三脚架水平仪:如何进一步加强纳税评估工作的对策及建议

               如何进一步加强纳税评估工作的对策及建议

当前，随着全球经济化、信息化的迅猛发展，深化税收征管改革迫在眉睫，作为深化改革中的新生事物，纳税评估还处于初期阶段，存在很多不完善不规范之处，如何正确认识、开展和规范纳税评估工作，使其更好地为深化税收征管服务，已是当今摆在我们面前的重要问题。现对如何规范纳税评估工作加以探讨。

　　一、目前开展纳税评估工作的现状及取得的初步成效。

    根据国家税务总局的要求和我们当地国税的实际情况，我们在纳税评估工作方面重点开展了以下几项工作。

　　（一）加强了税源管理，完善了制度建设。

　　一是广水市国税局依照上级局实施税收精细化管理的要求，于2005年上半年对机构进行了合理调整，并且基层分局成立了相应的税源管理股，配备了一定比例的税收管理员。二是推行和落实了税收管理员制度，并结合实际制定了《广水市国家税务局税收管理员工作管理办法》、《广水市国家税务局纳税评估工作规程》和《广水市增值税纳税评估实施办法》等制度办法。

　　（二）强化业务培训，建立纳税评估队伍。

2005年，我市国税系统专门组织税收管理员培训和税收精细化管理培训两次大规模的培训学习，为顺利推行纳税评估工作，实施税收精细化管理提供了有效的人员保障。

　　（三）明确责任，积极开展纳税评估工作。

通过制度建设，明确了市局和基层分局乃至税收管理员的责任。市局征管科、税政科、信息中心等科室负责全市纳税评估的组织指导。税政部门负责建立纳税评估指标体系和评估模型及进行行业税负监控，建立各税种的评估指标体系和测算指标预警值及各税种的具体评估方法，为基层税务机关开展纳税评估工作提供依据和指导。信息中心负责提供纳税评估软件的技术支持，并逐步做好与现行征管软件的技术衔接，目前我市已成功上线运行了“成品油零售管理系统”软件，对成品油零售行业实现了电子评估。各基层分局在市局的指导下，积极开展对增值税重点税源户纳税评估工作，纳税评估虽处于初期探索阶段，从目前的运行情况看，纳税评估已初见成效。如对我市某化工有限公司和某铸造厂的重点税源纳税评估，评估应补税款都在二十万元以上，得到了省局检查组和市局领导的肯定。

　　（1）明确了纳税评估的对象和纳税评估工作程序。

　　在《广水市国家税务局纳税评估工作规程》中，对纳税评估的范围、评估相关单位的职责及对信息采集、人工评析、约谈举证与实地调查、认定处理、工作总结、目标考核作了明确定规定。纳税评估的对象为国税管理的所有纳税人及其应纳所有税种。但纳税评估的重点范围是增值税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税。纳税评估的工作程序为涉税信息采集、案头评析、税务约谈、实地核查、评估处理和评估结果反馈等。

　　（2）规定了纳税评估文书，建立了纳税评估档案。

在《广水市国家税务局纳税评估工作规程》中，对纳税评估文书作了明确规定和使用说明，为建立纳税评估档案奠定了基础，各基层分局在进行纳税评估工作中，能基本正确使用纳税评估文书，并能按要求在纳税评估工作结束后整理归档。

　　（四）整合三大系统,为纳税评估提供了技术支持。

　　整合综合征管软件、金税工程和出口退税三大系统的数据，实现纳税人信息资料的一户式查询、存储和管理，积累评估信息。

我们的纳税评估工作虽然取得了初步的成绩，但与税收征管信息化与科学化、精细化管理的要求还有比较大的差距，这就需要我们不懈努力，积极探索，以求不断完善和规范纳税评估工作。

　　二、纳税评估初期运行阶段存在的问题。

　　纳税评估是一项国际通行的管理制度，大部分国家都已建立纳税评估体系和税收评估模型。目前国税系统的纳税评估正处于初期阶段，从推行情况来看，与我国税收征管改革要求对照，与科学化、精细化管理的要求还有比较大的差距，目前存在以下几个不容忽视的问题。

　　（一）纳税评估的缺乏法律法规的支持。

　　纳税评估工作缺乏法律依据，评估工作无章可循。在有关纳税评估的法律依据方面，目前《税收征管法》及其《实施细则》均无有关纳税评估的相关规定，仅有2001年12月下发的《国家税务总局关于加强商贸企业增值税评估工作的通知》的规章文件和国税发[2005]43号国家税务总局关于印发《纳税评估管理办法（试行）》的通知，纳税评估方式和程序，没有统一规定，各地的做法不一。

　　一些地方对纳税评估的内涵、作用认识不足，如何开展纳税评估概念模糊，致使评估工作流于形式，或根本没有开展。有些地方虽已开展，但由于认知、技术等方面的原因，评估工作操作性差，致使纳税评估的作用未能得到充分发挥，评估工作的质量难以提高。

　　（二）纳税评估人员素质有待进一步提高。

纳税评估工作是一项业务性较强的综合性工作，这就要求评估人员应具备较高的业务素质，审定申报数据的真实性、准确性、合法性。但是，目前评估人员的业务素质参差不齐，不善于从掌握涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次的问题，使很多评估工作流于形式，停留在看表、翻帐、核数的浅层次上，评估工作的监控作用没有得到充分发挥。

　　（三）纳税评估指标存在一定的局限性。

　　现行的纳税评估指标体系是确定行业内平均值，实际上是企业真实纳税标准的一种假设，一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较，也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内，就被认为已真实申报，实际上，评估对象的规模大小，企业产品类似多少等因素都对“行业峰值”产生较大影响。另外，单凭评估指标测算和评价很难合理制定申报的合法性和真实性，企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响。纳税评估指标体系的局限性，制约着纳税评估工作的效果。

　　（四）纳税评估与征收、稽查各环节衔接不顺。

　　纳税评估作为一种新的税收管理手段，与征收、稽查环节有着密切的联系。首先，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水，而评估工作反过来又对加强税收监控起到促进作用；其次，评估工作是介于征收与稽查间的“滤网”，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查重点打击作用的充分发挥。目前，评估工作还处在探索阶段，在与征收、稽查等环节的联系过程中，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估与征收的不顺、评估与稽查的不顺。工作中与其他环节的联动常常出现一些问题，纳税评估的中间监控地位不能得到体现。

　　（五）税务机关信息来源渠道受限制，信息量不足。

　　纳税评估工作开展的基础和前提，是税务机关内部各岗位在日常征管工作中形成的各种资料、数据，以及外部单位提供的信息资料。资料信息直接影响着评估工作的效率和成果，从各地运行情况看，目前税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间协调不够，受条条影响较大，信息数据不能统一共享，国税、地税之间缺乏交流，税务部门与商业银行、海关、工商、质量技术监督等部门的横向联系不够，许多必要的相关资料没有得到收集和确认，信息不能充分共享，缺乏统一的“税务数据库”。因此，资料信息的完整性和准确性直接影响着评估工作的效率和成果。

　　（六）纳税评估的范围有局限性。

　　《纳税评估管理办法（试行）》虽提到评估涵盖所有税种，目前纳税评估的范围基本局限在一般纳税人的增值税申报分析上，对消费税、所得税等税种的评估，对进出口企业的免、抵、退情况等评估进展非常缓慢，缺乏评估需要的指标和参数。对税款流失严重，监控难度大的小规模企业、个体户迫于信息等原因还不能有效开展评估。

    （七）评估文书复杂，可操作性差。

　　有些税务机关仅专设的纳税评估文书就有20个左右，其中不少税务文书内容重复，有的则与评估意义不大，容易使人产生敷衍态度，不利于评估工作的健康发展。过分强调评估的程序性,使纳税评估缺乏灵活性和可操作性。如一个完整的评估案卷，往往要求通案头评估、现场评估、税务约谈等程序，很多纳税人的财务疑点通过案头评估就可以发现，如同更深层的税务稽查很多案例仅通过案头审计就可发现问题。

　　三、加强纳税评估工作的对策及建议

　　为了提高纳税评估水平，规范纳税评估行为，针对纳税评估初期阶段存在的问题我们提出如下对策和建议

　　（一）强化培训，提高评估人员的综合业务水平。

　　在实际工作中，首先应选择综合素质较高的人员从事评估工作；其次，坚持学习经常化、制度化，使评估人员在日常工作中多学习、勤实践，精通业务知识，掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度，精通财务核算方法；再次，要加强对纳税评估人员的培训，加强经验交流总结，切实提高培训学习的质量和效果，对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机相关知识进行系统学习，不断提高评估人员素质，培养出一批能胜任纳税评估工作的“评估专家”和一支富有战斗力的评估队伍。

　　（二）提高评估的法律地位和规范评估制度。

　　建立健全纳税评估的法律地位是纳税评估工作的基础，规范纳税评估操作规程是纳税评估成效的保证。国家税务总局应在《纳税评估管理办法（试行）》的基础上进行完善与补充，建议制定《纳税评估工作操作规程》，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程、评估程序、责任追究以及纳税评估分析方法、评估文书资料等予以明确与统一。同时在适当的时机，将纳税评估作为税源监控的重要内容纳入《征管法》或《征管法实施细则》之中，使评估工作有章可循，有法可依。 
   （三）开展多税种评估，拓宽评估的范围。

　　目前广泛推行的增值税纳税评估办法经过很多地市区的试点，不断修正改进，已初步形成一套较为完整的纳税评估体系，要在加强对增值税评估的基础上，积极探索消费税、所得税等税种评估方法，使纳税评估系统涵盖所有税种。

同时加强对小规模及个体户相关信息的收集，整理和归纳其在经济运作中的有价值的数据与指标，为评税提供基础数据和理论支持，从而实现对纳税人的综合管理和全面监控。

另外，参照英法等国的通行做法，允许纳税人在一定的期限内自我评估计算，以减少税收人员的工作量，提高评估的效率。

   （四）合理改进完善评估指标体系。

　　合理改进完善评估指标体系，对指标体系中用途不大的可以不用，在实际工作中总结出的实用指标也可以使用。评估过程中，除进行大量的指标测算、数据比对等定量分析外，还要使评估人员对行业、企业情况做详细了解，将定性分析的纳税评估与定量分析的纳税评估有机结合。 

　 （五）理顺征管查之间的关系。

　　建立一种机制，明确出三个环节间资料传递的步骤、时间限制、责任单位，纳入征管流程，并以严格的督查考核促进落实。具体为：一是要征收监控、管理服务、税务稽查及时将纳税申报资料、发票稽核、财务资料等有关资料传递到评估岗位；二是要做好评估结论，相关环节要配合落实并将结果及时向评估岗位反馈；三是对在评估中发现的涉嫌重大偷税案件及时移交稽查环节处理，支持稽查打击职能的高效发挥。

　　（六）拓宽信息渠道，提高信息质量。

　　在现有的征管、申报资料的基础上，要重视企业的会计资料信息，进一步拓展资料的占有领域，充分考虑企业所处的环境、面临的风险和资金投向等信息资料，随时掌握企业的经营动态信息，了解结算资金的变化情况，实现对企业经营行为的全方位监控。1、从横向纵向拓宽纳税评估的信息渠道：一是加强信息的横向联系，与地税、银行、海关、审计、水电供应、外贸等部门密切联系达到数据共享，同时应象稽查一样以法律的方式取得数据，保证分析数据来源准确性；二是完善信息纵向联系，在税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间加强配合，对相关资料进行收集整理与公开，建立内部信息共享的“税务数据库”。

    （七）优化配置，加大干部考核工作力度。

　　选择一批懂税收、通法律、会财务，精通计算机应用的政治素质高、责任心强的干部从事评估工作，发挥他们的模范作用，合理搭配人员，达到资源的最优组合。加大干部考核工作力度，强化干部队伍管理，科学合理设置考核指标，将评估工作列入岗位责任考核内容，对达不到评估质量要求和完成不了评估指标的，追究主管负责人和评估有关工作人员的责任。

　　（八）发挥评估作用，开展纳税信誉评价，实行等级管理。

　　纳税评估为纳税信誉等级管理制度提供全面的信息来源，我们应有效利用评估结果，对纳税人按照国家税务总局有关标准进行纳税信誉等级评定，在此基础上对纳税人提供差异化的纳税服务，对高等级的纳税人为他们提供最佳纳税服务，同时对信誉等级低的纳税人加强培训和辅导，提高他们的办税能力，对有意偷税的移送稽查，加大稽查打击力度，严格依法处理，形成良好的体制激励，营造依法纳税、诚信纳税的税收环境。

　　四、纳税评估的规范方向和发展前景展望。

　　（一）建立科学的纳税评估指标体系。

　　纳税评估成效的大小取决于评估指标是否科学合理。应该以“票流”、“物流”、“资金流”为核心，采集反映企业财务，状况与税款形成过程的关键指标，建立三位一体、互相制约、纵横交叉、全面延伸的纳税评估指标体系。所谓“票流”，是对纳税人生产经营过程中形成应税收入的所有凭证(包括视同销售的各类单据)流向的汇集；所谓“物流”是对纳税人在生产经营过程中形成的所有应税货物流向的明细；所谓“资金流”，是指纳税人在生产经营过程中现金流量的走向。通过建立以三个“流”为方向的指标体系，不仅涵盖企业从生产到销售、从申报到纳税、从财务管理到资产管理各环节的全过程，而且从根本上抓住了税收征收管理的核心环节，堵塞了税收管理的漏洞。

   （二）开发完善的纳税评估管理应用软件。

　　纳税评估工作是一项复杂的系统工程，不仅要对大量涉税信息进行加工、剖析，更重要的是如何把采集建立的一整套科学的指标体系纳入税收信息化管理轨道，充分利用高科技手段和先进的网络资源，开发与之相配套的应用软件，实现纳税评估的微机化、科学化。税务机关要以综合征管软件为核心，以税收管理员制度为基础，以各行业相关税收预警指标为参数，开发一套科学规范、功能齐全，符合税收征管实际的纳税评估管理应用软件。软件主要具备三个特点：一是抓住企业生存发展的主动脉和反映纳税情况构成要素之间的关键点；二是突出了重点，对税收征收管理中的“常见病、多发病”实现了有效监控。三是实施过程控制，把纳税评估工作纳入到纳税人财务管理和税收形成的全过程。

　　（三）强化对纳税人的税收基础管理 。

　　搞好基础资料、基础管理是保证纳税评估工作正常开展的前提，没有完整的税收信息资料，纳税评估只能纸上谈兵。因此，必须把加强对纳税人的辅导，强化对纳税人的基础管理，作为重点环节，狠抓不放。特别是抓住基础资料这一核心环节，以准时、完整和准确为目标，着力在三方面求突破。(1)严格把好申报准入关。分期分批组织纳税人搞好培训，明确各类报送资料的填报要求，对申报资料不符合填报要求的企业，一律重新申报。(2)严格把好申报录入关。进一步明确申报征收岗位的内容和职责，统一资料内容、统一录入口径、统一指标体系。(3)严格把好审核关。严格企业各类填报资料的审核，对企业申报资料填写不实的，责令企业限期改正，并根据《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定，予以处罚，以保证各类申报资料报送及时、填写规范、数据齐全而准确。

　　（四）提高国税干部的纳税评估技能 。    

　　纳税评估工作对干部的综合业务素质提出了更高的要求，干部的业务素质状况直接决定纳税评估效果的优劣。所以，要根据干部素质和纳税户情况，一方面选派具有较高税收业务素质和丰富工作经验，熟悉税收政策和相关财务知识，有一定的综合分析和协调解决问题能力的干部，从事纳税评估工作。另一方面，精选一批纳税评估的典型企业，进行试点性评估。对每一企业评估情况进行解剖分析，并作为典型评估案例印发给干部学习借鉴。与此同时，抓实抓好管理应用软件的辅导培训。集中精力，腾出时间，抓紧抓好增值税纳税评估新软件的岗前培训工作，认真搞好软件操作演示和工作流程的辅导，特别是抓紧抓好了纳税评估软件的操作演示，使广大干部尽早尽快地熟悉软件模块功能、操作要求和权限设置，从而确保纳税评估工作的有序推进。

　　（五）完善评估方法，提高纳税评估工作水平。

　　1、实行分类纳税评估管理。对大型企业集团或重点税源，依靠计算机网络、信息数据库和企业的会计电算化和电子报税，逐步实现税企联网，利用纳税评估软件对企业的生产销售全过程实施全方位的控制；对中小企业实行行业税收监控管理，通过行业税收评估指标体系的建立和统计分析，对纳税情况实时监控，及时发现问题，确定评估对象，进行评定处理；对个体工商业户，可采取事前测定评估方法，即计算机定额管理系统管理，将个体业户的平均经营水平和销售水平，用保本推算或实地调查相结合的方法，利用计算机得出一个定期内与营业规模相适应的较为合理的应纳税定额。

　　2、完善纳税评估方法体系，定量分析与定性分析有机结合。一是注重调查，不断丰富和完善评估分析指标体系。在对纳税人涉税信息全面收集整理,抓好评估基础指标测算的基础上，对纳税人正常经营状态下的经营额、经营成本、流动资产等指标进行纵横向对比分析和综合测定，建立较为完善的评估指标体系，做好评估“量化”分析，以准确体现纳税行为的共性和规律，不断提高“筛选”异常信息的准确性，为评估的实施提供真实的指导信息。二是建立模糊分析体系。将评估范围扩大至纳税人的经营能力、经营规模等方面，实现对经营情况的全方位分析，应用经济指标，进行非量化的模糊分析，将定性分析与定量分析有机结合以提高分析的科学性、准确性。

　　3、简化工作程序，规范评估运作。首先要简化工作程序和文书数量，提高评估工作的可操作性。要本着简化、实用的原则，合理确定工作程序和文书，增强评估方法的可操作性，以免评估工作流于形式。其次是规范评估运作。通过制定相应的制度和方法，加强对评估工作质量全过程控制，明确评估工作中征收、管理、稽查的相互协作关系，使各环节、各项工作互相紧密衔接，保证评估管理操作行为规范运行。

　　（六）依靠科技手段，提升纳税评估的水平。

　　以多元化电子申报为切入点，加强评估所需信息的电子转换能力，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量；重视信息的管理和应用，集中人力、物力、技术，改变信息处理各自为战的分散局面，实现信息处理的集中加工与广泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。

以发展的眼光看， 21世纪的纳税评估工作任重而道远，纳税评估将在整个税收征管工作中占有十分重要的地位。为此，我们要尽快培养和造就一支高素质的纳税评估队伍，并加快税收评估软件的开发和应用，用现代的信息化手段提高纳税评估水平，把原来相互脱离的税收资料与税款征收紧密联系起来，使整个税收征管工作形成更加牢固的链条，全面提高税收管理水平