张家界跑腿服务电话:风险社会语境下的危机管理机制

一  风险社会:全球化时代不可规避的境遇

关于“风险”一词的来源及其定义,目前学术界还没有统一的认识。在西方文化中,英语词典将风险(Risk)解释为发生伤害、毁损、损失的可能性。吉登斯指出,风险概念最初指西方探险家在周游世界中冒险进入新的水域,后来渐渐转移到对时空的探索上面。它是指一个我们既在探索、又在努力加以规范和控制的世界。而在现代社会中,“风险”这个词的意思已经不是最初的“遇到危险”,而是指将来可能遇到的各种各样的不确定性,如大规模的生态风险、核风险、化学产品风险以及基因风险等。

1986年,德国著名社会学家乌尔里希.贝克(UlichBeck)在《风险社会》一书中第一次提出了风险社会理论。根据贝克等人的观点,与传统工业社会的风险相比,风险社会具有自己显著的特征。

1 风险的普遍性。

风险是具有普遍性的一种社会现象。它反映的不只是某个地区,某个领域发生的问题,也不只是某些人群的个别感受,它是人类在走向现代化和迈向全球化中所遭遇到的共同问题,是一种普遍性的集体反映。因此,新型的风险既是本土的又是全球的。风险一旦发生,其作用范围将跨越地理的界限,在世界某一角落发生的风险很快就可以波及到世界其他地方。全球化背景下各类资源的加速流动以及各国家、人群的相互联系和依赖加强,也造成了风险的普及性。在这些风险的扩散过程中,彼此间还可能产生互动关系,产生新的风险源,加剧了风险的后果。

2.风险的不可感知性、不可预测性。

在传统社会,危险是可以通过人体直接感知的。现代风险超出了感知的层面,在全球化背景下,风险的冲突点与始发点没有明显的联系,有时人们甚至生活在远离源头的地方,却同样未能幸免。跟传统社会不同,在当代的风险社会中,风险变得极其复杂,不可控制、不可预测。社会风险一方面后果巨大,往往是灾难性的,不可挽回的,另一方面爆发的时间可能是一瞬间,不可精确预测。而且风险的前因后果不再是简单的线性关系,风险不再具体化。风险所产生的影响常有迟延效应和混合出现的可能,使风险变得极其复杂,不可预测,难以控制。正如吉登斯所说,对于人造风险,历史上没有为我们提供前车之鉴,我们甚至不知道这些风险是什么,就更不要说对风险的精确计算了。

3.风险的关联性。

风险社会的风险具有紧密的关联性。风险以一种“风险共担”或“风险社会化”的形式表现出来,任何个体想要逃避风险的影响都是不可能的,在关乎全人类命运的风险面前,种族的、性别的、阶级的、政治的等等边界都将被弱化,正如贝克所言:“从总体上考虑,风险社会指的是世界风险社会。”风险所带来的后果不仅给人的生存造成威胁和伤害,还会扩展到经济、政治、社会的各个层面。因为风险会悄悄转化,转变为经济风险,导致市场瓦解,造成资本贬值,进而转化为信任风险,最后转变为后果严重的政治风险,有可能导致整个社会处于崩溃边缘。

4.风险的扩散性和破坏性。

在全球化的背景下风险具有更快、更强的扩散性。如1997—1998年的亚洲金融危机,从个别国家开始很快席卷了整个亚洲,然后又迅速地向全世界蔓延。从广东开始爆发的非典,由于我们没有认识到它的扩散性的危害,以致造成全国性的非典扩散的大恐慌。这些教训让我们充分认识了风险扩散性的威力。当然,现代社会风险的破坏性极强。它造成的破坏性可以是局部的,也可能是全局性的,或是在某些特定领域发生。它可能是周期性的,也可能是继发性或连续性的,但不管如何,它一旦发生蔓延,轻则造成人员伤亡和财产损失,重则造成社会恐慌,秩序混乱,政权更迭,甚至是社会解体。

二  风险社会视角下我国危机管理的困境管窥

直面风险社会,反观我国政府危机管理的现状,虽然我国现有的危机管理机制对于提供安全、预防危机发生、减轻危机危害、保护国家和人民的利益发挥了巨大作用,但同时也面临诸多困境。

1.缺乏对公共危机基本特征的认识。充分认识危机的突发性和危害性等特征是解决公共危机的前提。由于公共危机的爆发突然,时间短促,传播迅速,危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的。公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应,形成正确的判断,以争取到宝贵的时间,使可能的损失最小化。另外,我们对公共危机的危害程度估计不足,对危机的连带影响和强烈的破坏性缺少明确的认识。对社会公众来说,危机造成的最大危害在于日常生活秩序遭到破坏,并由此造成心理的脆弱和心理疾病的发生。危机可能最终会得到控制和消除,但它给人们心理留下的恐惧和创伤却可能长期存在。因此,要充分认识公共危机的基本特征,决不能低估危机对国家发展的危害程度。

2.缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系,主要依赖于各级政府现有的行政设置,缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发,各个部门往往各行其是,各自为政,缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构;缺乏专业技术人员和应急运行规则,跨部门协调能力不足。每当危机发生后,便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足,如不具有连续性,危机处理后经验不能够有效的保留;临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调;没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。

3.缺乏法制规范。要让政府的应然选择变成积极负责的必然行动,尚需以法律的形式确定下来。根据近几年公共危机处置的教训,借鉴国外危机管理的经验,针对我国突发公共危机的特点,亟需建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度,在法律层面上明确各级政府在危机处理中的责任,用法律保证危机处置的高效快捷。我国已经有一套用于危机事件处置的法律文件,但是目前尚无统一、规范和专门针对危机处置的专业法律。因此,我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时,要不断完善危机管理的法律法规,对各种危机实行依法管理。只有把危机管理法制化,在面对危机采取措施时才能有法可依,才具有权威性。

三  风险社会中完善危机管理机制的路径探析

由于现代风险已经在本质上和特征上与传统风险有了根本的差异,以政府风险管理取代传统的政府危机管理,实现政府危机管理模式的转型与超越,已经成为十分紧迫的任务。因此我们必须重新审视传统的风险治理机制,构建完善的危机管理机制。

1.构建危机管理预警机制。政府危机管理的目的是“使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗”。预防是解决突发事件的最好方法,为提高政府在重大突发危机事件中的管理能力,加强政府对危机事件的预见和救治能力,须建立能全面有效预测、防范的预警机制。

首先是通过教育和培训提高国民的危机意识。危机意识是决定国家危机管理能力的重要因素,培养全民危机意识是危机管理战略工作的一个重要组成部分。危机意识不仅能在一定程度上避免危机的发生,而且在危机爆发后,也有利于政府发动国民,齐心协力共度难关。其次是对导致危机的因素和危机的征兆进行持续的监测。一旦发现危险,就立即发出危机预警,并宣布进入紧急状态,同时采取应急措施,避免危机发生。在SARS防治工作中,制约我国及时反应、有效防治的症结就是缺乏灵敏、高效的疾病监测体系。再次是设立一个相对独立的危机管理常设机构,及时捕捉各种信息,力求将危机化解在爆发之前。建立预警系统有利于组织进行快速的反应,减少危机监测成本和提高危机监测效果,从而减少危机带来的损失,消除危机监测不连续所带来的风险。

2.建立完善的信息管理机制。政府的危机管理,无论是危机的预防、准备,还是危机的处理与救治,都必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上。及时收集、沟通和共享信息,能够缓解危机的蔓延,降低危机的损害。更重要的是,一旦出现灾难和危机,信息沟通和交流既可以保证政府做出及时和准确的决策,协调反危机的行动,又可以防止信息的误传和谣言的传播。同时,政府与民众的及时沟通还可以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种作用。

在危机的冲击下,政府必须尽快协调处理各方利益关系,引导社会各阶层、各类群体配合政府处置危机,建立完善的信息管理机制。首先是完善信息的上报制度。严格限定险情发生地的当地政府在接到危机后向上一级政府通报的具体时限,对瞒报、缓报、谎报、漏报的单位和个人要有相关的惩罚措施,接到下级报告的相关部门应当立即组织力量对报告事项进行调查核实,并采取必要的应对措施。其次是建立公共危机信息分析和信息发布制度。在处理公共危机的过程中,应建立规范化的信息统计分析制度,主要领导人定期或不定期举行记者招待会或以其他形式与社会面对面地沟通,及时通报真实信息,提出战胜危机的措施,以获得公众的广泛支持,共同应对危机。再次是加强国际合作,寻求国际援助和舆论支持,与国际社会共享并交流战胜公共危机的信息,同时对西方某些媒体别有用心地利用危机攻击我国的舆论及时进行“有理、有利、有节”的斗争。

3.构建强有力的危机决策指挥机制。作为危机管理机制的核心部门,危机管理的决策指挥系统在危机处理中发挥着灵魂作用。高效的危机管理体制,都有一个高层次的危机决策机制和高效能的统一指挥机制。如美国的国家安全委员会、英国的非军事意外事件委员会、日本的安全保障会议和中央防灾会议,都是由政府首脑亲自挂帅的高层次的危机决策机构。各国还在这一高层次的危机决策机构下,又都建有高效的危机统一指挥机制。

我国应该借鉴发达国家的实践经验,构建强有力的危机决策指挥机制。首先,建立公共危机应急指挥中心。公共危机应急指挥中心一般应该在事先确定下来,作为常规管理中的一个办事机构,或者事先由法律法规规定由若干人员组成,一旦危机出现即可启动,履行公共危机管理的决策指挥职能。如在国务院成立高层次的危机处理指挥中心,主要负责制定危机管理的战略规划,组织国务院有关部门、地方政府实施紧急应对措施。同时明确国务院各部门和地方政府在各个领域、各种不同的危机管理中的具体职能和责任。其次,启动并修订应急预案。危机发生后,决策指挥系统应当对危机进行综合评估,判断危机的性质和类型,提出是否启动应急预案的建议,并报上级主管部门批准。应急预案启动后,危机发生地的管理部门应当根据预案规定的职责要求,服从危机应急处理指挥部的统一指挥,立即到达规定的岗位,采取有关措施控制危机。公共危机应急预案应当根据危机的变化和实施中发现的间题及时进行修订、完善。

4.健全危机管理法规政策机制。法律手段是政府在进行危机管理时的有力武器。我国虽然已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规,但是我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法,实践证明,将危机管理纳入法制化的轨道,有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。

健全危机管理法规政策要注意以下几点:首先要加快立法进程。凡属危机管理所需要的法规制度,应按照急事急办的原则,抓紧研究拟制。同时进一步修订和完善对种种公共危机的专门法律和法规,形成一套统一协调具有可操作性的公共危机管理的法律体系,使公共危机管理有法可依。其次要提高立法质量。要增强法规制度的科学性、针对性和可操作性。法规应明确危机处理的方针、原则、实施程序,危机的等级划分,各种危机状态下的干预水平与防护措施,危机处理的组织机构,处理危机时的应急设施、设备和装备,应急物资器材的储备种类、数量、方法及调用措施,危机管理理论的研究及经费的筹措,危机教育和危机处理的训练与演习等。再次要加强执法机构的权威性审查,使整个危机管理工作都处于法律的框架中,依法指挥、协调、运作和管理。

(贵州社会科学  2008年第1期）