乐山会计:清朝各级地方行政管理机构

清朝各级地方行政管理机构

普通地方行政区的最高行政机构是总督衙门和巡抚衙门。清朝的督、抚不同于明朝，不是临时性差遣，而是已成定制。由于总督与巡抚掌管地方行政与司法大权，统称为封疆大吏。总督的地位略高于巡抚，权限亦略大于巡抚。在品级上，总督为正二品，加尚书衔者为从一品；除授尚书例兼都察院右都御史外，其余各总督均为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。总督职权极广，“统辖文武，诘治军民”。[1]辖区内的文职道府以下和武职副将以下官吏，均由总督奏请升调免黜。

清朝总督，一般管辖两省或数省。全国共设八个总督，即直隶总督、两江总督(管辖江苏、安徽、江西三省)、闽浙总督(管辖福建、台湾、浙江三省)、湖南湖北总督、陕甘总督(管辖陕西、甘肃、新疆三省)、四川总督、两广总督(管辖广东、广西两省及南海诸岛)、云贵总督(管辖云南、贵州两省)。山西、山东、河南三省不置总督，只设巡抚。到清末光绪年间，又增设东三省总督。

巡抚衙门是掌握一省地方行政的机关。除个别省只设总督不设巡抚外，一般各直省均设巡抚一人。不过，有些省的巡抚是由总督兼任的。清朝设巡抚的省有山西、山东、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、广东、广西、云南、贵州等十五省。光绪九年(1883年)，新疆改建行省，设新疆巡抚，驻乌鲁木齐。光绪十一年(1885年)，台湾建为行省，改任命抗法有功的原福建巡抚刘铭传为第一任台湾巡抚，福建巡抚则由闽浙总督兼任。光绪三十三年(1907年)，奉天、吉林、黑龙江三行省各设巡抚一人。

巡抚职权虽与总督大致相同，兼理军政民政，但是，地位和权力略低于总督。巡抚的官阶为从二品，加副都御史及侍郎衔的为正二品。巡抚作为一省的最高行政长官，例兼都察院右副都御史，有的巡抚兼授提督衔，事实上，清朝巡抚兼兵部侍郎衔已成定例。虽然巡抚在名义上受总督节制，两者为上下级关系，但严格说来，巡抚不是总督的属官，而是直接对皇帝负责。巡抚具有与总督一样的上奏权，也可以参劾总督。鉴于有的省督抚衙门同在一城，彼此间易产生矛盾，清末特此做出规定，总督所驻之省不设巡抚，巡抚之事一律由总督兼领，于是便裁撤了一些省的巡抚。

清朝沿袭明制，各省设承宣布政使司。最初，每省设左、右布  政使各一人，后改为各省设布政使一人，掌一省行政。清朝在全国共设布政使二十人，计直隶、山东、山西、河南、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州、江苏(江苏为两人，即江宁布政使和苏州布政使)。布政使为督抚的属官，品级为从二品。承宣布政使司为布政使的衙署，属省级的行政机构，类似于后来的财政厅及民政厅。布政使的职权是：第一，负责向府、厅、州、县宣布国家政令，并监督实施；第二，掌管全省财政与赋税，负责向户部汇报每十年的全省户籍、税役、民数，田数等数据的统计；第三，省内道府以下官吏的管理与考核；第四，参与省内一切政务的议行。各省布政使司衙门一般都设有经历司、照磨所、理向所等下属行政机构，。

与布政使并称“两司”的按察使，也是督抚的属官。各省设按察使一人，品级为正三品，地位略逊于布政使。提刑按察使司为按察使之衙署，这是掌管“一省刑名按劾之事，以振风纪而澄吏治”的省级行政与司法机构[2]。按察使除掌管省内刑名和驿传之外，“大计”考察外官充当考察官，乡试充当监试官，秋审充任主稿官，并与布政使一样，参与省内一切政务的处理。督抚、布政使、按察使合称为三大宪，有“三台”之称，即抚台、藩台、臬台。清朝在全国设十八按察使，计直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州。各省按察使司衙门一般都设有经历司、照磨所和司狱司等下属行政机构。

布政使司(藩司)和按察使司(臬司)派出工作的辅佐官员，有“守道”与“巡道”之分。清代道员作为两司的辅佐官，起初沿袭明制，充当临时性差使，至乾隆时，将守道和巡道一律定为四品官，道员从此成为实官。道员不再是临时性的“差使”了，成为介于直省与府州之间的一级地方行政长官，亦称道台。道台负责管理某一方面或某一地区的地方政务，或通辖一省内若干专门政务，或分辖府州地方。道员在地方行政管理上的分工是，守道管理钱谷等事，巡道管理刑名诉讼之事。当然，各道台也有兼管其他专职者，例如，兼兵备、盐法、驿传、屯田、提学等专职道。守巡各道多兼兵备衔，能节制所辖地区的都司、守备、千总、把总等武职，权限渐重。道员还有监察所属府、州、县的权责。清朝开始准许署布、按二司者，向皇帝封奏。后来，又准许各道员向皇帝密奏。各道员都有自己的衙门，如果道台衙门与府、县同城者，官衔多以府、县之头名，并附以分守道、分巡道字样。

府是介于省、县之间的一级行政区，它作为承上启下的行政机构，上归司、道领导，下辖所属州县。依《光绪会典》卷四所载，全国共设了188个府。清末，由于有些新建省份和少数民族地区改土归流，府的设置有所增加。府的行政长官是知府，知府官阶为从四品，知府的职权在于掌一府之政务，包括向下属宣布国家政令，征收所属州，县赋税，考核下属官吏及其审决讼案、稽察奸宄等。知府之下有同知、通判。知府衙门的内部组织机构主要由府堂、经历司、照磨所、司狱司等组成。

当然，作为“特殊府”的顺天府、奉天府，其地位要高于普通府。由于只有顺天府和奉天府为“特殊府”，所以，一般所说的府，即指普通府。“特殊府”由中央直辖，其首领为府尹，府丞为府尹之贰。府尹一般由朝廷特设的大臣兼理，从汉族大学士或尚书、侍郎内特简。

县是地方行政管理机构的基层单位，隶属于府、直隶州。清朝县的设置，时有增减，乾隆时全国设县1345个，到清末时达到了l369个。县的行政长官是知县，其职权是掌其县之赋税、户籍、诉讼、文教和缉盗除奸等。知县的官阶为正七品，知县之下有县丞及主簿。知县的属官有：典史、巡检、驿丞、闸官、税课司大使和河泊所大使等。

省以下的地方行政管理机构，除府、县之外，还有州和厅。清朝的州和厅分为两种：其一，是直隶州、直隶厅；其二，是普通州、普通厅，亦称散州、散厅，或属州、属厅。由于直隶州与直隶厅直接隶属布政使司管辖，其制同府，与府是同级的行政管理机构。清代在全国设直隶州72个，设直隶厅34个。[3]普通州和普通厅的地位、规制大致与县相当，全国共设有普通州l45个，普通厅78个。[4]

州的设置在清以前已有，而直隶州的建置却自清朝始设。直隶州和普通州的行政长官都称为知州，但官阶不同，直隶州的知州为正五品，普通州的知州为从五品。

作为地方行政管理机构的厅，是清朝之独设。起初，知府的佐贰官同知、通判的被派出地之办公处，称之谓“厅”，后来逐渐形成为固定的行政单位。特别是在一些新建治的地区，例如，边疆要地或民族杂处之地等比较有特殊情形的地区，不便于设府、州、县的，便设之为厅。厅的行政长官仍为同知或通判，不论直隶厅，还是普遍厅，同知均为正五品，通判均为正六品。直隶厅与直隶州的主要区别在于，除奉天的凤凰厅和四川的叙永厅外，一般直隶厅皆无属县，一般直隶州则有属县。

 除上述地方行政管理的督、抚、司、道、府、州、厅、县衙门机构外，在地方上还有学校、漕运、盐务、河道、税关等专职性管理机构，特别是漕运、河道、税关等机构管理范围都是跨省的，带有中央派出机关的性质。学政衙门是督察全省各府、厅、州、县文教事务的行政机构，办事衙门称“学院”。最高长官为学政，每省设一人。漕运总督衙门称“总漕部院衙门”，掌管山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政。漕运总督的官阶为正二品，兼尚书者从一品。河道总督衙门是专管南方和北方河道的疏浚和堤防事务的机构，河道总督为最高长官，官阶为正二品。负责盐务的称盐政，各省盐政由督抚兼管，具体管理盐务的机关，由盐运使司和盐法道等组成。管理税务的税关，分为“户关”和“工关”，各税关管理的归属，更是无常。

清朝在各级地方行政管理机构之外，对各地方管理机构所属的城厢市镇及其乡村等基层组织，实行的是里甲制和牌甲制。

所谓里甲制，即在全国的城厢市镇和农村设里、坊厢，由里长和坊厢长为首，里下为甲，设甲首。里甲基层首领负责协助官府征收赋税，处理解决民事和教化事宜。

所谓牌甲制，亦称保甲制，它的主要作用在于维持社会基层的治安，实际上它也是清朝的户籍管理制度。其具体编制居民的办法是以户为单位，户给印牌，牌上书写户长之姓名及丁口，而岁更之。出则注所往，入则稽所来。户有迁移，即行变更。包括寺观等一律颁发印牌，僧道出入也要纳入编户登记，即便是荒郊山野的棚民，亦按户编册。甚至客店也要立簿，登记寓客姓名及行李。州县城乡皆以十户为牌，立一牌长；十牌为甲，立一甲长；十甲为保，立一保长。这些基层管理组织的保长、甲长、牌长，“皆以诚实识字有身家者充任”。

里甲制和牌甲制度虽未被纳入到清朝的正规行政管理组织，但它确实加强了清政府对人民的控制，起到了将地方基层社会组织进一步严密化的作用，为维护地方统治秩序，建立了组织上和制度上的保证，使清朝地方行政管理网络延伸到了社会最下层的基本单位。