广西烟草专卖局官网:楚雄在线——楚雄市政府门户网站——鹿城镇关于失地农民安置方式与补偿等问题的调研报告

鹿城镇关于失地农民安置方式与补偿等问题的

调研报告

鹿城镇党委书记  向勇

为认真贯彻州、市党委、政府“强农、兴工、扩城、活商、固基、和谐”的重大战略部署，全力推进滇中楚雄特色大城市建设，根据《中共楚雄市委办公室、楚雄市人民政府办公室关于对全市重点工作开展专题调研的通知》（市党办通〔2010〕15号）要求，经深入调研，现结合鹿城镇实际，就妥善解决征地拆迁和失地农民的安置与补偿等问题报告如下：

一、基本情况

近几年，随着我市经济迅速发展，城市化建设步伐加快，基础设施建设、公路建设、招商引资项目、工商业经营性项目、地方公益性项目等建设，不可避免的占用了大量农村土地，产生了大批的失地农民。目前为止，鹿城镇共有10个村（居）委会、116个村(居)民小组、7617户农户、30598人口已部分失地失业或即将失地失业，最终将全部失地失业。在滇中楚雄特色大城市、东南新城建设中，近几年将有7个村（居）委会、89个村民小组、6048户农户、24330人口全部失去土地，农民失地失业成为当前亟待解决的问题。

二、农民失地的原因

失地农民是指农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民。

城市建设规模的扩大，是新形势下社会进步、经济发展的必然要求，也是农民失去土地，参与由农业向工业、乡村向城市社会经济转化过程的必然选择。在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为了一个边缘群体。   

三、征地拆迁及失地农民生产生活中存在的困难和问题

（一）征地拆迁中存在的困难和问题

1.征地补偿标准不统一，执行过程中矛盾十分突出。2001年，楚雄市人民政府《关于楚雄市建设用地征地补偿标准及有关问题的会议决定事项》（楚政决[2001]7号）文件下发执行后，对规范我市征地补偿标准，实施政府统一征地起到了十分重要的作用，但楚政决[2001]7号文件把征地补偿标准分为城市一级控制规划区和城市二级控制规划区两类，每一个地类的补偿标准相差2万元，具体的控制规划区界线没有通过文件和图件的形式确定下来。一、二级控制规划区的地价矛盾逐渐暴露出来，一路之隔、一埂之隔地价却不相同，有的地方同一块田有两种地价，造成同地不同价，村集体和农户意见大，矛盾十分突出，严重影响征地拆迁工作。

2.在规划区范围内，由于存在土地、鱼塘、果园、荒山等被集体承包、租赁、转包，房屋建筑物被转让的情况，造成提前终止承包合同难度大,严重影响征地拆迁补偿工作。

3.地上附着物补偿标准偏低，清除地上附着物的阻力较大。目前对地上附着物补偿仍按《2002年楚雄市各类房屋重置价标准》（楚政发[2002]29号）执行，由于物价涨幅较大，农户认为现行补偿标准不合理，要求调整、提高补偿标准，造成清除地上附着物难度大，严重影响各类建设项目正常推进。

4.被征地拆迁户对各种补偿费期望和要求高,与政府的实际补偿差距大, 政府补偿无法达到被征地拆迁户的要求,导致在征地拆迁工作中矛盾多、困难大。

    5.征地拆迁中各种补偿费用的拨付滞后。涉及拨款的单位和环节较多，资金不能及时按协议签订时限兑付，造成村组和被征地拆迁人不信任，甚至抵触，使正常的征地拆迁工作难已开展，严重影响项目建设进度。

    ６.项目的选址过于分散，加之有的项目建设工期又长，使当地道路交通设施损坏严重，对水、电、通信、有线电视等也有不同程度影响，给当地群众生产生活带来不便。

    （二）失地农民生产生活中存在的困难和问题

1.观念陈旧，技能落后。“工人爱机器，农民爱土地”的思想根深蒂固，等、靠、要的思想严重，讲现实，讲享受，得混且混、得过且过的思想为数不少，有钱盖房子，有余钱过好日子的思想较为普遍，依赖性强，转向经营困难；成分复杂，知识偏少，素质偏低，技术能力偏弱，普遍只能从事简单的体力劳动；家庭经济结构脆弱，计划性差，长远意识不强，抵御天灾人祸的能力较差。

2. 失地农民最担忧的五个主要问题。 一是部分年纪较大的失地农民因为子女收入、生活水平下降，普遍对自己的养老、医疗问题担忧;二是在政府征地过程中，得到补偿费低的群众心理不平衡;三是土地被征用，由农民变为无业人员，找不到工作，对今后的生活十分担忧;四是年龄稍大一些的农民认为，自己过去是靠卖粮维持生计，如今是买粮度日，手中无粮心发慌;五是多数的失地农户，对未来的生活持一种消极的观望态度，有的农民也担心因经济紧张和就业压力的加大，会引发新的社会治安问题。

3.安置政策和安置方式的相应规定没有正式出台，被拆迁户采取临时过渡安置，大部分自行租房居住，所租住房危房居多，存在严重安全隐患，矛盾和问题也日益突出。

4. 农村社会保障和医疗保障体系建设虽然取得了一定进展，但总体保障水平还较低，不能满足失地农民的强烈愿望和要求。一些政策措施刚性不强，资金难以得到有力保证，与实际需要有一定差距。这些都影响了农民参保积极性，一定程度上制约了农村保障水平的整体提高。

四、意见建议

近几年，市委、政府高度重视失地农民的安置、补偿及生活保障等问题，积极进行探索，采取一系列办法、措施予求妥善解决失地农民的相关问题。现结合我镇实际，就做好征地拆迁和失地农民生活保障工作，提出以下三方面意见和建议：

（一）建议完善征地拆迁机制

征地拆迁难,从总体上讲主要是由局部利益与整体利益、个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益等各种利益冲突所致。征地拆迁是推进城市化进程中一项政策性、法律性很强的工作，要妥善处理这些利益冲突，必须始终把维护最广大人民群众的根本利益作为征地拆迁工作的出发点，坚持依法行政，坚持用科学发展的方法解决问题，推动征地拆迁工作逐步迈上法制化、规范化的轨道。

1.建议制定、完善征地拆迁政策和补偿标准

征地拆迁直接关系广大被征地拆迁人的切身利益，现鹿城镇失地农民生活是困难的，甚至有的只能维持“糊口”，所以在制订、完善征地拆迁补偿政策时应广泛征求被征地拆迁人的意见，全面地了解和充分的考虑被征地拆迁人的实际情况和困难。

①制定、完善征地政策和补偿标准

建议尽快出台新的征地政策,取消楚雄市人民政府《关于楚雄市建设用地征地补偿标准及有关问题的会议决定事项》（楚政决[2001]7号）文件中“把征地补偿标准分为城市一级控制规划区和城市二级控制规划区两类，每一个地类的补偿标准相差2万元”规定，或重新划定城市一级控制规划区和二级控制规划区的具体范围，并通过文件和图件的形式确定下来；建议在征地补偿中，取消水田与菜地补偿标准上的区别；建议适度提高征地补偿标准，按地类在原来的基础上每亩提高3-4万元；建议统一征地补偿标准，着重考虑开发区和东南新城补偿标准的相应平衡。

②制定、完善拆迁政策和补偿标准

建议尽快制定、出台新的地上附着物补偿标准和《楚雄市各类房屋重置价标准》，提高、调整现行的补偿标准，并确定2004年至今的房屋拆迁，按新制定、出台的政策标准执行。

③坚持依法行政，完善相关立法和制度建设

征地拆迁过程本身就是行政执法过程。程序正当是依法行政的基本要求。征地的启动、拆迁的许可都有严格的程序要求，如果行政机关只注重征地拆迁的过程和结果，而忽视了程序的合法性、正当性，则投入再大的人力、物力、财力到征地拆迁工作中，其结果都是枉然、都是违法的，是经不住司法审查和历史考验的。因此，要杜绝违法征地拆迁的现象，首先要重视征地拆迁程序的正当性、合法性。同时完善行政监督机制，加强对行政权利的监督制约，落实行政过错责任追究制度；将相应的土地征用办法、农村房屋拆迁许可规程等应列入当前的立法规划，尽快填补“以拆代征”所暴露出的法律空白和漏洞；统一制定切实可行的拆迁补偿标准，规范拆迁补偿自由裁量标准，建立健全中介评估监督机制，推进征地拆迁进程、遏制违法建设。

④坚持深入群众，加大政策和法律法规宣传力度

要充分利用各种新闻媒体，加大对征地拆迁政策和法律法规的宣传力度，让被征地拆迁人了解其内容、理解其合理性，让这些与被征地拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓。被征地拆迁人只有熟悉了、懂得了征地拆迁的政策和法律法规，才会理解支持征地拆迁工作，才会用法律的武器来维护自己的合法权益，才会在突发性的事件中明大理识大体，而不会随波逐流，推波助澜。其次，作为征地拆迁工作人员，更要熟悉征地拆迁的相关政策和法律法规，才能有效开展说服、动员工作，改进工作方法。

⑤规范程序,耐心细致做好思想工作

只有深入细致地做好被征地拆迁人的思想工作，事先征求大多数被征地拆迁人意见，按照“先安置后拆迁，先拆迁后出让”的原则，规范征地拆迁程序。对列入征地拆迁的村组，提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作，并建立档案。对即将征地拆迁的村组，必须将总体安置方案和分户安置方案公告，广泛听取被征地拆迁人的意见。原地安置的要先建安置房再出让土地；就近安置的，要先安置后拆迁出让。这种先建房后拆迁的程序安排，有利于消除被拆迁户的疑虑，节约拆迁安置过渡成本，加快安置进度。

⑥坚持开拓创新，探索自主开发建设模式

东南新城开发建设中，涉及征地拆迁的村组面大量广，单靠政府难以完成，要广泛动员社会力量共同参与和实施，因此可探索创新开发模式，适当鼓励“政府规划引导、村（居）自主建设”。

⑦坚持标本兼治，切实解决群众后顾之忧

征地拆迁工作不能单项突进，应当完善“村改居”配套制度建设，深化集体经济组织股份合作制改革。在“村改居”过程中，应当对集体资产进行全面清产核资和产权登记，明确集体资产的享受对象和享受份额。集体资产应优先用于解决村（居）民的生活保障问题。要从解决与被征地拆迁人生活出路有关的深层次问题入手，在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会、医疗保障等方面多做文章，多管齐下，标本兼治，把有关政策用足，有效解除被征地拆迁人的后顾之忧。只有从根本上改变依靠房租为主要家庭收入的经济生活模式，才能使村（居）民成为征地拆迁的真正受益者，才能从根源上解决违法突击建房、征地拆迁难的问题。

（二）失地农民安置方式与补偿方法方面的意见建议

     征地拆迁采取多种途径安置，可以更好地维护被征地拆迁农民的合法权益，不影响他们的生活水平及经济收入，不给国家和财政增加压力，达到被征地拆迁农民满意、生活安心的目的。

1.房屋安置方式

“安居才能乐业”，只有先让失地农民有一个安逸舒适的居住环境，才能促进他们发展经济，实现 “让失地农民富裕起来”的目的。在失地农民住房建设上，要严格按照“统一规划、统一建设、合理布局、保护耕地、优化环境、综合开发、配套建设”的方针，采取先规划后建设的原则。  

（1）代建安置

代建安置中要实行统一规划和单体设计、统一按图施工和建筑风格、统一确定楼层高度和正负零、统一建筑质量监督管理和验收办证、统一基础设施配套和绿化美化。

①安置标准：按人均30㎡的标准划拨住房用地，以4人为一户，2户捆绑建设，超面积的按市场价购买。建设5层商住楼，一层为两个铺面，每户一个铺面，二至五层为住房，每户两层（两房）。

②建房形式:由村集体或联合开发商建设，房价参照青山嘴水库栗子园安置小区的房价标准，由农民向村集体购买，政府并给予建房和外墙装饰补助。建成市场经营用房和村民住宅协调完整的居住商贸综合市场。整个居住商贸综合市场统一规划、统一设计、统一管理，以确保市场的完整性及经济效益的有效发挥。

（2）多层统建住房安置

按照“节约土地、合理布局、统一规划”的原则，由政府统一设计规划建设高层或多层廉租住房，用于解决征地拆迁后建不起房屋的贫困农户和特困群体的居住问题。

①安置标准：人均享受安置的建筑面积30㎡。建盖每套90㎡、105㎡、120㎡等多种户型。

②建房形式：由政府统一设计规划建设，建盖层数为12-17层，底层原则为商铺，商铺由集体购买、管理和收益。

③高层或多层建筑以政府投入为主，建盖统一的廉租房提供给特困群体居住。

（３）宗地安置

结合实际，针对福塔社区（原平山村委会）失地农民采取宗地安置办法。

①安置标准：按人均40㎡的标准划拨住房用地，120㎡为一宗，超面积的按市场价购买。

②建房形式:统一规划、统一设计、统一建设、统一外观、统一管理，由村集体或联合开发商建设。

　 （４）建议安置小区的路网、管网、电网、有线电视等基础设施一并纳入城市基础设施规划,由政府统一配套建设。

2.货币安置方式

     采取货币安置与就业安置等多种途径补偿安置失地农民，解除被征地拆迁农民的后顾之忧。在征地拆迁工作中，要灵活应用货币安置与就业安置结合等多种途径补偿安置失地农民，避免造成新的失地农民，从根本上解决失地农民无生活保障的问题。

    ①货币安置与用工安置相结合的方式

所有东南新城的征地，必须考虑失地农民的就业，凡征地1亩按1-2人的比例，由用地单位解决用工就业。在被征地拆迁农户身体健康、遵纪守法的前提下，优先考虑劳动用工的安置方式，对完全失地、年龄偏大的农户优先考虑安排为勤杂工等轻便工作，解决失地农户的后顾之忧，使农户在征地后生产和生活水平得以保障。

    ②货币安置与生活补助、低保安置相结合的方式

实行20年生活补助，从搬迁安置之月起20年内，符合享受生活补助的失地农民和合法新增的人口，按每月300元/人的标准发放生活补助；对达到享受低保条件的，按政策逐步纳入城镇居民最低生活保障。

    ③货币安置与留地安置相结合的安置方式

在征地拆迁时,为使被征地拆迁农民的生产、生活有长远稳定的保障，采取在规划确定的建设用地征地范围内返还5％的建设用地，支持被征地的村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式。这种安置方式，既可合理利用、盘活整合土地，又可通过招商引资和发展二、三产业解决部分失地农民的就业，还可通过壮大集体经济为失地农民提供多方面的保障，真正造福百姓。

（三）对失地农民保障的意见和建议

1.就业保障

①项目单位征地面积与用工安置挂钩。建议项目单位、行政、企事业单位征地, 必须首先考虑安排失地农民的就业,凡征地1亩按1-2人的比例提供就业岗位，岗位指标由所属乡镇统筹安排，根据用工条件培训后上岗，使失地农民得到一定的就业保障。

②集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。对村集体的土地补偿费和安置补偿费的一部分以“农村安置退养基金”的形式存入银行，一部分则用来投放安置小区综合开发。所得银行利息和开发所得利润、物业收入都以红利的形式发放给农民。同时可通过成立房地产开发公司、物业管理公司、建筑公司、开发商业门面和配套性经营等形式，广辟就业渠道，安置村民就业，使小区有就业能力和就业欲望的失地农民都能找到工作。

③加快经济发展，增强经济实力，为失地农民创造更多的就业岗位。一是大力发展中小企业和个体私营经济；二是加快市场建设，吸收更多的失地农民从事二、三产业;三是鼓励和支持失地农民外出从事种养殖业，提高自身实力和生活水平。

④开展就业培训，完善失地农民就业服务网络。凡有就业意向的人员，可申请参加培训，培训经费采取“政府出一点、企业出一点、个人出一点”的办法筹集。要引导农民认清就业形势，改变过去守家待业的传统思想，鼓励走出去、闯市场，多方位开辟就业门路。鼓励和支持失地农民通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业。要加强农村劳动力就业的协调、培训和安置等工作，完善农村劳动力就业信息档案，与劳动管理部门挂钩，开通户、组、村和企业沟通渠道，逐步形成“市场引导培训，培训促进就业”的机制。

2.社会保障

社保、医保部门要在国家大政策的基础上，结合本地实际，制定适合失地农民的基本医疗、养老保障政策，从而解决失地农民的基本医疗保障和基本生活保障问题。

①养老保障

社保部门尽快制定出台切实可行的失地农民养老保障办法。新办法中应考虑失地农民困难，建议适当降低缴费标准,政府从土地出让金中给以一定补助，让其及时参保。

②医疗保障

建议医保部门将符合条件的失地农民，尽快纳入新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险范畴。

3.壮大村集体经济,保障失地农民收入

①加强村集体资产管理，用好集体资产。

要有效运作集体资金，增加村集体经济“造血”功能。对一些经济实力比较雄厚的村组来说，大量的资金闲置在银行，资金收益率低，对外投资又有很大的风险。但通过政府正确引导投资，既能确保村集体资金的保值增值，又能实现村集体经济的“滚动式”发展。

②积极参与股份合作

一些实力雄厚、资产质量优的村组，要通过对村集体所属资产的清理、评估、量化与分配，使得过去模糊不清的集体资产产权得到明晰。将以前“人人拥有”，但在一定意义上又“人人空有”的村集体资产变成实际股份，成为农民实实在在可以拿到手的收入。这种方式不仅可以创新村集体资产管理收益机制，提高资产的管理水平，有效防止集体资产流失，使其更具有活力，增值更快，最终让股份分红收入成为农民财产性收入的重要来源。

③建立健全严格的财务管理机制

按照规范、民主、公开、合理、创新的思路，着力健全完善村级财务管理机制。一是健全制度。建立健全村级财务预决算、收入管理、开支审批、经济合同管理、固定资产管理、专项资金管理等制度，把村级财务纳入制度化、规范化管理渠道，以做到开源节流，量入为出，严控非生产性开支。二是强化村级财务民主管理机制。建立健全村民代表（村民）大会和经济议案决议制度，明确议事范围，规范议事程序，重大事项实行集体决策、民主决策。充分发挥民主的监督作用，切实落实群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

④做好扶持发展工作，不断壮大村级集体经济

发展村集体经济离不开良好的发展环境。政府要积极从资金扶持、资源整合、人员帮扶等方面入手，努力为村集体经济发展营造良好的环境。一方面要重资金投入和政策扶持，积极建立新型公共财政体系。落实结对帮扶，加大对“三农”的投入力度，改善农村发展环境，促进城乡统筹发展。另一方面要重人员帮扶。通过领导挂村、部门包村等途径开展帮扶工作，充分发挥各部门的优势，开展智力支农活动，帮助出思路、找项目、跑市场，谋求村集体经济发展良策，增强村集体经济造血功能。

中共鹿城镇委员会  鹿城镇人民政府

二○一○年四月六日