医用氧气属于危险品吗:实行会计集中核算，推进源头治理腐败——珠海市、佛山市推行会计核算制度改革的调研和思考

2004-6-28  点击量:[ 513 ]  发布方：广东纪检监察网
省纪委政策法规研究室
会计集中核算制是近年来各地实践会计委派制度过程中逐步发展和完善起来的。其初衷是通过对行政事业单位在资产所有权、资金支配权、财务自主权不变的前提下，实行财务管理和会计核算的相对分离，有效解决预算单位会计人员“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的问题，从而达到规范会计核算，强化财务监督，从源头上预防和治理腐败的目的。珠海市、佛山市财政部门在市委、市政府、市纪委的大力支持下，积极探索，大胆实践，对市、区、镇、村四级财务实行会计集中核算，既提高了财政和集体资金的使用效益，又有效堵住了腐败的财源，取得明显的社会效益和经济效益，现将有关情况综一、两市推行会计集中核算制度改革的背景及其运行模式
由于我国目前会计管理体制和监督制约机制不健全等原因，会计工作中存在许多不容忽视的问题。“小金库”、私设银行账户屡禁不止；“暗箱操作”、做假账、吃回扣、乱收乱罚、滥发滥支、贪污挪用、截留等违反财经纪律现象时有发生；财政监督滞后，依赖于运动式的财务大检查、专项治理，往往花费大量人力、财力，问题依然存在，陷入年年检查、禁而不止的怪圈；会计人员素质参差不齐，在现实环境下难以正确履行职责，等等。这些问题严重影响了会计职能的发挥和会计信息质量，干扰了社会经济秩序，损害国家和人民群众的利益，是腐败现象滋生蔓延的重要源头之一。
自１９９８年中央纪委二次全会提出试行会计委派制度以来，作为从源头上预防和治理腐败的重要措施和财政制度改革的重要组成部分，中央纪委全会、国务院廉政工作会议多次对这项工作进行部署。２０００年，朱镕基总理在九届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出，要进一步推行会计委派等制度，加大从源头预防和治理腐败的力度。为更好地贯彻落实国务院、中央纪委的部署，珠海、佛山等地进行了积极的实践和探索，形成了统派统管、重点委派和会计集中核算三种模式。比较而言，会计集中核算制是一种时空关系相对分离的监督，更多的是依靠制度、票据、技术手段来完成，优势是工作成本低，集约化程度高，易于电算化运用与技术手段的推广，与单位矛盾比较少。从２００１年起，珠海、佛山两市决定在市、区、镇、村全面推行以会计集中核算为主的会计委派制度改革。
珠海市的做法是“自上而下，四级联动”。在对市直机关大院的８３个单位实行会计集中统管运作成功的基础上，珠海市政府会计结算中心于２００１年１２月将全市１９８个市直属党政机关、团体和事业单位全部纳入集中统管，然后逐步向区、镇推广。２００２年，全市成立区级结算中心３个，纳入集中统管的区直属单位３３７家；成立镇级结算中心１４个，纳入集中统管的镇直属单位４４６家；镇级结算中心同时代理村账的结算，普及率达１００％。逐步形成了比较完善的“四级联动，一体运作”的会计核算监管网络。
佛山市的做法则是“自下而上，信息驱动”。根据南海区政府的要求，２００１年全区各镇普遍建立了财政结算中心，对镇属行政事业单位的财务进行集中核算。其中西樵镇研发的乡镇财政财务结算信息管理系统受到党中央、国务院领导的高度评价。在西樵模式的启示下，南海区、顺德区和佛山市的财务结算中心在推进信息化建设基础上应运而生。目前，南海区、顺德区财务结算中心分别把区属行政事业单位（南海８５个，顺德５０个）纳入集中统管，佛山市政府财务结算中心把机关大院内部的４５家行政事业单位纳入统管。按原计划，市和各区将以点带面，分批陆续将大多数行政事业单位纳入统管，但后来因故被搁置。
两市结算中心的运行模式比较接近，主要有以下特点：
（一）实行集中核算与重点委派相结合的管理办法。市、区、镇三级行政事业单位，在“三权不变”即单位的资产所有权、资金支配权、财务自主权不变　的前提下，各单位的财务收支活动全部纳入各级“结算中心”集中核算。对少数财政拨款支出大户，如公安局等单位实行派驻财务总监的办法，其日常财务运作接受财政部门的实时监控。
（二）实行财务集中核算后，各单位不单独设置财务机构，只设一名报账员或称报账会计，负责单位备用金的收支，以及办理单位票据领、销、存等报账和结算工作。
（三）市、区、镇分别设立财务结算中心，负责所辖行政事业单位财务收支活动的集中核算。结算中心的工作人员向社会公开招考及从各单位原有财务人员中择优选聘。结算中心普遍采取“一厅式办公、流水线作业”的模式，通过提高效率，优化服务，处理好服务和监督的关系。同时，实行财会电算化管理，确保会计信息及时、准确、完整，方便财政部门和单位领导随时进行查询、监督和管理。
二、两市实行会计集中核算制度的主要成效
（一）规范会计工作秩序，提高了会计信息质量。实行会计集中核算后，结算中心财务工作人员的组织关系、工资关系相对独立，割断了与被核算单位的利益联系，有利于会计人员真正大胆地履行《会计法》赋予的监督管理职能，使会计资料的合法性和真实性得到了保障，提高了会计信息质量。珠海、佛山审计部门的有关同志认为，实行会计集中核算后，账目清晰分明，会计资料真实、完整、合法、准确，有利于审计工作的开展。
（二）提高会计工作效率，节约了单位行政成本。以珠海市会计结算中心为例，市直属行政事业单位原有会计、出纳含兼职　７００多名，现市结算中心定编９０人，实际配备６８人。与成立结算中心前相比，财务岗位得到大幅度精简。除了能节省财政经费开支外，还可使各单位从繁琐的财务收支活动中解放出来，更好地开展本部门的业务工作。
（三）规范收支行为，提高了资金使用效益。实行会计集中核算后，所有预算内、预算外资金通过统一账户体系运作，减少了不合理开支，避免资金被层层截留、挤占、挪用，提高了财政资金的使用效益。据统计：珠海市结算中心自２００１年成立以来共纠正不合理支付业务１０２７笔，金额 １１２３万元；佛山市结算中心２００３年共受理各项收支业务７０５５笔，累计金额４．５亿元，各单位的支出与中心成立前比，平均费用下降了３．８％。
（四）加强财务监督，从源头上预防和治理腐败。一是对单位预算内外资金的管理从事后监督转向事前、事中、事后全方位监督，进一步规范了各项资金的管理和核算。二是资金使用由“暗箱操作”变为“阳光操作”，切断了“小金库”的资金来源，有效防止了挪用财政资金、铺张浪费等现象的发生。三是有力促进了“收支两条线”管理、推行部门预算、政府采购和国库集中支付等制度的落实，把大量违纪违规现象消灭在萌芽状态，有效避免了腐败行为的发生。据统计，珠海市纪检监察机关２００３年受理的信访件比上年下降了２０．９５％；佛山市纪委近三年来接到群众对党政机关的投诉同比下降了６０％左右。
三、会计集中核算制度改革中的问题及其原因
全国类似珠海、佛山的会计集中核算试点工作，发展很不平衡，而且在理论与实践中都遇到了一些问题。佛山等地全面推广会计集中核算制度的计划受阻，主要原因是：
（一）会计集中核算制度的法律地位问题。
新修订的《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”因此，财政部门的有关负责人认为，会计集中核算制度改变了会计主体地位，与《会计法》有冲突，设立财务结算中心缺乏法律依据。对此观点，基层的许多同志有不同看法，他们认为：
第一，《会计法》中也可以找到支持会计集中核算制度的相关法律依据。如《会计法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。”第三十六条规定：“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备设置条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。”
第二，可以在实践中采取必要的措施解决和法律衔接问题。珠海、佛山等地实行会计集中核算时都强调了“三个不变”原则，珠海市还通过单位与会计结算中心签订委托协议书进一步明确了权责，并把单位报账员明确定位为“报账会计”，强调单位会计法律责任主体仍是单位负责人，单位有义务和责任搞好内部财务管理工作，确保会计信息的真实、准确、完整。
第三，从全国许多地方以及珠海、佛山的实践来看，成立财务结算中心，对于规范会计核算，强化财务监督，从源头上预防和治理腐败起了积极的作用，受到社会的普遍好评。实践是检验真理的唯一标准。即使某些法律条文与会计集中核算制有所冲突，也不应成为推进体制改革的障碍，必要时可以通过修订法律以适应现实发展的需要。
（二）会计集中核算制度与国库集中收付制度的关系。
国库集中收付制度是市场经济国家采取的通用收付方式，也是我国财政制度改革的内容之一。它能实现对财政预算执行全过程资金流的控制、监督和信息及时反馈，改变财政资金多环节拨付、多户头存放的弊端。在推行国库集中收付制度的过程中，主管部门认为，既然建立了国库支付中心，就没有必要成立财务结算中心，要求以国库支付中心取代财务结算中心。珠海等地的一些同志认为，财务结算中心与国库支付中心并不矛盾，前者是政府的“大会计”，后者是政府的“大出纳”，会计改革与预算改革、国库改革是财政管理体制改革的三个重要环节。三者是相互联系、互为依靠、优势互补的关系，配套改革、有机结合才能取得最佳效益。也有专家指出：会计集中核算与国库集中收付制度二者融合有其必要性、可能性和现实性。一是会计集中核算符合国库集中收付制度的基本要求。两种制度理论基础的一致性，操作主体的一致性，承担对象的一致性，实施手段的一致性，最终目标的一致性决定了集中核算在很大程度上满足了国库集中收付制度的基本要求。二是会计集中核算制为国库集中收付的实施创造了诸多有利条件。比如，会计集中核算制使预算单位支配和使用资金不那么“自由”和“随意”，为国库集中收付制度改革减少了压力和阻力；同时，会计集中核算清理整顿了预算单位银行账户并统一设置账户，基本摸清了“家底”，为国库集中收付制要求细化预算提供了可靠而又翔实的依据，为国库单一账户体系的建立打下了坚实的基础；再如，会计集中核算实现了财务管理和会计核算网络化，会计资料生成自动化，从而为国库集中收付网络化提供了有利条件，减少了国库集中收付的难度，同时也降低了国库集中收付运行的前期成本。
珠海市财务结算中心在会计集中核算的基础上，于２００２年１０月成立国库支付中心，内设核算一科、二科和支付科，实现“一个机构，两种职能”。他们认为，正是会计集中核算的顺利实施和稳健运行，为实行国库集中收付制度做好准备并打下良好基础，取得了事半功倍的效果。
（三）改革中遇到的思想阻力和实际问题。
建立财务结算中心，实行会计集中核算，打破了长期以来预算单位财务与会计不分的传统，由于会计核算的相对独立和集中，大大加强了会计核算的客观性和公正性，强化了对单位财务活动的事前、事中、事后的全程监控。尽管会计集中核算并不改变单位的资产所有权、资金支配权和财务自主权，但由于这种高度规范化的阳光作业，还是使部分单位领导感到很不适应甚至很不舒服，从而对这项改革产生了或多或少的抵触情绪。
另一方面，作为改革的操作主体，财政部门也担心实行会计集中核算制度后，由于法律、制度的不配套，硬件、软件的跟不上，将来工作的压力和矛盾很可能集中在自己身上，成为众矢之的。有的同志就说，会计集中核算制好是好，但对于财政部门来说压力太大了，下次行风评议、民主测评财政局就惨了。其实，会计集中核算制是加强财务监督的一种行之有效的手段，等于为预算单位的会计工作增加一道岗哨，把一年一度的财政大检查日常化、制度化。同时，通过电脑连线，有利于财政局和预算单位领导对单位财务收支活动的实时在线监控。财政收支行为的规范化，不但能从源头上预防腐败，降低财政风险，而且可以提高财政资金的使用效益。只要改革的大方向是对的，实践的效果是好的，就应该积极支持和参与。至于具体操作中的实际问题，经过群策群力，也是可以妥善解决的。
四、关于全面推行会计集中核算制度的建议
张德江同志在省纪委三次全会上明确要求建立省直机关财务结算中心，实行会计集中核算。目前省财政厅正积极筹备成立省直机关会计服务中心。此外，按照欧广源同志的指示，２００２年省财政厅、省监察厅联合发文，要求全省乡镇一级推广西樵镇的经验，建立乡镇财务结算中心，实现财会电算化管理。该项计划采取先易后难、分批实施的做法，于２００５年全面完成并进行验收。根据省委领导的指示精神和珠海、佛山等地的实践经验，我们建议：
(一）进一步推进会计集中核算制度改革。除认真抓好省直机关和乡镇一级会计集中核算工作外，要认真总结、积极推广珠海、佛山等地的经验，在市、县一级普遍建立财务结算中心，实现各级行政事业单位会计集中核算，加强财务监督，从源头上预防和治理腐败。
(二)加强政策指导，完善法规制度。通过深入调查研究，针对实践中出现的各种实际问题，建立健全配套的法规制度，使会计集中核算制度走上规范化、法制化轨道。
(三)进一步研究会计集中核算制度与国库集中收付制度的衔接融合，加快实行国库集中收付的步伐。
（执笔：周志斌    审核：谢谷粱）