消防法有吊销营业:美国社会救助体系建设及其启示·广东政法网

2008年11至12月，我随团赴美参加美国现代社会救助体系建设培训班，对美国社会救助进行了专题学习考察，并与中国社会救助体系进行了比较分析，所获启示颇多。

一、美国社会救助制度发展历程简述

社会救助在美国称作公共救助或福利补助，是帮助贫困人群维持最低生活水平和享有某些权益的社会保障项目。1930年代前，美国政府所担负的救贫责任极少，多数的贫困者、不幸家庭与孤儿主要依靠民间的慈善组织和教会的社会服务机构进行救助。1929年美国爆发了经济危机，导致了严重的贫穷问题，政府开始介入社会救助，并不断扩张。美国社会救助制度大致经历了两个重要的发展阶段：

一是1930年代。1933年罗斯福总统实施新政，强调国家干预社会经济生活，包括实施社会救助、社会保险和社会福利。当年5月罗斯福签署了“联邦紧急救助法”，成立了第一个联邦紧急救助署；之后又指令建立民用工程管理局和发展工程管理局，举办有益的公共工程项目，开始大规模的以工代赈，标志着联邦政府开始承担对公民的救助责任。影响最为深远的是1935年国会通过的《社会保障法》，它为公民的基本生活保障提供了两条防线，即交费性的社会保险和不交费的社会救助。在社会救助中，它将妇女、儿童、老年退休、残疾与失业补偿纳入社会救助范畴。社会保障法的确立对于美国社会救助制度的发展具有重要意义，它的诞生使慈善性和临时性的援助让位于永久性的救助制度。但在社会保障法建立初期，法律并没有得到很好的贯彻执行，实际社会救助效果有限。

二是1960年代。这一时期，伴随经济的成长、国力的雄厚以及民权运动的诉求，美国的各项社会福利制度开始全面扩张。与30年代由经济危机所引发的贫穷问题不同，60年代则主要是因为社会结构的改变以及工业化经济所导致的更具复杂性和多重性的结构性贫穷，因此，解决的对策也更加全面而激进。这一时期的救助政策已不仅仅是单纯事后救济，而是转向预防与救助相结合的全面福利模式：比如强调“平等”的民权法案，希望消除人为的不平等与歧视；强调“减税”的减税法案用以增加收入和提高购买力；强调“就业”的经济机会法案用以激发潜力，开创就业机会，使每个人（尤其是穷人）能够有充分可行的社会参与。这些措施蕴含着深远的社会性目标，即试图通过排除社会与环境的障碍，不仅使穷人获得救助，更重要的是消灭贫穷，并达到社会的和谐发展。经过30年的扩张和发展，美国社会救助制度基本建立，社会救助体系基本形成。1980年代以后，随着福利危机和全球私有化浪潮出现，美国社会救助制度又进入新一轮的调整期。

二、美国社会救助体系的主要内容

（一）贫困家庭临时援助（简称TANF）

1996年联邦政府颁布了《个人责任与就业机会协调法》，强调每个人都应为自己工作机会负责，努力寻找并参加工作。依据该法案设立TANF项目，取代原先实施的“抚养未成年子女家庭补助”（简称AFDC）项目。TANF项目主要帮助那些没有独立能力（收入来源）抚养儿童的单亲母亲家庭、抚养孩子但父母亲长期失业的家庭以及低于贫困线以下的失业双亲。TANF的政策目标是倡导让儿童在自己的家中接受照顾，并减少福利依赖。主要内容包括：一是赋予州行政管理权。联邦政府将整个项目的行政管理权委托给州政府行使，由州政府决定项目的受益资格标准、受益水平，负责资格审查。二是规定了救助的期限要求，所有家庭只能获得累计60个月（5年）的联邦援助，不能无期限的领取救助。三是规定了受助者工作要求，领取福利的父母必须每周至少工作或职业培训30个小时，州政府必须确保受助者参加工作。四是对联邦拨款方式进行了规定，各州不再获得联邦政府的无限制资金支持，只能从联邦政府获得一笔固定拨款。从1996年至今，联邦政府每年拨款166亿元分配给50个州，视每个州情况确定具体份额。州和地方政府必须自行承担超过联邦拨款的额外费用，每年州政府拨款近105亿元。TANF项目一般资助标准是家庭生活所必须的费用与各州规定补助标准之间的差额，但由于各州制定的标准差异较大，资助标准也不相同。总体上，TANF项目的救助水平还是比较低，如果没有其他收入或实物援助，没有一个州的支付水平能够使项目受助者摆脱贫困。

（二）补充保障收入（SSI）

SSI是1974年通过修订《社会保障法》实施的，旨在为65岁以上贫困老年人或者盲人、永久性重残人士提供一个最低水平的全国性现金给付计划。生活在公共机构中，且大部分开支由医疗救助计划支付的人，其SSI项目每月最多支付30美元；其他一般人则视情况而定。总体上，补助水平随物价上涨而上升，且提供的保障水平比较高，单个人收益水平可以达到贫困线75%，夫妇两人能够达到贫困线89%。SSI项目运作类似TANF，其经费主要来源于联邦政府的拨款。各州和地方政府可以在财政管理上根据联邦支付情况选择增补。近年，联邦政府拨款额不断增加，占总额的75%以上。虽然，联邦政府补助款项大于各州，但是大部分州都提供经费增补，州政府与地方政府有较大的权力决定补助金额，因此各州的补助款项并不统一。

（3）一般公众援助（GA）

GA是帮助没有资格享受联邦补贴救助的人，例如没有资格获得TANF或SSI，由各州另行提供一般救助以维持贫困者的生活，是各州社会救助方案的重点项目。有些州是直接提供现金支持，有些则包括医疗给付、住院、丧葬以及其他物质协助。一般来说，没有孩子的健康成年人通常没有资格申请TANF或SSI，由州为其提供援助，但通常有工作和受助期限要求，如果没有遵循工作要求，将失去申请资格。与健康成年人相比，没有资格申请SSI的残疾人、老年人、失业者和有孩子的家庭更有可能获得GA。绝大部分受助者生活极度贫困，大部分州的GA水平还不到联邦贫困线的一半。因此，GA也被看作最后生活救济手段。

（4）食品券（FS）

FS项目自1964年国会制定《食品券法》后正式实施，旨在让贫困家庭购买到充足的营养食品，尤其是帮助那些把收入30%以上用于食品开支的家庭，是美国抵御饥饿的第一道防线。申请者必须是美国公民或依法获得永久居留权的外籍人，但附加一定限制条件，包括申请人家庭净收入必须在联邦贫困线以下；有劳动能力的成年人必须进行工作登记，没有充分理由不能推辞工作；罢工者、生活在福利机构中的人、福利欺诈者或不遵守食品券项目相关规定的人等，不能享受该项目救助。此外，有资格接受TANF、SSI、GA援助的人群自动获得食品券资格。食品券成本绝大部分由联邦政府承担，但各州要付一半的管理费。美国农业部食品与营养服务处负责管理全国食品券计划，州福利机构办理食品券具体事务，负责审查申请者资格，决定受益水平以及发行食品券。食品券的受益水平取决于家庭规模和家庭收入。没有任何收入的家庭领到的食品券券值，等于全家人得到营养适当的膳食月开支的估计金额，这个金额每年按照食品价格上涨幅度调整一次；有家庭收入的，等于营养适当膳食月开支估计金额减去家庭净收入的30%。目前的食品券已改发放银行卡，持卡人可以到任何商场与其他消费者一样刷卡购物，避免受到歧视，但只能购买食品，不能兑换成非食品类的东西，如烟酒等。

（五）医疗救助

美国在1965年通过修订《社会保障法》将医疗救助作为全国社会救助项目，是美国规模最大、开支最大的福利项目之一。受益人群包括联邦政府规定必须救助和州政府选择救助两部分，其中必须救助部分包括：（1）符合TANF、SSI的受助者；（2）家庭收入低于联邦贫困线133%的6岁以下儿童和怀孕妇女；（3）某些医疗照顾（医疗保险）受益者和特殊保护人群，如由于工作收入增加而丧失SSI资格的人。州政府选择救助部分，视各州医疗救助资金结余情况，由各州自行确定受益人群。医疗救助费用由联邦和州政府按比例共同负担，联邦政府一般承担项目开支的50%—80%，近年来平均57%。为刺激州政府投入，州政府支出越多，联邦支出相应越多，但对于一些财政状况和人均收入低的相对贫穷的州，联邦政府支出会相对较多，如密西西比州达到76%。医疗救助由医疗保险管理委员会监督管理，项目管理费由联邦政府和州政府各出一半。补助金直接发给受助者和提供服务的机构。参与该项目的医生和医疗保险机构必须同意接受项目规定的补助金标准和用药治疗目录。个人必须先向当地福利部门提出申请，获批后会收到一张医疗救助卡，接受服务时须出示该卡。医疗救助所提供的医疗服务范围非常广泛，联邦政府规定了必须提供服务，包括住院病人和门诊病人的医疗服务等。各州视医疗救助资金结余情况，可以提供选择服务项目。

医疗救助对于解决美国贫困群众医疗问题发挥了重要作用。目前，医疗救助覆盖了美国总人口12%，其中40%受助对象收入水平低于贫困线。在受助人群中，9%为老年人、16%为残疾人、成年人为27%、儿童为48%，但上述人群对应的费用支出是26%、43%、12%、19%，也即虽然老年人、残疾人只占人数的25%，却占开支总数的69%，而75%的成人、儿童只占开支总数的31%。但受益人群的增加和医疗费用的急剧增长，导致了联邦和州政府负担日益加重。2006年联邦政府医疗救助预算为190.78亿，到2015年预算将达到387.7亿，年增长7%，十年将翻一番。因此，削减医疗救助经费成为当前医疗救助改革的重点。但由于老年人、残疾人这两个救助开支最大群体的特殊性，使改革成为政府官员和立法者面临的难题。

（六）妇女、婴儿和儿童特别补充食品项目（WIC）

WIC项目始于1972年，是救助贫困妇女、儿童的一个重要项目。受助者必须是营养缺乏且家庭收入低于联邦贫困线185%的贫困者，并且必须证明其健康受到营养不良的影响。项目每月为婴儿和4岁以下儿童、孕妇和哺乳妇女提供各种人体所需的营养食品。受助者得到的服务包括三个方面：一是提供一揽子营养食品，包括奶制品、谷类食品、水果和蔬菜等，受助者可以通过票券在参与项目的食品店和农贸市场换成特定的食品；二是提供营养教育和咨询服务；三是提供必要的身体照顾和相关服务，包括为2岁以内的儿童注射疫苗，提高免疫力。WIC被誉为美国最有效的社会福利计划。有研究表明，在WIC项目中，每花1元在婴儿出生前的服务中，孩子出生后6个月内，单是医疗补助开支就可以节约1.77—3.13元，且有效降低了新生婴儿死亡率。2006年WIC受助人数共8772218人，其中婴儿为2272626人，占25.9%，1—4岁儿童为4283708，占48.8%，婴儿、儿童共占74.7%，孕妇和哺乳妇女占25%左右。WIC项目管理运作类似食品券计划，项目资金由联邦政府资助，由美国农业部食品营养处，具体审查发放由地方政府负责。

（七）无家可归者救助

美国政府成立有专门的无家可归者社会服务机构，作为政府机构，联邦、州和地方政府有专门的财务预算。洛杉矶市无家可归者社会服务局，有街头援助紧急队伍30多人，属公务员，配备14台车，24小时工作，主要负责接收评估无家可归者，一般不从事具体的救助服务。具体实施救助服务的机构都是由政府资助的非营利性组织负责。个人或组织发现街头无家可归者可以拨打政府设立的无家可归者服务机构热线，由该机构派人接收无家可归者并对其进行评估，再根据无家可归者实际情况，分派给相关非营利性组织提供具体服务。洛杉矶市有200多家直接从事无家可归者社会服务的非营利性组织，每个非营利性组织都有自己的主要工作，或者负责单亲问题，或者负责儿童离家问题或者提供临时住房等。这些非营利性组织，每年接受政府资助，与政府合作，为无家可归者提供具体服务。美国无家可归者救助遵循临时救助、自愿受助的原则，不实施强制救助。

此外，美国政府还实施了低收入家庭能源援助计划，由联邦政府提供固定拨款，帮助低于联邦贫困线150%的家庭支付煤、电等燃料费，以及其他冬天取暖和夏天制冷所需费用。在住房、教育等方面，也建立了具体的救助制度，所有社会救助都需要经济调查，并也有个人或家庭资产数额限制。

三、美国社会救助体系的主要特点及与中国的比较

（一）从政府责任与社会参与的关系看，美国政府社会救助责任定位明确，政社合作机制健全。

虽然美国政府加强社会福利功能，积极推动福利国家建设，政府社会福利开支大规模扩张。但并没有挤占非营利组织的生存空间，导致非营利组织功能的弱化或被取代，相反民间非营利组织也同时取得了快速发展。一方面，政府社会福利职能定位明确，政府主要负责制定社会福利计划和制度政策、筹集资金等，具体实施福利项目由政府打包交由非营利性组织负责，包括受理申请、审核审批、发放救助款物、提供服务等等；另一方面，政府十分重视激励扶持慈善组织的发展。在美国慈善组织的注册程序比较简单，条件也很宽松。大部分慈善组织都可以向税务当局申请到免税资格，核心是必须保证该组织以非营利为目的。通过政府和社会组织的合作，一则降低了行政管理成本，二则培育了社会功能，逐步形成了政社合作的共治机制。

目前，我国的社会救助职能主要还是由政府包揽，慈善互助只是补充；政府的社会救助项目，也主要依靠政府自身承担，并没有通过非营利性组织实施，使得政府既负责行政管由承担具体服务，政事不分、政社不分；而且慈善组织的发育不健全，政府扶持、监管还不到位，社会功能发挥还有待加强。

（二）从社会救助与促进就业的关系看，美国社会救助政策十分重视克服“福利依赖”问题，强调受助者参加工作的重要性。

美国社会救助制度改革的一个重要趋势就是尽量减少“福利依赖”倾向，一个重要的转变就是强制领取救济金者工作。如果救济金领取者不配合“工作”要求，州政府可以减少或是终止福利，而且工作时间要求也很高，成人领取福利者一般需要每周工作30小时，双亲家庭则需要每周工作35小时。为确保就业政策的执行，联邦政府一方面出台了一系列就业刺激计划，比如受助者参加工作后，仍然给予6个月的救助期限，直至收入高于贫困线50%以上才停止救助；参加工作的受助者工作收入50%可以豁免计算家庭收入等等。另一方面，联邦政府规定州政府有责任协助领取TANF福利的人遵守参加工作的规定，并将此作为联邦检查监督州政府发放社会救助资金的重中之重。如果州政府未能达到受助者参与就业标准，联邦政府将减少补助款。在其他FS等救助项目中，也都对受助者参与工作作出规定。应该说，这一做法对增进公民责任、促进就业、自立发展、防止“养懒人”等方面发挥了重要作用。

目前，我们的社会救助还基本停留在“福利给予”阶段，除要求参与一定的社会公益服务外，其他促进就业政策尚不完善，已经造成了部分“养懒人”现象和“福利依赖”倾向。

（三）从制度架构和实施形式的关系看，美国重视社会救助项目的多重受益互补性，形成了完善的综合救助体系。

救助项目的多重受益性是美国社会救助制度设计的基本理念。政府通过建立多个社会救助制度，扩大社会救助覆盖范围和加强社会救助效果。但不同的制度本身是独立的，划定的准入资格是不一样的，覆盖的人群也相应是不一致的，比如FS规定家庭收入低于联邦贫困线130%，WIC低于贫困线185%等。在实施形式方面，美国已经采用的主要有现金给付、实物发放、服务供给、代金券或税收减免等等，针对贫困人群的不同特点和不同需求采用不同的救助形式。特别是食品券、教育券、住房券等形式，很多美国人比较认同，由于其目的在于解决贫困群体在食品、教育、住房等方面的特定需求，救助资金使用效益高，较少出现资金滥用情况，比较好地克服的现金救助存在的弊端。总体上看，美国社会救助体系呈现制度和形式之间互相渗透、互为补充、有机统一的运行局面，是一个比较完善的覆盖各类不同贫困群体，满足贫困群体不同需求的综合、系统的社会救助体系。

目前，我国的社会救助制度主要还是以现金发放为主，其他形式的救助尚未形成完善的制度，或多以慈善救助形式，出现比如慈善超市等。虽然我们也建立了低保、医疗、教育、住房救助以及消费性开支减免等制度，但大多集中在低保对象身上，少部分覆盖到低收入人群，导致了低保对象“受益累加”现象，社会救助覆盖面有限，边缘人群救助问题日益严重。

（四）从统筹城乡发展方面看，美国所有救助制度设计基本上是统一的，基本不存在城乡差异。

美国十分重视保护公民的平等社会保障权。一个贫困者，无论在那个州都可以享受到社会救助。虽然受助者受益水平因居住地差别而异，但制度本身并不存在城乡分割。我国的社会救助制度长期处于城乡割据格局，在制度设计上，没有考虑到城乡统筹。一些城市有的救助制度，在农村形成缺失。比如重大疾病医疗救助、低收入困难家庭救助等。特别是以户籍为前提的管理做法，进一步加深了社会救助的城乡标签效益，导致了社会救助在城市与农村间难以彼此融合和共通。甚至产生了，即使共同生活的家庭人均收入符合当地城市低保条件，但只要家庭成员为非本地城镇户口的，该成员也不能享受到当地的低保待遇的不公正、不合理现象。

四、几点启示

（一）转变思想观念，强化政府责任和社会参与，创新社会救助运行机制。在现代社会，政府有责任保障公民的基本生活。但政府负责并不意味包揽所有工作，大量的具体服务工作可以交由社会组织承担，政府主要负责筹集资金、制定政策、给予资助、加强监管。建议在以下方面开展改革试点：

1.开展社会救助社会化试点。选择低保和流浪乞讨人员救助管理领域率先试点。可以在低保工作机构之外成立非营利性居民家计调查中心，受政府委托，负责对救助申请进行调查、评估以及提供跟踪服务等事务性工作；成立非营利性流浪乞讨救助服务中心，受政府委托，开展日常流动救助、应急救助和其他具体帮扶服务。同时建立试点配套措施：一是建立政府资助和购买服务制度，根据非营利性组织工作绩效，给予政府财政补贴，扶持相关非营利性组织发展；二是结合加强社会工作人才队伍建设，规定接受政府资助的非营利性组织必须配备一定比例专业社会工作者，逐步实现社会救助队伍职业化、专业化。

2.创新慈善组织登记认定管理制度。转变慈善组织等同于筹款募捐组织的思维，加快出台《慈善法》，建立统一的慈善组织登记认证体系。将非营利性作为慈善组织登记的核心，鼓励社会各界成立慈善组织，对符合条件的组织，由民政部门或其他政府部门作为业务主管单位。会同税务部门出台慈善组织免税认定制度，使从事非营利性公益服务的组织获得免税优惠政策资格。加强慈善组织监管，强化民政部门的监管权，探索组建独立第三方组织或行业自律组织，促进慈善组织和慈善事业健康发展。

（二）完善社会救助制度，加快建立多层次、多形式、综合性的社会救助体系。从美国的经验看出，社会救助制度的多重受益以及社会救助形式的多样性，可以增强社会救助反贫困功能。建议改革现行社会救助制度模式，建立起多层次、多形式、广覆盖的社会救助体系。

1.建立综合社会救助体系。认真分析目前各项社会救助制度的自身功能，科学界定各项救助标准、受助对象准入条件，克服简单的以低保对象为救助制度准入条件的做法，形成既各自独立，又互有补充的制度模式，真正建立起面向城乡居民，多种救助制度相衔接，覆盖多层次贫困人群，逐步扩大社会救助的覆盖面，提高社会救助水平。

2.实施食品（消费）券项目。改革目前相对单一的现金救助形式，根据物价上涨或经济衰退等情况以及贫困群体实际需求，适时推出弹性的食品（消费）券补助政策。建议参照机关、企事业单位发放节假日补贴的做法，在元旦、春节、五一、国庆节期间，为低收入群体发放一定额度的食品（消费）券，改善贫困群体生活，体现党委政府的关爱，更好低实现社会普惠共享的目标；针对当前经济危机对困难群体生活可能造成的影响，在一定期间内实施食品（消费）券项目，一方面拉动内需，另一方面防止经济衰退加剧低收入群众的生活困难；在物价上涨较快时期，改变以现金形式的临时物价补贴为食品（消费）券，提高救助的效益。

（三）深化社会救助理念，采取措施克服“福利依赖”，促进社会救助对象参与就业

社会救助的本质是保障贫困群众的基本生活，为此，对于完全无工作能力的个人和家庭，如老弱残疾者，必须由政府兜底；但对于有工作能力的受助者，必须强化个人工作责任，积极协助其通过工作脱离贫穷，克服“福利依赖”。建议在以下方面进行尝试：

1.完善救助对象参加就业政策。会同劳动保障部门出台相关规定，规定有劳动能力的救助对象必须参加一定时间的工作，包括就业培训、接受就业推荐、参加公益劳动等，不符合有关工作规定的，不予救助；规定有劳动能力的救助对象连续救助的最长期限，督促其积极就业，防止消极就业或怠于寻找工作。制定救助对象参加工作的激励措施，包括工作收入适度豁免政策、就业奖励、救助待遇渐退办法，确保救助对象参加工作后获得相对更高的保障待遇。

2.积极开发社会救助公益岗位。针对目前社会救助任务重，基层人员严重不足的现状，建议在社会救助领域开发公益岗位，按照救助对象人数配备一定比例的社会救助协管员，优先安排有劳动能力，经过培训考核合格的受助人员，从事社会救助工作。

（四）坚持城乡统筹发展思路，加快社会救助城乡一体化进程

1.加快实现社会救助制度城乡一体化。贯彻中央、省、市统筹城乡发展的部署，对照目前城乡社会救助制度，尽快将城市社会救助制度向农村延伸，弥补农村的缺失。重点加快重大疾病医疗救助制度和低收入困难群众救助覆盖农村进程。按照制度统一、标准有别的思路，科学制定城乡社会救助标准，并逐步提高农村社会救助标准，防止城乡社会救助标准差距过大，率先实现社会救助城乡一体化。

2.加快基本福利服务覆盖农村。除农村五保供养服务外，目前针对农村贫困群体的社会福利服务仍很欠缺。要针对农村贫困群体，特别是贫困老年人、留守老年人群体的实际需求，将城市居家养老服务等社会福利服务向农村推进。要加大投入，着力建设好敬老院、五保村，有条件的村，鼓励建设农村社会福利综合服务中心，作为推进农村社会福利服务的平台，率先实现城乡基本福利服务均等化。

[1]作者为广州市民政局宣传和政策法规处主任科员，公共管理硕士。