论监督体制改革（全文发表）

作者：李崇军 | 原创 | 2008-03-01 12:48 | 投票 投票人 标签： 改革 制度 体制 监督   关键词：监督  体制  现状  认识  分开  合并  制度 主题思想：我们如何进行监督体制改革？这是一个非常棘手的政治问题。为了解决这个政治问题，本文从辩证唯物主义出发，理性分析，从“转变认识”和“建好制度”上进行了理论阐述，在不违背我国政治原则条件下，提出了许多新观点，如提出了“体制的‘合并’比‘分开’更重要”、“监督体制改革的‘分开‘与‘合并’重点不在于形式而在于内容”等观点，并且在建立制度上，提出要建立好“平等制度”、“制衡制度”、“集权制度”、“分级制度”、“分权制度”、“分立制度”和“分离制度”等制度。我在的理论中提出这些新观点和这些制度对我们进行监督体制改革以及其它体制改革有较大的参考价值。 本文是我的20万字理论文章《论有效监督机制》的一个重要内容，其文章没有按论文的固定格式写，也许违反了常规，但没有办法，我喜欢这样写，呵呵！！ 作者：李崇军  职务：纪检组长  单位：四川省洪雅县政务服务中心信箱：345b@163.com QQ：651759403  个人网站：www.qw78.com [正文]在新的历史条件下，我们如何对监督体制改革？有人提出，我们进行监督体制改革应当向我国的香港学习，执纪执法机关进行“垂直领导”，建立“廉政公署”，或者向美国学习，在立法权、行政权和司法权上实行“三权分立”。在此，我认为，我们无论向谁学习，其政治制度大体有两种，一种是“合并制度”，另一种是“分开制度”，香港的执纪执法机关进行“垂直领导”，建立“廉政公署”，这使监督权力高度集中，因而香港实行的是“合并制度”；美国在立法权、行政权和司法权上实行“三权分立”，这使权力相对分散，因而美国实行的是“分开制度”。在此，我的认为，我们对监督体制改革应当实行的制度是：既要实行“合并制度”，又要采取“分开制度”，并要以采取“合并制度”为主，以采取“分开制度”为辅，这才有比较科学、合理的监督体制。 第一节   转变认识，正确理解体制中的“分开”与“合并”问题我们对监督体制改革要首先解决好认识问题，如果有认识问题，就会发生行为错误，因而就会导致改革失败，为此，我们要首先解决好认识问题。现在一些人只要提到政治体制改革或监督体制改革就是强调要“体制分开”，而从未提出要“体制合并”，这是一个错误的认识，不符合辩证唯物主义的“两点论”观点，对此，我们必须给予纠正。 一、体制改革既要分开又要合并目前，我国正在进行改革开放，对政治体制、经济体制和文化体制都在进行改革，其中还包括对司法体制、财政体制、行政管理体制、行政执法体制和医疗体制等方面的体制改革，对体制改革有一个共同的认识和做法就是实行体制“分开”，如政企分开、党政分开、政事分开、地税和国税分开等，通过这些年来的不断努力，做到了分开，收到了明显成效或比较好的效果，实践证明我们的体制改革是成功的或比较成功的。由此，人们又在考虑，我们在监督体制上是否也应该实行分开呢？实行香港式的“廉政公署”或美国式的“三权分立”，使国家的监督机构完全独立，排除一切组织和人员的干扰，独立办案，公正执法，严明执法，有力打击一切犯罪行为，包括腐败犯罪行为。 至此我认为，我们的改革体制不能一味地强调或看重“分开”，适当的分开是非常必要的，同时还要有适当的“合并”，只有做到适当的“分开”和“合并”，才是科学的体制。例如，政企分开，虽然政府与企业在人事、行政或组织等关系上分开了，但是政府与企业在法律监督、依法纳税等关系上更加紧密了，这种“更加紧密”了就是一种合并。如果政府与企业只是在人事、行政或组织等关系上分开了，而没有在法律监督和依法纳税等关系上更加紧密，这就不是体制改革，而是对体制的分化瓦解。因此，我们对任何体制改革既要讲“分开”又要讲“合并”，并且要使“分开”和“合并”相统一，这样的体制改革才有可能成功。 二、体制改革关键要搞好领导体制、管理体制和监督体制的“分开”与“合并”在大大小小、各种各样的体制中，我们要看到其中的三种体制最重要，那就是领导体制、管理体制和监督体制。因为，在政治、经济和文化等活动中，通常存在领导与被领导、管理与被管理、监督与被监督的关系，这种关系有“分开”和“合并”，其“分开”和“合并”的规定性也许就是领导体制、管理体制和监督体制的存在形式，其规定性的好与坏决定着领导体制、管理体制和监督体制的好与坏，进而决定（内容被删，敬请理解）者、管理者和监督者的思维方式和行为方式的好与坏，从而决定着人们在政治、经济和文化等活动中的效果好与坏。为此，我们进行体制改革，关键要搞好领导体制、管理体制和监督体制的“分开”和“合并”。 目前，我们的经济体制改革，由过去计划经济转变为市场经济，关键是把领导权、管理权和监督权进行了分开与合并。过去的计划经济只有合并，即：在党和政府的统一领导、管理和监督之下进行一切经济活动，而现在的社会主义市场经济既有分开又有合并，即：党和政府重视宏观经济的领导工作，而轻视对微观经济的领导工作；重视加强对经济管理的立法工作，而轻视对经济管理的直接干预；重视对经济违纪违法行为的监督打击工作，而轻视对具体细小问题的纠正处理工作，这里的“重视”就是合并，“轻视”就是分开。由此可见，党和政府在市场经济条件下的领导权、管理权和监督权既有分开又有合并。 三、体制的“合并”比“分开”更重要在认识中，人们总认为体制改革就是分开，只有分开才能解决体制问题，其实这是一个错误想法。不可否认，如果我们进行体制改革不进行一定的党政分开、政企分开和政事（政府与事业单位）分开等就不能解决体制中的许多问题，但是，体制上的分开并非意义最大，意义最大的是体制上的合并。 （一）体制上的分开都要有一个共同目标，其共同目标就是一种合并。如“三权分立”的共同目标就是为了在法律上更加具有公正性，如果没有这个“公正性”而言，进行“三权分立”就没有存在的意义，因此说西方资本主义国家实行“三权分立”的政治制度有它存在的必要性。为此，我们在对任何体制进行分开时，都要想到有一个“共同目标”，只有确立了“共同目标”，才能进行对体制进行分开。 （二）体制上的分开都需要一定组织协调，其组织协调就是一种合并。任何体制上的分开并非是绝对的分开，在分开之后都需要一定的组织协调，这种组织调协也许是按有关规定、经验或沿袭传统习惯进行组织协调，只有搞好组织协调才能使体制分开达到最佳效果。 （三）体制上的分开关键要形成一种合力，其合力就是一种合并。我们进行任何体制上的分开都不是目的，而真正的目的是要各个体制之间既有分开又有合并，从而产生一种“合力”，最终实现“共同目标”。为此，我们对体制进行改革不能只讲分开、不讲合并，其实“体制分开”很好“分”，“体制合并”不好“并”，在“体制分开”之后要做的大量工作是“体制合并”工作。 四、监督体制改革的“分开”与“合并”重点不在于形式而在于内容我们对监督体制改革无论是“分开”还是“合并”都不能搞形式主义，如果搞的是形式主义的“分开”和“合并”都是不科学的；诚然，我们对监督体制改革要有一定形式的“分开”和“合并”，但更重要的要在内容上切实做到“分开”和“合并”，只有在内容上切实做到“分开”和“合并”，才能真正搞好监督体制改革。在此，我用日常生活中的例子加以说明： 例如，在家庭中，夫妻之间也存在一个监督体制问题，如果在经济收入和开支上实行“AA制”，谁也不用谁的钱，谁也不管谁的经济，这种监督体制就是在形式上的分开，这样的监督体制不利于夫妻之间在经济上进行相互监督。 但是，夫妻之间在经济上不搞形式上的分开，而是在内容上进行分开，即各有一份工作，都有固定的收入，在经济上完全独立（不靠对方养活），从这个意义上讲夫妻双方的经济是“分开”的，这就是一种内容上的“分开”；在这个“分开”基础上又进行经济“合并”，夫妻找来的钱一起保存和共同开支，并且在经济上做到公开、民主，这就是在内容上的“合并”，只有这样的“分开”和“合并”才能使夫妻之间的经济监督真正搞好。 第二节  制定好制度，建立比较合理的监督体制当前，我国的监督机构都是在党组织、政府或行政部门的领导、管理下进行监督工作，这是一种既合理又不合理的关系。为什么说这种关系是合理的呢？因为监督机构不能搞绝对独立，只有在党组织、政府或行政部门的领导、管理下进行工作才符合中国的国情，因此说这种关系是合理的；为什么说这种关系是不合理的呢？因为监督机构受到党组织、政府或行政部门的领导、管理有些过重、过多或过细，导致监督机构在行使职权上一般都要随党组织、政府或行政部门的意图办事，从而就难免不出现“以权代法”、“权大于法”、“法不治众”、“有法不依”和“执法不严”等问题，同时对同级党组织、政府或行政部门及其领导干部的监督缺乏有效监督，由此就会产生各种各样的腐败问题和其它社会问题，因此说这种关系又是不合理的。 这种关系是否合理？关键在于关系中的“合并”和“分开”是否合理？如果我们能建立好制度，使其能够做到合理地“合并”和“分开”，从而就有了比较合理的关系，也就能建立比较合理的监督体制。 一、建立好制度使其“关系”合理地“合并”。我们要想使其“关系”能够合理地“合并”，在建立制度上至少要建立好以下四个制度： （一）“平等制度”。在现实中，“平等制度”对我们来说并不陌生，在过年战争年代，我们党就提出了“官兵平等”的政治观点，因而就有“官教兵、兵教官”的练兵气氛，而且（内容被删，敬请理解）为“同志”。正是有了这样的“平制度”，在党内外的团结达到非常高的统一，而且在党内外的监督也有非常好的效果。在建国之后，国家法律规定“夫妻在家庭中地位平等”，从监督方面来讲，其“平等制度”促进了夫妻之间相互监督。 在新的历史条件下，我们在建立“平等制度”上也有一定创新，党和政府正在改变工作理念和工作方法，把自己的工作都看成是服务性工作，无论对企业、个体工商户还是对广大人民群众，都不是过去那种领导与被领导、管理与被管理、监督与被监督的关系，而是服务者与被服务者的关系，从而党和政府与企业、个体工商户和广大人民群众建立了一种“平等制度”，随之也使党和政府的思想观念和行为方式发生了根本性变化，在政务服务、政务公开和接受社会监督等方面都发生了较大转变，从而极大地促进了和谐社会和社会主义市场经济的发展。 现在，我们要进一步建立和实行“平等制度”：一是在人与人之间的关系上，尽量以“同志”、“朋友”、“兄弟”或“姊妹”相称，尤其是在党内不论职务高低，尽量以“同志”相称，营造平等气氛，各级党组织的书记要把自己的身份看成是一名普通党员，在会议决策上只有一票表决权，而不能凌驾于党组织之上搞独断专行；二是在领导者与被领导者、管理者与者、监督者与被监督者之间的关系上，要建立平等、尊重、互信和友好的关系，对人对事要民主决策、民主管理、民主监督和依法依规，尽量做到公开、公平和公正；三是在领导者、管理者与监督者之间的关系中，要建立相互依存、相互约束和相互合作制度，其中的领导权力、管理权力和监督权力不是谁大于谁的关系，而是按照既定的纪律法规必须严格遵守的关系。 （二）“制衡制度”。在现实中，领导者、管理者的权力往往压抑着监督者的权力，出现权力与权力（内容被删，敬请理解）权力之间不平衡直接表现在：领导者、管理者手中掌握了大大小小的签字权、审批权和决策权，而监督者在事中有一些参与权、在事后有一定的惩处权，而对其签字权、审批权和决策权没有调查权、审核权和否定权，从而极大地降低了监督者在日常监督中的监督权力。 如果我们实行制衡制度，一方面领导者、管理者要有签字权、审批权和决策权等权力，另一方面监督者对领导者、管理者的签字权、审批权和决策权要有调查权、审核权、否定权和奖惩权等权力，使权力与权力之间达到一种相互平衡和制约。 其中，监督者对领导者、管理者的日常监督要有“硬性监督”或“有形监督”的监督权力，即，领导者、管理者的签字权、审批权或决策权，只有经过监督者进行审查、审核、审计、审理或备案并签字之后才能生效；领导者、管理者的职务任免、奖惩得失和公费开支等，只有经过监督者进行审查、审核、审计、监理或备案并签字之后才能生效。 在现实中，我们对监督体制无论是分开还是合并，都要根据实际情况赋予监督者应有一定的“硬性监督”或“有形监督”的监督权力，监督者只有了这样的监督权力，领导者、管理者和监督者才能建立一种比较合理的关系，领导者、管理者既能较好地领导和管理，监督者又能较好地监督。如果我们不能赋予监督者这样的监督权力，监督者与领导者、管理者无论是分开还是合并，都有可能是一种形式主义。 （三）“集权制度”。大家听到集权制度也许就会反感，并会联想到“专制”、“专权”或“专断”等不好的东西，认为实行集权制度是弊多利少，因而大家在监督体制改革中对集权制度是避而不谈。但是，我认为，集权制度有很大的好处，即：便于统一领导、管理和监督，并且在掌握情况、组织协调和处理问题上都比较方便、及时和有效。因此，我们在监督体制改革中有必要对集权制度作适当的研究和利用。 集权制度可分为两种本质不同的制度：一种是既有集权又有分权、既有权力集中又有民主的制度，这种集权制度的最大特点是集权和分权、权力集中和民主具有统一性，即：其一，集权不是完全集权，集权中有分权，在一定程度或较大程度上反映出集权与分权相统一；其二，权力集中不是完全权力集中，权力集中中又有民主，在一定程度或较大程度上反映出权力集中与民主相统一。这种集权制度或多或（内容被删，敬请理解）议会制”和我党实行的“民主集中制”就是这样的集权制度。另一种只有集权而没有分权、只有权力集中而没有民主的制度，这种集权制度的最大特点是集权与分权、权力集中与民主具有对立性，即：其一，集权否认分权，集权与分权是对立的；其二，集中权力否认民主，集中权力与民主是对立的。这种集权制度完全或根本不能反映人们的意志，因而这是一种不合理的集权制度，过去的“君主制”和“皇权制”就是这样的集权制度。 在监督体制改革中，我们对集权制度要合理的利用，只要做到趋利避害、取长补短，就有可能改进我们的监督体制，使监督工作做到更加及时、到位和有效。目前，我国的监督体制改革正在朝着这个方向发展，例如在行政执法部门中，质监、工商、环保和国土资源等部门实行了由中央政府或省政府的主管部门进行垂直领导和管理，从而大大增强了行政执法部门的执法力度。 在新的历史条件下，我国的监督体制改革要建立合理的集权制度，在这方面要借鉴香港的做法，实行和建立必要的“垂直领导”和“廉政公署”，但不能照搬照抄，要根据国情和各行各业实际情况，具体问题、具体分析和具体解决，既不违背原则，又不失去灵活，努力建立具有中国特色社会主义的“廉政公署”。  （四）“再监督制度”。在现实中，人大机关、纪检监察机关、司法机关、行政执法部门和审计部门等都是履行监督职能的机构，这些机构常常是监督别人，而谁来监督这些机构？由于这个问题在现实中没有得到很好解决，致使这些机构中的少数人不能认真履行职责和严格遵纪守法，从而出现了监督不到位、监督不严格和监督违纪违法等问题，这样的问题不得不让我们深思！我们要想解决好这样的问题，从建立制度来说，就是要建立好再监督制度。 建立再监督制度的好坏决定着建立监督体制的好坏，因为：建立监督体制的好坏在很大程度上是由建立（内容被删，敬请理解）理和监督的好坏所决定，其中的“监督的好坏”在很大程度上是由建立再监督制度所决定，所以说，建立再监督制度好坏决定着建立监督体制的好坏。 按通俗讲，再监督制度就是对监督者的监督所形成的制度。在现实中，再监督的通常形式有：一是履行监督职能的上级机关或部门对其下级机关或部门进行的监督，如上级人大机关对下级人大机关的监督，上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的监督等；二是拥有监督权利或权力的人民群众、监管对象或社会组织对那些履行监督职能的机关或部门进行的监督，如特邀纪检监察员对纪检监察机关的监督，个体工商户对工商部门的监督，人民陪审员对审判工作的监督等；三是在履行监督职能机关或部门内部设置的监督机构对其机关或部门进行的监督，如在纪检监察机关中设置的审理室对案件的审理，在司法系统中设置的检察机关对公安机关实施逮捕的审核等；四是领导者、管理者对监督者进行的监督，如以党委或政府的名义组成的检查组、督查组、巡视组或考核组对所属纪检监察机关、司法机关和行政执法部门及其人员等进行的检查、督查、巡视或考核。 建立再监督制度的主要目的是：保证监督者能够认真履行监督职能或职责、正确使用监督权力或权利、科学运用监督手段或方法、防止监督者违纪或违法和有效达到监督目的或目标等。 建立再监督制度的主要任务是：在监督机构的内部和外部、上级和下级、个体和整体都要建立和制定比较规范、完善和合理的再监督机构和再监督法规。 建立再监督制度的主要方法是：辩证唯物主义的“两点论”和“重点论”相统一的方法。具体讲：    1、建立再监督制度要有“两点论”的方法。在现实中，我们建立再监督制度不能搞形而上学的“一点论”，即：只是在监督机构的内部或外部、上级或下级、个体或整体建立再监督制度；正确的做法是：我们建立再监督制度要有辩证唯物主义的“两点论”的方法，即：在监督机构的内部和外部、上级和下级、个体和整体都要建立再监督制度。 2、建立再监督制度要有“重点论”的方法。在现实中，我们建立再监督制度要根据自身实际情况和借（内容被删，敬请理解）、上级和下级、个体和整体进行分析，分清主次、轻重和缓急，其中主要的、重要的或紧急的就是建立再监督制度的重点。 二、建立好制度使其“关系”合理地“分开”。前面，简要地阐述了建立好制度使其“关系”合理地“合并”，在此再来简要地阐述建立好制度使其“关系”合理地“分开”。在此，我们至少需要建立好四个制度： （一）“分级制度”。在解决“分开”问题上，我们可以制定“分级制度”来达到“分开”的目的。所谓分级制度，就是按高低、优劣或主次等方面内容进行划分等次或级别的制度。 1、按高低划分等次或级别，如在部队里，有排长、连长、营长、团长、师长和军长等职务，其职务的等次或级别是由低到高，由于其职务的等次或级别的不同，各自的权力、责任、任务和要求等也就不同，从而使其在这些方面给予了无形地“分开”。 2、按优劣划分等次或级别，如在市场经济中，有名牌产品和非名牌产品、绿色食品和非绿色食品、合格产品和非合格产品等，从而对其产品（食品）的质量或价值等方面给予了无形地“分开”。 3、按主次划分等次或级别，如在工作中，有主要工作和次要工作、主要矛盾和其次矛盾、主要问题和次要问题等，从而对其工作、矛盾和问题的轻重缓急给予了无形地“分开”。 （二）“分权制度”。在解决“分开”问题上，我们要制定好“分权制度”，只有制定好这个制度，才有可能解决好“教练员、运动员和裁判员”等之间的关系问题，否则就要乱套。所谓分权制度，就是细化、弱化、减化或避开权力的一种制度。 1、细化权力。在现实中，我们对人员进行分工，以及对人员分别明确职务、权力、责任、任务（内容被删，敬请理解）构或人员掌握较多或较集中领导权、管理权和监督权等权力进行分解，把其中的一部分权力交给其它组织、机构或人员掌握，使其领导权、管理权和监督权等权力之间做到相对分开，这是细化权力的一种重要做法。 2、弱化权力。在现实中，我们把行政执法部门中的一些部门转变成为中介机构，取消其行政执法权力，使其权力受到较大弱化，但是这样做能使其机构更符合社会发展的需要；再是，在现实中，我们实行民主决策、民主管理和民主监督是对集权的弱化，正是有了民主对其权力的弱化，才有比较科学、合理或正确的决策、管理和监督。 3、减化权力。在现实中，我们取消或减少一些行政审批项目，这是减化权力的一种形式；再是，在现实中，我们对一些急需办理的事情免去一些中间环节的审批手续，直报最高领导机关审批或直接责任人全权负责（审批），这也是减化权力的一种形式。 4、避开权力。在现实中，人们处理一些事务、矛盾或问题需要避开权力的支配或影响，也许这样处理的结果更加公正、合理，通常采取的方式有：（1）“抽签方式”，即采取抽（内容被删，敬请理解）得出结论。（2）“民主方式“，即采取民主决策、民主管理或民主监督的方式而得出结论；（3）“竞争方式”，即采取“竞争”、“竞赛”、“竞选”或“优胜劣汰”的方式而得出结论；（4）“市场方式”，即采取“公开拍卖”、“公开招投标”或“公平交易”的方式而得出结论；（5）“智能方式”，即采用电子设备、电脑或网络等科技手段进行决策、管理和监督。 （三）“分立制度”。在解决“分开”的问题上，我们还要制定好“分立制度”。所谓“分立制度”，就是机构、组织、单位或人员进行分开设立或单独设置，使其分开设立或单独设置的机构、组织、单位或人员在法律地位（政治权力）、财政收支（经济权力）和人员管理（生存权力）等方面具有相对独立性（自由权力）所形成的制度。在现实中，“分立制度”是一种普遍制度，有多种情形出现： 第一种情形，在区域管理上实行“分立制度”，如，宣布国家独立，划分行政管理区域，实行直辖市制、自治区制或联邦制等。  第二种情形，在组织关系上实行“分立制度”，如，进行“政企分开”、“党政分开”、“政事分开”等，美国对立法权、行政权和司法权进行的“三权分立”。 第三种情形，在监督管理上实行“分立制度”，如，在机构改革中，国家单独设立的“银监会”、“国资委”和“国家质量监督检验检疫总局”等监督管理机构；香港设立的“廉政公署”。 第四种情形，在权力影响上实行“分立制度”，如，“干部异地任职制”、“干部任职定期轮岗制”和“干部任职回避制”等。 （四）“分离制度”。在解决“分开”问题上，我们再要制定好“分离制度”。所谓“分离制度”，就是在形式或（内容被删，敬请理解）上给予分开所形成的制度。“分离制度”也是一种普遍制度，一般情况有： 1、给予分解、瓦解、溶解、分化、分离、离间或脱脂等。2、进行分类别、分班组、分任务、分界线、分阶段、分主次、分前后或分轻重等。3、采取间接、迂回、隐蔽或策略等方式。4、实行“回避制、“隔离制”和“限制制”等制度。5、进行区分对象、性质、特征、特性或特点等。