徐昌陆：浅谈社会管理工作难点及对策

作者：徐昌陆  时间：2011-05-19   浏览次数：12 次

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加强和创新社会管理，是中央从党和国家事业发展的全局出发作出的重要决策。那么，山区农村社会管理的状况如何，面临哪些问题，需要怎样改进，如何不断提高社会管理的能力和水平，圆满完成这一重大战略任务，已经成为民政人必须研究的议题。为此，本人立足县情，略谈山区县域社会管理问题及思考。

一、山区农村社会管理现状。 农村社会管理，是指管理和规范农村社会组织、社会事务，培育合理的农村社会结构，调整农村社会的利益关系，回应广大农民群众的诉求，化解农村社会矛盾，维护农村的社会公正和社会秩序，建设经济社会以及自然之间协调发展的农村社会环境。核心指向对人的管理和服务，关健在于把握人的思想观念、行为方式、活动轨迹的变化，提高农村社会管理的能力和科学化水平。所以，我县前些年进行了一些探索，取得了一定成效。 （一）探索建立“五事”制度。我县位于鄂西北边远山区，境内有3369座山头，3193条沟壑，是襄阳市唯一的全山区县，省定国家级贫困县和湖北省脱贫致富奔小康试点县，版土面积3225平方公里，辖11个乡镇，261个村， 28.7万人。早在2002年，为改变农村“松散无序”治理状况，我们由加强基层组织执政能力，化解农村“宗旨观念差，干群关系不融洽；法纪观念差，政策水平偏低；干部作风差，群众信任危机；团结协作差，班子力量涣散”等作风问题和困难难说、事情难办等现实问题入手，探索实践“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”的“五事”制度，正确引导基层干部深入农户，与群众面对面的交心谈心；用议事的方法促使干部尊重群众意愿，实事求是的作出决策；用党性的要求促使干部公开管理政务，自觉接受监督；通过“问、说、议、办、评”这种具体而实在的办法，着力疏通农村干部群众联系渠道，营造全社会服务社会管理的宽松环境，确保在干部问事中体察民情，在群众说事中解决民难，在定期评事中凝聚民心，使群众怨气、怒气有处可诉，急事难事有人解决，形成了干部与群众经常沟通的密切联系机制、群众议政参政的民主管理机制、干部修正错误的整改机制、基层组织勤政为民的责任机制，化解了基层矛盾，创新了适合山区农村实际的基层民主新路子。其经验在全国交流，项目被欧盟和国家民政部评为优秀奖、湖北省民政厅评为工作创新二等奖。 （二）创新实践“为民服务代理制”。 由于山大人稀，山岭连绵，全县农村的5.265万户23.41万人分布在3200多平方公里的崇山峻岭之中，沟坡河谷之上。2005年，歇马镇长坡村一个特困户为了8株板栗树的所有权问题，到镇里、县里跑了19次，找了11个部门，历时8个多月才得以解决。此事在全县引起了强烈反响：困难群众办事如此艰难，合法权益如何保障？民主权利如何落实？民政部门该如何关爱弱势群体？如何适应新形势下的农村社会管理？于是，针对群众到镇上、到县城办事，出来一趟极不容易，有时为办一件事情，得跑好几趟、好几天，而困难问题仍得不到解决的现实问题。该县民政人积极创新工作思路，多次力争县领导的重视与支持，开始实践解决政府服务农村社会的职能缺位问题，先后在县、乡镇、村（社区）设立了为民服务代理机构，并明确规定为民代理机构，定点接收群众的办事申请，无偿提供“全天候、无休日、一站式”全程代理服务，群众办事如果不涉及实地勘查或需要调查的项目，不论涉及多少科室，也无论手续多么复杂，只要认准受理室一个门，随到随办，打通便民利民 “绿色通道”，顺应基层群众新时期对政府职能方式、服务内容、服务态度、民主自治要求的时代潮流，使得地方党委政府有更多的精力和时间加强和改进基层民主政治建设，强化党的思想和对村民自治的领导，从根本上解决了农民群众的办事难，激发了村民参与村务的热情，实现了政府职能由“管理型”向“服务型”的转变。 （三）立足县情分片联户自治。针对山大从稀、居住分散等客观实际，我县龙坪等几个高山乡镇，为维护村民群众知情权、参与权、监督权，推促高山农村实现“要我发展”为“我要发展”， “为民作主”为“让民作主”， “政府包办”为“群众自治”的农村社会管理新格局，根据农户居住情况，随湾就片，将村民划分成若干小区，实行发展经济联带、公益事业联合、社会治安联防、重点对象联教、计划生育联责、人际关系联心“六联一体”的农村治理格局。为此，我县在2009年三月，被国家民政部命名为全国村务公开民主管理示范县。　 二、农村社会管理难点及问题 由于山区恶劣的自然环境与落后的基础条件短期无力改善，传统的基层管理体制和乡村管理模式在改革中尚未彻底超脱行政干预影响，导致我县实际工作中仍然存在较多问题和不足，其主要表现为： （一）社会管理模式急待创新。在建设社会主义新农村的背景下，因为传统的矛盾疏导机制与组织效用减弱，集体力量弱化，也因为转型的农村社会关系复杂化、矛盾多样化，导致农村公共事务管理矛盾日益凸现出来，显现农村社会管理模式与新形势的不相适应：表现在村民层面上，由于山大人稀和交通不便，主要劳力外出务工，农活家务繁忙、接受培训不够，思想素质提高不快等因素，村民在公与私的利益冲突中，对服务的需求愿望增多，对参与、协同、自治、自律、互律的积极性不高；表现在村级层面上，各村虽建立村民会议和村民代表会议等制度，但由于山区组织村民会议困难，一些地方落实不够；虽修定完善了村民自治章程、财务管理制度等，但遵章办事执行力度不够，少数基层干部存在贪污、侵占、挪用公款问题，收入乱支胡花问题；财务管理弄虚作假以及在选举中请客拉选票等问题；表现在乡镇层面上，虽然国家“三农”政策逐渐加大、市场经济体制逐步完善、政府职能逐渐转变，但农村公共服务体系尚未健全，部分干部“以人为本、服务为先、关口前移、综合施策”的理念不浓，缺乏从行政命令管理型向指导服务型转变的心理和能力准备，在面对各种复杂问题时感到力不从心。 　 （二）农村集体经济仍较薄弱。因系山区，高山低山不一样，山上山下不一样，村村条件不一样，各村经济发展差异很大，有的村集体经济实力较强，进入了全省500强行列。有的村集体经济无实力，为民办事无能力，支部失去凝聚力。据核查，全县有经济发展项目和一定经济实力的村88个，主要集中在保南的一些乡镇，占总数的34％；村级无积累、发展无路子的空壳村有85个，主要集中在保北的部分乡镇，占总数的33%；还有84个负债村，这些村主要是在前些年普九迎检、硬化公路，集体积累耗损过大，经济出现负债。同时，农业科技推广资金投入不足，农业科技人员短缺，虽然农村种植业比重大，但农民常常因缺乏市场供求信息而增产不增收，增量不增值，半高山以上的农户仍然没有摆脱靠天吃饭的局面。 加之科技成果转化不力，农村二、三产业发展滞后，农产品加工企业不多，导致农业的加工增值渠道不宽。  (三)农村社会事业发展滞后。由于农村义务教育投入不足，学校校舍破旧，教学设施简陋，师资力量薄弱，占80％村的学生必须远距离去20％的村里上学；由于农村医疗合作使农民享受到实惠，带来农民更多的渴求，“大病”救助等需求却难以解决；由于农村文化体育设施建设滞后，活动场所缺乏，活动内容单调，导致和谐农村的智力支撑和精神支柱受到严重挑战；由于农村资源开发利用与保护之间矛盾突出，导致水土流失、耕地退化、食品安全问题和环境保护形势严峻。由于县乡体制改革没有完全到位，农村户籍身份、教育、就业、公共服务以及公共财政等仍实行城乡分治，政策双轨，导致城乡之间的各种要素不能合理流动和统筹配置。由于集镇规模过小，农村社区尚处于探索试点初期，农村公益服务和自我发展能力有限，导致城乡一体化管理体制不顺、途径不畅，成为各方面管理的疑难问题。  (四)农业基础设施现状勘忧。一是农业水利设施不足。我县农村水利设施占８０％以上都是上世纪六、七十年代前修建的，目前老化严重，难以维持正常使用，抗灾能力大大下降，导致部分农民摆脱不了靠天吃饭命运。二是大型灌溉设施及大型农用固定资产短缺，农业机械化程度低，农业生产方式比较落后。 三、农村社会管理创新对策。 当前，山区农村已经进入深化经济结构调整和增长方式转变的关键阶段，进入快速推进城镇化建设和城乡统筹发展的关键阶段，进入强化新农村建设和全面建设小康社会的关键阶段。面对“最佳发展机遇期”和“矛盾凸显期”共存的双重考验，解决好农村社会管理问题已成为县域中心工作的重中之重，为此，特思考建议如下： 　　（一）提高干部素质，深化“五型理念”。服务农村的干部素质高低和能力强弱，决定着农村社会管理的质量和水平。必须尽快强化素质、深化“五型”理念。其一、要强化“以人为本”的管理理念，更加自觉地关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安，以“感情上亲民、职能上护民、管理上惠民”的实际行动，回应人民群众对社会公平正义的新期待。其二、要强化“服务型”管理理念，时刻把为人民群众服务、为市场经济主体服务、为改革发展服务内化于心、外化于行，努力实现由防范型管理向互动型、服务型管理转变。其三、要强化“参与型”管理理念，要深化管理者与管理对象是相互联系、相互作用统一体的认识，实行过程公开、手段多样、与民合作、便民参与，增强社会管理的亲和力，从单一的行政型管理向综合参与型管理转变。其四、要强化“和谐型”管理理念，从促进和谐的角度看待和处理问题，让群众在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐。其五、要强化“互动型”理念。社会管理创新是一项系统工程，必须把这项工作置于党委、政府中心工作，纳入国民经济和社会发展总体规划，列入社会治安综合治理、要认真研究适应农村新形势新变化的工作方式方法，放下行政命令管理的思维，从思想上牢固树立为农民服务的意识，从行动上拿出真心服务的实际举措，倡导富人为穷人服务、能人为农村服务、人与人互助服务，形成“党政主导、部门配合、全民参与”的工作格局，努力实现政府行政功能与社会自治功能互补、部门管理力量与社会调节力量互动。 （二）明确角色定位，规范治理职能。管理农村社会事务，必须明确村民、各级组织与政府部门等三方的角色定位，避免单边管理的现象。因此，要建立规范县、乡（镇）政府、相关部门等行政指导规章、办法，明确界定职责，正确处理政府与社会组织以及相关主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的定位，形成以政府机构为主体的政治组织，以企业为主体的市场经济组织，以非营利机构为主体的社会组织三大管理组织体系，并注重发挥人民团体、事业单位、村委会、社会组织在社会管理和社会服务中的作用，进一步规范农村社会管理的运作程序，理顺各级组织特别是村支“两委”之间的关系。在处理问题时，充分发挥正式途径渠道解决诉求的职能作用；如政府的公共福利制度在农村地区开始逐渐实施，政府角色职能明确，但群众的需要不仅只有经济保障要求，还应思考社会情感需求。因此，村集体途径加亲友帮助作为一种情感诉求渠道就显得非常必要，须多筹办一些集体活动，让居民多参与其中。总之，农村社会管理需要结合社会事务特征，须要更加详实地明确界定不同主体的角色，综合提升参与主体社会事务管理能力，不断促进农村社会管理更加规范有序。 （三）改善基础设施，繁荣农村经济。当前农村产生的各种矛盾和问题，原因是多方面的，但经济发展落后是一个重要因素。因此，要有机结合新农村建设的机遇，明确用工业化思维谋化农村经济发展的基本思路，尽快将分散的农户组织起来，鼓励引导和政策支持农户在市场竞争中自愿形成各类合作经济组织，通过“农户+协会+龙头企业”、“农户+协会+市场”等多种途径，重点加大农村经济结构调整的力度，大力发展适应农业，尽快把农业特色产业作为支柱产业大力培育，加快农产品深加工企业建设，通过加工增值、过腹增值等手段，提高农业生产效益。要培育农村流通市场，畅通农产品流通渠道。要研究市场信息，大力发展优质名、优、特农产品，逐步形成具有一定特色的规模经济，促进农村经济协调快速发展。同时，结合农民反映最为强烈的水、电、路等农村基础设施的不足和落后问题，进一步加大政府投入，扩大财政支农范围，按照规划引导、项目带动、减少环节、集中支付、专款专用等方式整合各类财政支农资金，完善“一事一议”制度，下大力气逐步强化农村生活生产用水设施建设；道路交通设施建设；生活生产用电及清洁能源设施建设；广播电视通讯设施建设；农田基本建设；农村防洪减灾设施建设；村容环境整治及文化卫生体育设施建设，扩大农村基础设施建设的规模和效率，增强农村基础设施建设实力。　　　 （四）完善体制机制，健全管理制度。应将社会建设和社会管理纳入单位领导班子和领导干部的年度考核中，作为社会治安综合治理责任制和综治考评的重要内容。通过规范工作标准、明确达标要求，健全各项工作制度，综合运用多种督查手段，对基层工作采取定期督查、随机抽查和跟踪检查等办法，加强对社会管理创新的过程管理，及时发现和有效解决工作中存在的问题。在此基础上，充分利用现有干部培训机构、渠道，加大宣传教育力度，强化乡、村治理骨干专题培训，让干部熟悉业务，群众了解政策、懂得法律，大力普及和发展农村文化、教育、科技事业，全面提高村民素质，引导农民群众树立自主、平等、民主、法制、科学、效益、创新的现代意识，使之适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式。总之，要按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理要求，不断健全完善正确处理人民内部矛盾的工作机制、协调社会利益的工作机制、维护社会稳定的工作机制，加强和改进新形势下的群众工作，形成社会管理和公共服务的合力，构建起山区和谐农村建设的科学机制。 作者单位：保康县民政局