
1、大姓操纵选举。近年来，有的乡村宗族势力死灰复燃，渗 透到农村基层组织建设中，对村委会选举工作产生不良影响，危害了村委会选举工作的顺利开展，其主要表现：一是垄断性。在只有一个“”大姓，其余均为“小姓”、“杂性”的村，“大姓”家族人数占优势，他们为了掌握村中大权，建立家族利益保护网，便置于法律、法规的尊严于不顾，以同宗同族为由，强令本族只能选举本宗族人为村委会成员。二是操纵性。村民选举委员村委会换届选举的唯一合法主持者。有的村推选的选举委员会成员是某一“大姓”的人或“大姓”人占绝大多数，从而使民主选举在这一“大姓”的操纵下进行。上塘镇浦口村，黄姓为村中第一大姓，其人口占全村大多数，其余为吕、王等“小姓”。该村的村委会成员是黄氏的一统天下，姓吕、王等的人根本无法参加竞选。以至于现在都“自愿”放弃竞选村委会成员。
2、贿选。贿选已经成了公开的秘密，并有愈演愈烈之势。一是面越来越广，过去只在一些集体经济实力雄厚的村出现，现在几乎村村有贿选现象。二是贿赂的钱财越来越多，过去只送味精等日用品，现在为了拉几张关键票，一出手据说是上千元。贿选，严重破坏了选举的民主性、公正性、严肃性。贿选已成为村委会选举的第一大危害。
3、社会恶势力干扰民主选举。社会恶势力凭借其势力与一定的经济能力，通过贿赂、威胁、胁迫等手段，非法拉票，竞选村委会成员。社会恶势力干扰村委会选举危害极大。一是破坏了选举公正，让群众寒心，党员痛心。某村一位老党员受社会势力通过其女婿对他进行胁迫，在面对党支部副书记谈起此事时，竟老泪纵横。二是影响社会安定。因两派恶势的竞争，伤人案件屡见不鲜。某村投票现场，长头发的、红头发的东一伙，西一堆，其目的就是向对方示威。村民戏称“八国联军”来啦，三是不利农村事业发展。如果恶势力代表当选村干部，他们平时靠的就是发不法、不义之财，哪能安心带领群众建设社会主义新农村？
三、解决问题的思路
（一）关于选民界定
前村的选举权问题，是选举中出现的一个典型案例。它给我们提出了一个崭新的课题：这类“农嫁城”对象的选民身份该如何界定？
首先，必须严格依法办事。关于如何界定选民，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》均有明确规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家族出身、宗教信仰、教育程度、财产头部、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况，户籍不在本村的人员，是否在本村进行登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”这就给界定选民提供了法律依据和可操作的具体办法。按照《村委会组织法》的规定，本村村民不一定全是本村选民，选民必须同时具备三个条件：第一是年龄条件，即必须年满十八周岁。因为满十八周岁的人，具备了独立思考和判断能力，能以自己的行为来行使法律规定的权利，履行法律规定的义务，是一个具有完全行为能力的人；第二是属地条件，即必须是本村村民。这是对选民的基本要求。选民的个人利益和全村村民利益应该是有机的整体，是水乳交融密不可分的利益共同体。只有这样，在他们履行选民权利投票时，才能从多数村民和自身的利益出发，认真对待；在他当选为村委会成员时，才能成为村民利益的代表，才能带领村民共同致富，才能带领村民依法实行村民自治。第三是政治条件，即未被依法剥夺政治权利。另外，在村委会选择期间，精神病患者在发病期间停止行使选举权利，待精神正常时再恢复行使选举权利。这三个基本条件是界定选民的重要依据，只要遵循它的精神去落实，就能较好地完成选民界定的任务。
第二，选民界定时，要考虑具体村情。在处理农村纷繁复杂的矛盾时，必须从实际出发，尊重村民在长期生产生活实践中形成的规矩章程。如有的村嫁出去的女儿户口必须迁走，不再享受村民待遇，而有的村则规定迁不迁户口由本人决定，只要未迁就享受村民待遇；有的村规定凡在村外单位就业，就与村脱离了政治经济联系，而有的村则规定只要户口不迁，住址不变就是本村村民。如此等等不一而足。我认为这些规定都是在充分考虑了本村大多数村民的基础上摸索制定出来的，得到了大多数人的认可，由全体村民执行的，并且在当地农村发挥了积极作用，是其他规定无法取代的。虽然有的不尽科学合理，但不违反国家法律，对规范村民行为，调解社会矛盾，发挥了积极的作用。因此，在搞选民界定时，也应充分考虑这些因素。
前村的“农嫁城”对象更是有特殊性。我认为，前村的“农嫁城”对象的选举权应予以落实，参加前村村委会的换届选举。因为《浙江省村民委员会选举办法》第十一条明确规定，“选民应当在户籍所在地进行登记”。前村村民选举委员会不让“农嫁城”对象参加选举是错误的。当“农嫁城”对象成为选民，享有同其他村民同等的政治权利后，是否该享受经济权，这是另外一个问题，应根据原有的约定另行依法解决。
（二）关于另行选举
《浙江省村民委员会选举办法》第二十四条明确规定：“当选名额不足三人不能组成新一届村民委员会或主任、副主任未选取出的，应当就不足的名额进行另行选举。”在村委会换届选举中，出现以下两种情况，村民选举委员会应组织另行选举，一是当选不足三名不能组成新一届村民委员会；二是主任、副主任都未选出的。前三村出现的情况，是个别人不重视选举程序的结果，应当引以为戒。
首先，村民选举委员会要克服怕麻烦、图省事的思想，做到法律规定的程序一步都不能少；其次，镇干部要切实加强对村委会选举工作的指导，尽职尽责，严把程序关；第三，采取补救措施，依法选足选好村委会成员。
（三）关于不正当竞选
针对种种不正当竞选行为，应当采取措施加以限制，使其缩小到最小范围，直到消失。
第一，加强舆论宣传教育引导，让群众知道如何正确行使自己的民主权利。在村委会开始选举前，利用一切宣传媒介，有针对性地对群众进行思想政治教育、有关法律法规宣传教育和民主法制教育。教育引导群众把目光放得远一些，顾大局、识大体，不为眼前的某些人的廉价许诺或贿赂所迷惑。珍惜自己的民主权利，投好自己神圣的一票，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，受到群众拥护的人选为村委会干部。另一方面，通过宣传教育引导，使群众认识到哪些竞选行为是不正当的，甚至是违法的，从而增强群众自觉抵制这种违法行为的自觉性。特别是党支部应充分发挥战斗堡垒的作用，党员要发挥先锋模范作用，自觉成为群众的表率。
第二，规定合法的竞选规则，让竞选者以一定形式按规矩竞选。村委会的选举实行差额选举原则，因此就不可避免地存在着竞选。为保证竞选活动的规范、有序，各级政府在指导村委会选举中，应制定出村委会选举演说规则，将竞选演说的内容、时间、地点、现场布置及主持人的要求等给予明确，让竞选者在这些合法的竞选形式下竞选活动。
第三，增强村级组织的核心作用，使农民摆脱对宗族热力的依附。建立健全村务公开、村规民约各项制度，加大村级干部的思想政治和科技文化知识的培训教育力度，提高村级干部的思想素质。帮助农民树立正确的人生观、世界观、价值观，引导他们摒弃封建的宗族、家族观念。积极发挥党支部的核心作用，增强村级组织的凝聚力和战斗力，真正做到为民办实事、办好事，解决村民的实际困难，使宗族势力在农村无生存之地。
第四，采取有力措施，制止打击那些不正当竞选活动。各级政府在指导村委会选举中，应制定一些规范性措施，限制候选人的不正当竞选活动。对于以采取贿赂、胁迫等非法手段获取选票当选的，应依法宣布其当选无效，对违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
由农民群众直接选举村委会，是我们党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是贯彻落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的体现，是从农村实际出发，建设社会主义政治文明的重要方面。“做好这项工作，有利于把村民公认的、真心实意为群众服务的人选进村委会；有利于调动广大农民群众当家作主的积极性、主动性，增强自主意识、竞争意识、民主法制意识，促进农村先进文化的发展；有利于坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨，密切党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，更好地实现最广大人民群众的根本利益”（《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中办发〔2002〕14号）我们要按照“三个代表”重要思想的要求，以中办发〔2002〕14号文件精神为指导，与时俱进，开拓创新，研究新情况，解决新问题，总结新经验，为加快农村三个文明建设提供强有力的干部队伍。
村委会无候选人直选，又称“海选”，就是选民按照本村应选职位和职数，在不确定候选人的情况下以无记名投票方式直接选举产生村委会主任、副主任和委员。这一农村基层民主选举模式发源于吉林省梨树县，以其鲜明的中国特色，被誉为世界六大民主选举模式之一。云和县在今年村民委员会换届选举中，49个村采取了无候选人直选，占行政村总数的28.8%，全部一次性成功。根据这49个村的选举实践，本文就村委会无候选人直选的优点、面临的问题及对策作简要的阐述。
一、村委会无候选人直选的优点
实践表明，与有候选人差额选举相比，村委会无候选人直选具有很多优点，概括起来主要有：一降低、两减少、三提高。
1、一降低。是指降低了选举成本。按照以往的选举办法，产生一个村委会，村民一般要投2次票。先是由全体村民投票提名候选人，然后再投票对候选人进行差额选举。而近年来，云和县农村转移出去的劳动力相当多，外出村民要两次赶回村参加换届选举比较困难。实行无候选人直选，选民只需投一次票，这样不仅减少了乡镇政府的工作量，而且最大限度地减少换届选举对农民群众生产、生活的影响，大大降低了选举的成本。
2、两减少。一是指减少了“贿选”干扰。当前在村委会换届选举中采用送钱、送物等不正当竞争手段变相买票的现象时有发生，实行村委会无候选人直选可以有效地抵制这种现象的产生，减少财物对村民投票的干扰，使村民投票更能反映自己真实的意愿。二是指减少了的矛盾发生。以往对候选人进行差额选举，这两个人或者几个人之间的竞争就会格外激烈，为了“打败”对方，他们可能会采取不正当甚至非法的手段拉选票。无候选人直选由于不确定候选人，搞这些“小动作”也就缺乏针对性，失去了方向，有利于减少矛盾的发生，保持农村的稳定。这次云和县采取无候选人直选的49个村因选举引发的村民信访数量明显比其它村要少。
3、三提高。一是提高了参选率。无候选人直选结果的不确定性，更好地体现了公平、公正、公开的原则，调动了农民群众参与选举的积极性，参选率明显提高。据统计，云和县这次49个采取无候选人直选的村的参选率达到95%以上；二是提高了当选村干部的素质。无候选人直选进一步扩大了基层民主，真正让群众挑选出自己满意的“当家人”，充分体现了民意，确保将一批优秀人才推选进村级班子，当选村干部的素质普遍提高。三是提高了农村优秀青年的竞选积极性。由于不圈定候选人，这为更多的优秀青年农民打造了一展抱负的平台，使他们主动投入到竞选村干部的队伍中来，进一步拓宽了培养农村后备干部渠道，有利于发现人才，开阔选人用人视野。
二、新形式下村委会无候选人直选存在的问题
无候选人直选作为一个新事物，在具体的操作过程中，既会面临一些村级换届选举的共性问题，也会面临一些个性问题，主要有：
1、选票比较分散。 无候选人直选由于不确定候选人，村民完全凭自己的意愿投票，这样投出的选票就较分散，特别是一些村受宗族势力、地域因素等方面的影响，可能会使选票更分散。由于传统家族观念房派思想的影响，同宗同族的人非常希望在村委会中选上自己的代言人，这样就会导致各家族的选民投各自家族人的票；各自然村的选民会认为如果村主任是他们自然村的,可能会在某些公益事业方面向本自然村倾斜一下,全自然村的人都会受益,这就使村委会选举与自身有共同的利益了，在选举的过程中,就会出现各自然村的选民都只投本自然村竞选人的票。因此，在一些党员群众意愿不集中、人选不成熟的村实行无候选人直选，就有可能因选票分散，不能过半数而需进行另行选举。
2、选举结果可能失控。由于农村社会长期缺少民主政治的氛围，缺乏民主政治的实践，大多数村民文化水平较低,法律意识缺乏,不少村民的政治觉悟和民主意识不是很高。一些村民在行使个人权力时不是从大局出发、从长远出发，而是从个人得失出发、从眼前利益出发，使选举变了味、走了调，有的甚至会贱价“出售”自己的民主权力，这就为一些竞选动机不纯的人实行不正当竞选提供了可乘之机。而国家目前尚未把村委会选举纳入到《选举法》调整的范围，对于村委会选举中出现的违法行为缺乏相应的司法约束和制裁方法。《村民委员会组织法》对于贿选等不正当竞争行为的概念的内涵和外延界定并不清晰，没有明确对贿选等违法行为应由哪些司法部门来查处、应受到何种处罚。对认定确属贿选只是宣布当选无效，而没有明确规定经济上的处罚，何况由于取证难，宣布无效也较困难。一些人在选举中正是利用了这一制度空缺，运用不正当竞争手段赢得了选举。因此，在目前村级选举程序尚未完善、村民民主素质不高的情况下，实行没有圈定候选人的直选，则难免会导致当选人员素质良莠不齐，有可能导致选举结果的失控。
3、当选村干部的结构较难把握。为利于村内各项工作开展，需要有效组织支部成员竞选村委会成员职位，以实现“两委”成员交叉兼职。同时，在村委会成员中也要求有一定的妇女、青年干部的比例，村委成员在各自然村的分布也要相对平衡。然而，由于无候选人直选结果具有不可预见性，一些年龄偏大、文化偏低的人也可能当选，支部成员也不一定能竞选成功，特别是妇女参政更为困难，这就导致村委会成员的年龄、文化、性别结构都难以把握，可能导致村干部结构不合理，同时也会给村“两委”成员交叉兼职、各自然村的干部平衡分布带来较大的困难。
4、难以有效组织竞职演讲和公开承诺。本来，在村委会正式换届选举投票前，要组织候选人在党员和选民大会上开展竞职演说，充分表达其竞职优势、治村思路和三年工作计划，让党员、选民更好地了解候选人的能力和意图。尤其是要承诺竞选成功后如何接受村党支部领导、遵守规章制度、规范自身行为等等，并与乡镇党委、政府和村党员大会、村民代表大会分别签订任职承诺书，以便有效监督他们的行为。然而实行无候选人直接选举，候选人在正式选举前无法确定，那么在实际操作中就无法组织开展竞职演讲和公开承诺。
三、对策措施
由于目前没有多少成熟经验可供借鉴，村委会无候选人直选可能会在具体操作过程中面临以上一些问题，但从云和这次选举实践看，村委会无候选人直选利明显大于弊，应该大力提倡，以推进农村民主化进程。因此，在下届村委会换届选举中，应在全县全面推广村委会无候选人直选。针对以上面临的问题，在今后村委会无候选人直选中可采取以下对策措施：
1、完善相关法律。村委会无候选人直选的实际运作状况与法律制度的完备程度密切相关。首先，针对当前对不正当竞选的调查手段和处理方式在法律上都是盲区，处于真空、空白地带，没有明确规定的情况，建议完善现有的选举方面的法律、法规、办法等，应当细化《村民委员会组织法》中有关不正当竞争行为的规定，对贿选及其它不正当竞争行为的内涵和外延予以界定，明确规定选举中出现违法行为查处的部门、人员、程序和处罚方式。其次，应当完善村民对村委会成员的罢免机制，这是对出现村委会无候选人直选结果失控后的最后补救方法。虽然《村民委员会组织法》规定1/5以上有选举权的村民联名可以要求罢免村委会成员，但这条规则随后又规定了罢免村委会的村民会议召集权归村委会，但如果罢免的对象是全体村委会成员或村委会主任，他们往往会拒绝召开村民会议表决罢免决议。因此，建议在村民提出罢免要求，而村委会不愿召集罢免会议的情况下，可以考虑授权要求罢免的村民选举产生罢免会议的召集人，来召集罢免村委会的会议，行使罢免程序。同时村委会成员当选只要达到二个过半数（参加投票选民过半数和赞成票超过参选票过半数）即可，所以候选人实际上只要获得总选民数25%以上的赞成票即可当选，而罢免村委会成员赞成票必须超过全体选民半数以上方可通过，在当前农村劳动力大量外出的情况下，罢免村委会成员很难达到法定要求，因此，建议适当降低罢免门槛。
2、强化党的领导。加强党的领导是搞好村委会无候选人直选工作的保证。无候选人直选结果的不确定性，一定程度上增加了工作的难预料性。所以，只有把换届选举工作作为各项工作的重中之重，切实加强领导，建立健全目标责任体系，强化县、乡、村三级党组织的领导地位，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，才能为村委会无候选人直选的顺利实施提供坚强的组织保证。一是要实行县级领导乡镇包干责任制，县领导要经常深入所在乡镇调查研究，化解矛盾，强化指导，保证选举工作按照上级精神认真落实。二是要切实发挥乡镇党委直接领导和具体指导的作用。明确乡镇党委书记是第一责任人，带头深入“重点村”、“难点村”指导换届选举工作；乡镇其他班子成员要发挥具体责任人的职责，精心组织所在村的换届工作；各驻村工作人员要充分发挥自身优势，帮助所在村按规定程序进行换届选举，全力推动村委会无候选人直选工作顺利有序进行。乡镇换届选举工作指导小组要结合实际制定切实可行的工作方案，保证村委会无候选人直选和农村各项工作两不误。
3、提高村民素质。村民的民主素质是实现农村民主化的“软件”，特别是无候选人直选对村民的素质要求更高。因此，加强对广大村民的教育，提高他们的民主法制观念，增强他们对民主的尊崇、渴求与行使权力、履行义务的自觉性，是做好村委会无候选人直选的一项基础性工作。要加大对《宪法》、《村委会组织法》及相关选举办法的宣传力度，使广大村民真正了解这些法律法规的内涵、外延及其法理精神，明确选举的程序，增强他们的民主法制观念，以进一步增强对选举中不正常现象的抵制能力。同时，为有效防止宗派势力和别有用心者对选举工作的干扰和操纵，要抓住村民身边选举的正面典型事例，以及违法选举被依法惩处的个案对村民进行宣传教育，教育他们珍惜法律赋予自己的权利，增强自主意识、竞争意识和民主法制意识，真正把那些符合自己意愿、真心实意为群众服务的人选进村委会。针对当前村民法律知识较缺乏的实际，在选举过程中，可成立村级组织换届选举法律顾问组，为村民提供法律咨询等服务。如云和县在这次直选实践中，从县人大、县纪委和公检法司等部门抽调15名法律专业人员建立村级组织换届选举工作法律顾问组，全程参与指导村委会无候选人直选工作，对政策、法规和党员、群众提出的疑难问题认真研究统一解释答复，为换届选举工作提供有效的法律服务。
4、严格依法办事。严格依法办事是搞好无候选人直选工作的关键。只有严格按照法律、法规的有关规定做深、做细、做实每个环节的工作，才能确保选举结果的公正合法。一是要严格法律程序。选举实施阶段，一定要严格程序、依法操作，并直接接受群众监督，使选举工作真正实现“阳光操作”，努力赢得群众的信赖和支持。为确保选举的公正性和民主性，在投票时可引进司法公证手段，如云和县在本次无候选人直选实践中，部分乡镇、村邀请县公证处公证人员对代写选票进行现场公证，充分保障了选举人的意愿和合法权益，取得了良好的效果。二是要依法严厉打击各种非法竞选行为，特别要加大对社会黑势力参与、干扰选举行为的调查处理，一旦发现蛛丝马迹，必须予以从重从快的打击，依法严肃惩处，威慑邪恶势力，稳定民心，弘扬选举中的正气。
5、完善监督机制。选举期间，可设立举报电话、举报箱等，相关部门要加大对选举过程的监督力度，对凡有法不依，以言代法，压制民主的错误做法，要及时制止并明令纠改，做到有错必纠。在当前村民对选举的社会化监督难以有效发挥，乡镇政府的组织监督作用弱化的情况下，可以考虑授权司法机关成立选举监督机构，监督选举过程，同时受理各种选举投诉，为村民的社会化监督提供制度化渠道，如：可以规定选举结果公布后留出一段时间，选民或代表、落选人等可以就选举中的任何舞弊行为向监督部门检举、揭发。同时，对因选举引发的群众上访问题，要责成专人负责处理，能当场答复的尽量当场答复，不能当场答复的，要认真做好回访调查。对上访者反映的问题经调查属实的，该改正的改正、该推倒的推倒，并给上访者一个满意的答复，切实做到小事不出乡、大事不出县，把问题解决在萌芽状态，保证村委会无候选人直选工作的顺利进行和全县的社会政治稳定。
6、积极创造条件。具有较成熟的条件，是确保村委会无候选人直选成功的关键。因此，各乡镇在确定采用无候选人直选的村时要慎重考虑客观因素和条件，一般要在基础较好、党员群众意愿集中、人选成熟的村实行，坚决克服麻痹大意思想和经验主义行为，杜绝简单化和随意性。选举工作开始前，要认真做好村级业务骨干培训、村财清理和审计、宣传等准备工作，相关工作人员要广泛深入群众当中做好可能影响换届选举的各种因素的排查，对村情复杂、历史遗留问题多、工作难度大的村，要坚持不怕揭盖子、不怕捅篓子，找准症结，因村施策，采取思想的、行政的、法律的手段，认真加以解决，切实为无候选人直选创造一个良好的社会环境，确保选举成功。
村委会换届选举中存在的几个问题和几点建议
我街道总人口3.9万，辖41个行政村。从我街道上届村委会换届选举中的情况来看，主要存在以下几个问题：
一、农村宗派问题。由于我国两千年封建制度的影响，宗法社会残留意识在不少农村群众的思想中依然存在，有的还根深蒂固。不少农民看问题，首先是家庭，其次是家族，再次是宗族。换届选举时，家族、宗法、姓氏都可能形成一方势力，影响正常的选举工作。在以往的换届选举中，宗族势力操纵选举，影响选举的现象时有发生。
二、程序问题。在村委会换届选举中需要经过不同的阶段，在每一阶段，都有若干程序，每一个程序里都包含有一定规格的表格和公告。如推选村民代表、推选村委会初步候选人、确立正式候选人的表格和公告都有一定规范的格式和要求，并有相应规范的文字说明，在上届村委会换届选举过程中，试点范本修改了多次，这样容易因选举程序的混乱而影响选举的公正性和合法性。
三、选举中的“拉票”问题。有的地方在换届选举时，候选人之间经常展开一些不正当的竞选活动。比如，一些候选人不仅仅通过亲朋好友“游说”，有的以经济手段拉票，如有些候选人及其代理人在选举开始之前四处活动，给群众送烟、送物，有的大肆请客送礼等。有的甚至通过贬低性议论及“ 大字报”等有意损害竞争对手的声誉，借以达到当选的目的。
四、个别机关干部对换届选举工作认识不足，重视不够。对换届选举工作，片面认为党组织不应过多干预，选谁算谁，放着不管，工作中缩手缩脚，不去理直气壮地大胆领导和引导，怕出现问题；对村委会建设的基本情况了解不深，心中无数，特别是对个别问题较多、情况复杂的村更是拿不准，吃不透，拿不出有针对性的措施，无法主动开展工作。
五、广大农民群众的民主权利意识极不平衡。从调查来看，村民的民主权利意识出现了两极分化的状况，除部分村的个别人，强烈要求民主权利的一小部分人关心这次村委会换届外，大部分村的村民小农意识较强，整体素质远未达到与经济发展相应的水平，对村委会换届缺乏热情，认识不到自己的民主权利，对村政事物漠不关心，认为怎么选都行，谁当选都无所谓，这种想法给别有用心的人以可乘之机。
针对以上存在的问题，建议在下届村委会换届选举中，应当注意和做好以下几个方面的工作；
一是必须大力宣传宪法法律和党的方针政策，为农村的文明开放提供思想源泉。进一步强化社会主义法制，瓦解宗法社会的保障功能。积极引导广大村民逐步树立科学、民主、法制的意识，消除宗族、家族观 念的影响。
二是深入细致地做好试点工作，进一步规范村委会换届选举程序。村委会换届选举的任何程序都不是空置的或可有可无的“形式”，它都是内容的一部分。只有严格每一道程序，才能保证选举秩序的井然，保证选举结果的公正和公平。反之，如果仅满足于达到一定的投票率，满足于表面的完成选举任务，而忽视一些必要的程序，选举的公正性和合法性就会遭到破坏。针对每个村千差万别的具体情况，要注意实行分类指导，进行先期试点，取得经验后，再在面上逐步推开，善于把问题解决在试点工作中。
三是必须通过多种途经加强对村民民主素质的训练和提高，大力气引导教育农民，不断完善农民政治参与的动力机制。同时，要积极发挥政府的推动和主导作用，加强对政府工作人员和村干部的培训教育，强化对换届选举工作的指导和监督，及时纠正和查处不合规则，不合程序的行为。
四是深入宣传发动，增强广大干部群众学法、守法和依法办事的自觉性。特别是在村委会换届之前的准备阶段，要把《村民委员会组织法》的宣传作为一项重要工作，通过各种有效形式，加大宣传力度，使之家喻户晓，深入人心。
五是抓住关键环节，在选准选好村委会班子成员上下功夫。换届选举过程中，村委会 要将任期内的工作向群众汇报清楚，让群众了解班子工作。对因工作得罪人的好干部，党组织要敢于为其撑腰、说话，肯定成绩，帮助树立威信。要向广大村民宣解村委会干部的任职资格、标准和条件，特别是把候选人应具备的奉公守法、办事公道、廉洁勤政、年富力强、热心为民服务这五个方面标准讲清楚，正确引导广大村民的选举意识，帮助村民明辨是非，处以公心，正确行使好自己的民主权利，真正选出符合条件的“当家人”。
六是对班子强，作风硬，干群关系密切，工作基础较好的村，要如期进行换届选举；对工作一般，问题比较多，干群关系不太好的村要采取集中力量，做深入细致思想教育工作，重点突破，成熟一个换届一个；对后进村，要暂缓安排选举工作，不要吃“夹生饭”。对扰乱、破坏选举的，由公安司法机关依法进行查处。