消防责任人:网络第三方支付监管问题探讨

   网络第三方支付是指单位或个人在第三方交易平台上通过电子终端，直接或间接向银行业金融机构发出支付指令，实现货币支付与资金转移的支付方式。这种第三方交易平台由一些与国内外各大银行签约并具备一定实力和信誉保障的第三方独立机构所提供，发挥着连接商家和银行，提供第三方交易保证和技术保障的作用。
网络第三方支付是目前发展最迅速的新型支付模式。从第一家第三方支付服务商于1999年诞生以来，近几年这一行业发展迅猛。目前，我国提供网上第三方支付服务的机构超过50家。据统计，行业领先的“支付宝”、“财付通”、“银联电子支付”、“快钱”这四家支付企业占到了支付市场交易总额的80％以上。
一、网络第三方支付存在的问题
(一)网络第三方支付的法律地位不明确
第三方支付公司作为支付中介，从实际情况来看，其不是仅仅提供技术平台和支付中介服务，实质上是从事着类似于支付结算的业务。这就产生了一个重要的问题，即第三方支付方是不是类似银行的支付结算金融机构，或只是一个非金融的中介机构。由于政策法规相对滞后等原因，我国对于第三方支付机构的地位一直没有定论。这也造成了网络第三方支付长期处于网络运营和金融业务交叉地带，政府的监管政策相对欠缺。
(二)网络第三方支付的资信问题
第三方支付平台的资信问题是指支付平台本身在社会经济体中的资质和信用问题。在我国目前的网络实践中，由于相关的法律和政策缺失，第三方支付进入市场并没有具体的条件限制，其所提供的服务也没有具体的行规约束，这使得第三方支付平台的发展良莠不齐、无序竞争，自由性较大。从第三方支付平台信用看，第三方支付从事着类似于银行业务的经营业务，而在信用问题上与银行比较相差甚远。
(三)网络第三方支付的沉淀资金风险
第三方支付平台本身的职能决定了它可以从事资金吸收存储并形成大量的资金沉淀。目前，第三方支付都是不收手续费的，其维持经营和获得盈利的重要来源就是沉淀资金。在这些第三方支付平台中，只有支付宝等少数几个公司是将这些资金存在专用账户而不直接经手和管理，其他公司大多代行银行职能，直接支配存于支付平台的交易款项。在这种情况下，缺乏有关部门的监管，很有可能出现越权调用交易资金的风险，甚至发生欺诈风险。
(四)网络第三方支付的立法及监管机构欠缺
一方面，网络第三方支付的立法不完善，目前可以寻求依据的法律文件有：《电子签名法》、《电子认证服务管理办法》、《电子支付指引(第一号)》、《发展电子商务网上支付若干意见》等法律文件。但这些规定都是针对电子商务、电子支付等相关问题所制定的，存在着不完善、针对性差的缺点，且其大多为指导意见，缺乏明确的可操作性规定。
另一方面，网络第三方支付监管部门不明确。从政府层面看，没有设立或规定明确的监管部门对第三方支付主体进行监管。从相关行业性的监督层面看，缺少对第三方支付平台本身提供的服务进行评价和投诉的机构。而且由于网络支付的特殊性，其涉及的科学技术因素多，依靠传统的政府行业监管显然是不够的，如何与现代网络科技结合，克服监管中的技术障碍是确定监管机构时必须考虑的问题。
(五)网络第三方支付中消费者缺乏保护
从目前的网上交易方式来看，均需要用户在网上注册用户个人信息及银行账户等信息，这些信息都会经过网络第三方处理。一方面，在缺乏消费者权益保障的情况下，网上消费者的个人资料存在着被泄露的风险，一旦用户的个人资料被泄漏，将造成很大的金融损失。另一方面，第三方支付公司在经过一段时间的无序竞争后，进行洗牌、兼并、重组、并购、转型等情况都会发生。在第三方支付公司面临可能的暂停或者关闭时，支付平台中用户相关信息如何保护，用户的资金如何得到保全并退偿是一个严肃的问题。
二、完善网络第三方支付监管的思考
(一)建立市场准入和退出机制确保支付资信
1．市场准入机制。市场准入控制是有效监管的首要环节。考虑到网络第三方支付的行业特殊性，应参照金融机构的市场准入制度对其规定严格的市场准入条件，让符合条件的企业进入市场。未来的电子支付法律法规应对这些企业的市场准入条件做出明确的规定，可以实行第三方支付牌照制度，通过适度抬高准入门槛，改善第三方支付机构资质差别较大的问题，使得没有足够实力拿到牌照的支付平台退出市场，提高第三方支付机构的整体质量，从而降低第三方支付过程中的风险。
2．市场退出机制。网络第三方主体应该有合理的退出机制。网络第三方支付平台的退出机制是指其在一定的条件下，按照一定的法律程序被取消法人资格，退出市场的事实或行为。网上支付市场的退出与传统银行不同，不仅涉及清算资金等金融资产的损失或转移，而且涉及多年积累的网上支付资料、信息。这些资料信息将被重新整理、分类和转移，当出现意外时有可能造成损失。目前，各国对于网络银行的退出设计都非常谨慎，一般要求网上银行进行存款再保险，制定可靠的信息备份方案，以市场兼并作为主要的退出措施。因此，对于第三方支付的退出，可以借鉴网络银行的经验，设立谨慎严格的退出机制。
(二)建立沉淀资金监管制度防范金融风险
1．建立网络第三方支付专用账户制度。要求第三方支付机构将网上交易的沉淀资金存入由国家指定的商业银行开设的账户中进行托管，这样可以有效约束第三方支付平台非法截留资金、恶意延长资金滞留时间，非法吸收存款等违法行为发生。同时，还应要求第三方支付平台严格区分自有资金和用户沉淀资金，对用户的沉淀资金不允许第三方用于自营，更不能允许第三方支付平台利用该资金进行各种风险投资，以保证消费者、商户的权益。
2．实行保证金制度。网络第三方支付中的沉淀资金风险会造成金融风险，它将直接或间接地影响到货币流通速度和资本流动性等问题，因而应实行保证金制度并由央行对其进行监管。要求第三方支付平台根据历史数据和估算基数上缴于监管机构一笔款项，防止第三方支付平台发生风险时支付者的资金难以追回。
(三)加强立法及建立统一的第三方电子认证监管机构
1．加强网络第三方支付监管的立法。网络第三方支付较传统支付方式的不同主要在于它的网络化，其本身仍然是支付活动，因此仍应受原有支付结算法律的规范。其次，面对网络第三方支付带来的一些新问题，以及对原有法律体系的冲击，我们应正确看待，鼓励创新。我国现在需要金融行业的创新，在法律上对于第三方支付应予以积极引导，可通过对传统法律规则进行调整或修改的方式，使其融入现行的法律体制中，而非重新确立一套新体系。对于现行法律确实无法调整、修改的问题，可以寻求制定新法律的方式来解决。
2．建立统一的第三方电子认证机构制度。网络第三方支付监管制度必须明确监管部门。维护金融稳定是中央银行的主要职责，应由中央银行负责网络第三方支付的监管。电子身份认证制度能够保证网上交易主体身份的真实性和交易的不可否认性。因此，在电子支付领域，为保障支付安全必须推广使用数字证书。在央行监管的基础上，有必要建立统一的第三方数字认证机构制度。从立法上明确设定电子认证机构的积极责任，以促进电子认证机构遵守执业规则，向社会公众提供真实可靠信息的数字证书，以保障交易的安全性并促进网络诚信的建设。
(四)建立统一的信用评价制度
目前，各第三方平台信用评价方式、信用度的计算方法、管理办法以及举报处罚措施都不相同。没有一个有效、完善的约束机制和统一的规范。因此需要建立统一的信用评价制度，对企业和个人信用分等级管理，建立信用信息数据库，记录企业和个人的登记、经营、信用评价以及投诉、奖惩等方面的信息，并设置查询系统，提供网站调用接口，可以便捷的查询企业和个人的信用状况，定期或不定期地对信誉良好的企业和个人以及信誉不良的企业和个人的不良行为予以公示，引起社会广泛的监督，督促企业和个人保持良好信誉，对第三方支付的监管制度起到完善的作用。
（作者单位：人民银行无锡市中心支行）时间：2010-8-20