交叉滚珠导轨 弧形:大部制视阈下的中外政府机构：比较与启示

中共中央关于制定“十二五规划”的建议指出：“推进行政体制改革。进一步转变政府职能，继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革”。因此，大部门制改革是我国未来行政体制改革的重要任务。从大部门体制的视角，对中外政府机构进行比较，分析其各自特点并借鉴其经验，具有重要的意义。

　　一、主要西方国家中央政府的机构设置

　　（一）英国中央政府机构设置

　　主要有内阁及组织机构、政府部门、执行机构。

　　内阁是英国中央政府的核心，主要由首相挑选的中央政府中一些重要部门的大臣（如外务大臣、国防大臣、财政大臣等）和执政党各派领袖人物组成，人数大约二十名。以是否作为政府部门为标准，内阁成员包括各部门大臣和非部门大臣。英国现内阁由2010年5月大选后的保守党和自由民主党联合组成。内阁组织机构主要是内阁办公厅和内阁委员会。内阁办公厅是内阁的常设办事机构，处理内阁日常工作。其主要任务是协助首相和副首相工作，协调内阁各部的政策和事务，并强化公务员管理。内阁办公厅设有首相办公室、副首相办公室、政治与宪法改革、国家安全、国内政策、联合情报、公共服务与战略、政府信息、公民社会、公务员能力、议会顾问、新闻以及内阁秘书处等机构。

　　为有效开展工作，内阁设置各种委员会，包括内阁委员会、分委员会和专责小组等。内阁委员会的作用主要有两项：一是减轻内阁负担；二是体现连带责任原则。各部部长不仅对本部门的决策负责，也要对内阁的决策负连带责任，内阁委员会的决策也是内阁的决策。目前由保守党和自由民主党联合组成的内阁，设有一个联合委员会，负责审议有关联合政府的运行问题，下设联合政府运行和战略规划小组；并设国家安全、欧洲事务、社会公正、国内事务、经济事务、金融改革、议会事务与立法、公共开支等委员会。

　　英国政府部门可以分为内阁各部与非内阁部门。内阁各部由部长领导，部长属于内阁成员。其建立和发展复杂且不稳定，名称不尽统一，数目也没有法律的限制。如社区与地方政府部等。非内阁部门由非内阁成员的资深人士领导。如国家减债委员会等。

　　执行机构履行内阁部门和权力下放机构的执行职能，是具有独立法人资格的公法人，不负责政策的决定。执行机构的领导是首席执行官，负责执行日常工作，直接对主管部长负责，并由主管部长对议会负责。如商业、创新和技能部所属的公司注册署、破产署、知识产权署、国家度量衡署，内政部所属的英国边境管理署、英国护照署，交通部所属的英国驾驶员和车辆许可署、车辆认证署、高速公路管理署，财政部所属的资产保护署、英国债务管理署。

　　（二）法国中央政府机构设置

　　法国中央政府主要有总统府、总理府及总理直属机构、中央各部等。

　　总统府是协助总统处理政务的办事机构。由于法国总统实际上发挥着政府首脑的作用，因此，总统府可以视为行政机构组成部分。总统府下设总统府办公厅、军事参谋部等机构等。

　　总理府实际上是法国政府的办事机构，下设总理办公厅、总秘书处和军事办公室等。总理直属机构有计划总署、国家行政学院、社会经济委员会等。

　　中央各部是公共事务管理的职能部门。经过多次变化和改组，数目和职能不尽一致。由弗朗索瓦·菲永任总理的本届政府于2007年6月19日组成，经2008年3月、2009年6月、2010年3月、11月14日四次改组。目前设有生态、能源、可持续发展和海洋事务部，司法部，外交和欧洲事务部，经济、工业和就业部，内政、海外和地方政府事务部，劳工、团结事务和公共服务部，国民教育部，高等教育和研究部，国防部，体育和健康部，预算、公共帐簿和行政改革部，食品、农业和渔业部，文化和传媒部，移民、融合、民族认同和共同发展部，农村空间和领土整治部，青年事务部以及经济复苏计划实施总理办公室等17个部，分别由2名国务部长和15名部长领导。

　　（三）美国联邦行政机关

　　美国联邦行政机构，大致有总统办事机构；内阁各部；独立行政机构。

　　总统办事机构不是一个法定的、统一的机关，而是总统的若干参谋机构和办事机构的统称，它们相互之间是独立的。其主要职责是协助总统履行职责，帮助总统获得信息，致力于研究和解决国内外的重要问题，提出可供考虑的方案。总统办事机构的设立，使总统能够摆脱繁杂的日常事务，加强对行政部门的控制和管理。

　　总统办事机构主要有两类。一类是白宫办公厅：它是总统办事机构的核心，也是整个联邦行政机构的中枢，负责处理总统的日常事务，与国会和其他行政机构、社会组织进行联系、磋商，拟订有关政策。白宫办公厅内设内阁事务、公共联络、能源和气候变化政策、医疗改革、立法事务、新闻秘书、政府事务等办公室和国家安全顾问等官员。二是委员会和办公室。截至2010年12月，奥巴马任总统的总统办事机构，除白宫办公厅外，设有副总统办公室、经济顾问委员会、环境质量委员会、国家安全委员会、行政办公室、行政管理和预算办公室、国家毒品管制政策办公室、科学技术政策办公室和美国贸易代表办公室。

　　美国从华盛顿政府开始，就形成了总统的内阁。美国宪法没有直接规定内阁这一机构，按照惯例和宪法的间接规定，内阁一般由总统、副总统和内阁各部部长及若干内阁级官员组成。内阁机构成员一般不固定，由各届政府的总统决定。目前，内阁有15个部。

　　独立行政机构与政府公司，具有规制、裁决权和相对独立性，大致有两类：一是局、委员会；二是政府公司。它们根据国会通过的法律成立，主要处理内阁各部事务以外的事务。

　　（四）日本中央政府机构设置

　　主要包括内阁辅佐机构、内阁统辖下的行政组织。

　　内阁辅佐机构有三家：内阁官房；内阁法制局；人事院。以内阁官房长官为领导的内阁官房直属于内阁，是日本总理大臣的辅佐机构（相当于办公厅）。内阁官房负责内阁的日常工作等；内阁法制局负责有关立法事项；人事院掌管人事行政事项。

　　根据《国家行政组织法》第三条，作为行政组织依法设置的国家行政机构主要有府、省、委员会和厅。府和省是日本的基本国家行政组织，是作为内阁领导下的负责行政事务的机关而设置的。

　　经过2001年1月和2007年1月改革后，日本现有11个行政省、1府即内阁府。内阁府长官为内阁总理大臣，各省长官为各省大臣，各省大臣作为主管大臣，享有一般性权限，如统管其机关事务、监督职员工作等。

　　在府和厅，为执行其掌管事务，设置官房及局作为府和厅的内部部局；在官房及局内，如有必要还可设置部。在各省，设有政务次官和事务次官。在府或省，可以设置委员会和厅，作为外局（相对于府和省的内局而言）。如有特别必要时，在法律规定大臣担任其长官的委员会和厅内，也可设置委员会和厅。主要的附属机关，有审议会等合议制机关、研究所等设施、中央选举管理会等特别机关。

　　府、省、委员会、厅，还可在其管辖的区域内，设置地方支部分局，作为中央在地方的行政机关，以分管其事务。

　　二、我国中央政府机构设置

　　（一）国务院机构的分类和范围

　　对国务院机构的分类，法学界主要有以下几种表述。一种是将国务院行政机构分为国务院办公厅、组成部门、直属机构，办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构六类。其依据是1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的有关规定。另一种是将国务院行政机构分为办公厅、组成部门、直属机构和办事机构四类。其依据是宪法和《国务院组织法》的有关规定。

　　（二）国务院机构设置

　　根据现行《宪法》、《国务院组织法》及《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，经过国务院机构改革，国务院设置了以下的机构，包括国务院行政机构和直属事业单位。国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院秘书长受总理领导。

　　国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。包括：各部；各委员会；中国人民银行；审计署。国务院组成部门可以分为：宏观调控部门；专业经济管理部门；教育科技文化、社会保障和资源管理部门；国家政务部门。国务院各部与各委员在组成人员、会议规则和主要职责等方面略有不同。

　　国务院直属特设机构，即国务院国有资产监督管理委员会，根据国务院的授权，代表国务院对国家出资企业履行出资人职责。

　　国务院直属机构，主管国务院的某项专门业务、具有独立的行政管理职能。

　　国务院办事机构，协助国务院总理办理专门事项、不具有独立的行政管理职能。

　　国务院直属事业单位，大致分为以中国科学院等提供社会公益服务的事业单位和中国证券监督管理委员会等行政管理型事业单位。

　　国务院组成部门管理的国家局，由国务院组成部门管理、主管特定业务、行使行政管理职能。目前，规范国务院组成部门管理的国家局与主管部门关系的文件：一是《国务院关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的通知》；二是国务院各机构的主要职责、内设机构和人员编制规定。

　　国务院议事协调机构，承担跨国务院行政机构重要业务工作的组织协调任务。有的是依据法律或行政法规设立的，如国务院根据《食品安全法》第六条设立的国家食品安全委员会等；也有的根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》设置，如国务院妇女儿童工作委员会等；也有的根据2008年3月经全国人大审议批准的《国务院机构改革方案》设置的，如国家能源委员会。国务院议事协调机构一般不设实体办事机构，其议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按各自的职责负责办理。

　　三、中外政府机构比较的启示

　　从几个主要西方国家与我国中央政府机构设置的比较，可以得到几点启示。

　　（一）中央政府决策研究、咨询机制有待加强

　　通过比较可以发现，有些西方国家为协助政府首脑进行决策，建立了决策研究、咨询机制，如美国总统的办事机构、英国内阁办公厅下的内阁秘书处和各种委员会、分委员会和专责小组，不仅是办事机构，也具有重要的决策研究、咨询功能。在日本，根据《国家行政组织法》，在法律规定的事务管辖范围内，内阁府为妥当处理事务，可设置合议制机关，以便调查审议有关重要事项及适宜由有学识经验者通过合议处理的事务。

　　借鉴上述国家做法，为进一步提高国务院决策的科学化、民主化水平，我国应整合国务院有关机构、单位的研究、咨询力量，设置各种专家参与的咨询委员会，对国务院研究决定的重大事项，经过专门研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证，充分发挥专门机构在国务院决策中的参谋、咨询作用。

　　（二）进一步实行职能有机统一的大部制

　　实行大部制，主要是按照统一、精简、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，围绕转变职能和理顺职责关系，把政府相同或较相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合；或把职能相同或较相近的机构归并成一个较大的部门。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。如美国联邦内阁15个部；英国除内阁办公厅和委员会外，内阁部门一般20个左右；法国中央政府部门设置多为综合，除有关国家主权类的部门所包含的职能比较单一外，其他经济类、社会事务类、教育文化类等部门的职能较多，目前有16个部，呈大部制特点。日本政府较广泛地干预经济事务，具有经济职能的行政机构较多，但内阁部门较精干，只设1府11个省。

　　2003年我国国务院机构改革中，将国内贸易与对外贸易职能和机构进行整合，组建商务部，可以看作是大部制改革的一个有益尝试。2008年国务院机构改革中，整合人力资源、交通运输、工业和信息化等机构设置，在探索职能有机统一的大部制方面迈开重要步伐。随着行政体制改革的深入，今后对有的国务院机构还可以根据形势任务的发展变化适时进行调整，进一步实行职能有机统一的大部制。

　　（三）实行决策、执行和监督适度分离又相互协调

　　决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。通过相关职能及其机构的整合，合理配置和运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。

　　在公共管理变革中，为加强政府执行力，有些国家设置执行机构履行政府执行职责，实行决策权与执行权的适度分离，如英国中央政府设立执行机关履行政府部门的执行职能，实行决策和执行适度分离。我国按决策、执行和监督适度分离又相互协调的要求进行机构改革，可以根据授权情况，由不同政府部门分别行使上述权能，有的可以由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使。这将有利于形成科学合理的政府组织结构和权力运行机制，改进政府管理，做到权责一致，提高效能。

　　（四）考虑逐步设置中央政府的派出机构

　　许多西方国家中央政府在地方设置派出机关。如英国中央政府在英格兰地区设置若干派出机构；在法国，中央政府在大区、省设有大区长、省长及其附属机构，作为国家和政府代表，负责维护国家利益，监督行政，并使法律得到遵守。

　　我国曾于1949年至1954年在中央和省之间设立六个大区政府，作为中央监察各省的派出机关（1952年以前也是一级地方政府）。我们认为，为了加强对地方政府的监督，除在银行、外汇、海关、民航、国税、水利、电力监管、证券、保险、银行业监管等领域，设立部门派出机构实行垂直管理外，可以考虑在条件成熟时，在原有地区恢复设立国务院派出机关。

　　（五）改革行政管理型事业单位

　　许多国家设有法定机构或独立管制机构，它们一般不属于政府部门序列，需要立法机关的授权才能设立，如美国的独立管制机构、英国的非部门公共机构、法国的公共机构等。例如在银行业、证券、保险监管方面，英国的金融服务局（FSA）、美国的证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）、法国的金融监管局（AMF）、德国的联邦金融监管局（BaFin）等，都是依法设置的机构。与此相类似，我国也设有行政管理型事业单位，如国务院主管银行业、证券、保险、电力等监管的直属事业单位。按照事业单位分类改革的要求，依法具有公共事务管理职能的行政管理型事业单位，不适宜再作为事业单位，而应在修改《国务院组织法》等相关法律时确认其为法定机构，并逐步实现机构设置的法定化。

　　（六）完善《国务院组织法》，确立组织法定原则

　　西方国家中央政府机构的设置，实行严格的“组织法定”原则，中央政府机构的职责、权限主要来自宪法惯例、法律，行政机构必须遵守，否则其行为无效。英国受不成文法体系影响，没有统一的中央政府职能、组织方面的法律，对中央政府部门的职能、机构、活动，主要采用部门组织法的形式。在日本，按宪法原则制定了《内阁法》、《国家行政组织法》、《各省厅设置法》和《会计检查院法》，实行国家机构组织、职能的法定化。

　　按照推进依法行政、建设法治政府的要求，我国应当总结机构改革的经验，借鉴国外有益做法，重视国务院机构的法治建设，在修改《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》时，将依法设置机构也作为国务院机构设置的一项原则，明确规定非因法定事由并经法定程序，国务院机构、职能和人员编制不得随意更改或变动。

　　（作者系国家行政学院法学部教授 ）

　　来源：行政管理改革