中国式调研

　　【策划人语】

　　1930年5月，毛泽东在《反对本本主义》一文中鲜明地提出了没有调查，就没有发言权的著名论断。后来他又指出，“不做调查没有发言权，不做正确的调查同样没有发言权”。

　　作为颇具中国特色治国理政的传统法宝，“中国式调研”面临着哪些挑战？功能发生哪些变化，形式经历了哪些演变？饱受诟病的形式主义，诱因是观念问题还是方法问题？当下，我们是否需要更多的调研活动去作为决策支撑？

　　中国式调研，亟需从形式和方法上去芜存菁，因为，只有回归到“问题导向”，以解决问题、支撑决策作为逻辑起点，我们才能有“正确的调查”，才能真正获得“发言权”。

　　调研困局

　　■本刊记者 杨  敏

　　近来，三条关于政府调研活动的新闻，成为舆论关注热点，三亚官员的“民生体验”活动、河北工业大学“排演式”调研，四川会理县官员“悬浮视察”先后在网络引发激烈的公共讨论。

　　政府调研活动缘何如此密集地进入舆论漩涡，调研活动中哪些现象容易引起民意反弹？为了解开调研困局，《决策》杂志在公务员群体中发放问卷，围绕政府“调研力”展开记者调查，来自江西、安徽、上海等地109份调查样本，为读者呈现中国式调研的基本面貌。

　　44%受访者坦言，

　　“排演式”调研普遍存在

　　6月中旬，四川凉山自治州会理县政府网站发布的一则新闻，使用了一张合成痕迹明显的图片，在图片中，三位县领导“悬浮”在一条公路上，图片说明称这几位领导在视察新建成的通乡公路，“悬浮视察”由此得名。

　　“悬浮视察”之所以在网络空间一举成名，在于这张有心加工的PS图片，本身是一种无心的反讽。“悬浮视察”成为一种隐喻，既是对调研者腾云驾雾，难接地气的质疑；也是对被调研者掩盖真实、弄虚作假的抨击。

　　对于饱受争议的政府调研活动，作为“局中人”的公务员群体到底是怎么看的呢？在接受《决策》问卷调查的公务员中，仍有44%的人认为“调研很重要，能让政府决策更切合实际，更科学；也是知下情，听民意的重要手段”；24%的人认为“调研只是政府部门常规性工作，没有什么特殊之处”；32%受访者则坦陈“很多时候，调研已经听不到真实的声音，无法成为政府决策依据”。

　　对于调研活动的重要性，尽管得到44%受访者力挺，但是调研功能的变异亟需引起重视，在《决策》问卷调查中，只有35%的公务员认为“调研活动是问题导向的，为了解决实际工作中的问题”。

　　为什么调研？这是一个初始命题。只有回答好这个疑问，其他有关调研活动的现象性问题才能获解。

　　“调查研究，是信息不充分下的产物。也就是说当我们的信息传递障碍越多，现代化程度越低，传统意义上的调查研究需求量越大”。上海市委办公厅秦德君博士分析认为，过去大量的实地调查源于那时候信息不通畅。而当下资讯发达，很多情况不需要官员亲临现场就能够掌握。

　　信息环境的变化导致调研功能发生了微妙变化，那就是以解决问题为出发点的调查研究比重减轻，而非问题导向的“亮相性调研”或者说“关怀性视察”则越来越多。

　　一位受访专家将后两种调研称为公共关系类调研，新官上任后的密集调研，有熟悉情况的用意，但更多是一种上下级之间相互了解的过程；而高层视察往往不是这个地方工作有问题，而是通过这种“驾临”体现领导的关切和肯定。

　　如今，“关怀性视察”已经成为一种稀缺资源，成为基层争取甚至是争抢的目标。一位受访基层干部指出，在市、县工作，如果能够争取到高层领导“莅临指导”，也是官员任期内一项政绩，会被同级和下级视为有“能耐”。

　　“关怀性视察”究竟能给基层带来什么好处？

　　“领导干部在这种调研活动中，也摸了一些情况，听了听汇报，做了一些指示。从被调研部门来说，一些话借领导之口说出来，一些战略或者重大问题得到肯定，对地方的发展是有好处，一定程度上对地方的士气也是一种鼓舞。”一位受访官员告诉《决策》。

　　但是，正是这类非问题导向的调研活动，往往被百姓诟病。警车开道、前呼后拥，“坐着车子转，隔着玻璃看”，真实情况被层层过滤，领导看到的都是经过“PS”，经过事先多次预演、排练的调研大戏。

　　调研靠“排演”，一些基层干部为什么怕上级领导听到真话，看到真相？个中原因值得深究。一方面，少数干部把接待领导调研视作接近领导、获取上升空间的机会，个人利益的诉求导致把揣测领导意图、投领导所好当作接待调研的主要达成目标，而如实汇报情况的应尽义务就此排到了次要位置，这属于“主观故意”主导的排演。

　　另一方面，基层作为转型期社会矛盾多发地，上级领导调研因时间有限很难在短时间内理清脉络，为免领导发生误会，遂采取“排演”方式，这属于“客观主导”的排演。

　　走马观花式的“浅调研”以及“排演式调研”，在基层多大程度上存在？有44%的受访对象认为“普遍存在”，另有44%的人认为“一定程度上存在”，只有12%的受访对象表示“不存在这种情况”。

　　46%的受访者认为，

　　越往上层越看不到真实情况

　　不触及问题和矛盾的“关怀性视察”在基层大受欢迎的同时，“问题导向”型的调研活动却没有受到基层干部的“礼遇”，问卷调查显示，在回答“对上级的调研活动，被调研者的普遍态度是什么样的”，61%的回答是“支持”，而39%的受访对象认为是“应付”。

　　那么，是否存在越往高层，越看不到真实情况的现象呢？46%的受访者对此持肯定观点。接受《决策》记者采访的一位县级领导干部指出，对于上一级的调研活动，基层在接到通知以后，一般会对上级意图进行揣摩，然后根据判断再决定讲不讲真话，讲到什么分寸。

　　毋庸否认，在一定程度上，一些基层干部已经成为“经济人”，有着一种权力的自我服务意识，在对待上级调查研究的态度上，有着非常明显的自利倾向，只要能够争取资源，规避风险，有很多博弈的手法，让调研工作进入预先设定的轨道。

　　基层在应对上级调研活动中，普遍采用的博弈方法有哪些？

　　34%的受访对象认为，“在调研点上做文章，只选工作基础好的点给领导看”；32%的认为，“在调研方式上做文章，少去实地看，多搞口头汇报”；另外34%的认为是“在调研活动细节安排上做文章，先预演几遍，设计好每一个细节”。

　　在中部某省党报供职的记者陈昌清，曾多次报道领导调研活动，他说，“基层为了让领导少发现问题，通常有两种办法，一个通用的办法是让领导把时间耗在路上，带去看比较远的点；到了地点之后，再把领导拉入到听汇报的轨道上去”。在他看来，领导真想调研，找一些群众开座谈会，即使有干部在场，也比听汇报效果好得多。

　　除了调研点、调研方式，在调研细节上做文章，也是惯常的手段。以今年5月中旬，河北工业大学接待省长视察为例，仅中午学生陪餐环节，就经过事先预演。陪餐学生是经过遴选的，交谈的话题是预定的，甚至为了等省长一起就餐，学校将已经打好的凉饭菜倒掉。这些细节，都被一名陪餐学生在网络上公布出来。

　　陪餐事件所投射出的调研活动犹如一部“大戏”，每个人都在按照“剧情”要求扮演自己的角色，那个“少不更事”披露真相的学生，就像一个糟糕的“剧透”。可想而知，下一次的领导调研陪餐中，不会再有他的身影，因为他没有遵守“规则”。

　　面对基层对真实信息的封杀和围剿，领导干部是不是只能扮演被动角色？有54%的受访对象认为，“只要领导愿意看，愿意听，总有办法看到真实的情况”。

　　有些时候，调研和被调研的博弈双方，可谓道高一尺、魔高一丈。陈昌清举的一个例子就颇具戏剧性。他曾多次参与全省计划生育抽样调查，由于抽样调查采取不打招呼进村入户的方式，基层“反调研”的博弈手段层出不穷。

　　以前常见的是地方干部让老百姓关门上锁，让调查者找不到人，于是有了“见面率”这项硬指标。后来，一些地方为了不在入户调查时“露馅”，就在细节上做足文章，有些“高明”的地方会为每户准备一个袋子，里面有抽样调查所需要的所有证明材料，被抽查到的农户，只需要把袋子交给调查人员看，不用亲口回答。针对基层为农户准备 “标准答案”的做法，后来的计划生育抽样调查中又增加了“拒答率”等相关指标。

　　从这一点可以看出，调研水平既与能力有关，更与意愿和观念有关。领导干部只要能够轻车简从，突破传统调研方式，一定能够打破信息屏障，获得最真实最鲜活的第一手信息。而暗访，就是一种常被领导干部采纳的非典型调研方式。

　　54%的人肯定

　　“微服私访”之效

　　“在现实中，您是否曾经遇到过暗访等非典型性调研？”24%的受访公务员表示“经常遇到”；50%的人表示“遇到过，但不常见”，另有26%的公务员“没有遇到过”。

　　对于暗访等非典型调研的效果，公务员又是怎样评价的呢？54%的人认为“非常有效”；40%认为“效果不理想”，还有6%的人认为“完全无效”。

　　基层干部对于暗访效果的认识分歧，与新近公众围绕现代“微服私访”的辩论有一定的吻合度。

　　自4月中旬开始，海南省三亚市在市政府党组成员、各政府部门领导班子成员中，强力推行为期半年的民生体验活动，且每周须提交一份体验报告。两轮体验后，已累计收到约200多份“体验作业”。打的难、公交站牌信息更新不及时、银行排队时间长、大排档缺斤短两、医院就医环境差、购物环境不佳等成为体验者反映最多的问题。

　　现代政治制度下，还需不需要官员“微服私访”？这种发现问题的方式是不是已经过时？对三亚官员的民生体验活动，公众有褒有贬，莫衷一是，并在网络空间掀起公共辩论。

　　诚然，“微服私访”作为承载着民生情怀一个字眼，在中国历史上成就无数佳话，那是信息匮乏时代，没有报纸、电视、网络等大众媒介，民情无法上达、民意无处呈递的产物。官员脱下官服，撤掉“肃静、回避”牌子，混迹民间，体察民情，如同今日领导调研，轻车简从，不打招呼，深入群众。无论环境怎样变迁，这种放下身段的姿态、体恤下情的用心还是有一定“温度”的。这也是官员“微服私访”具有一定民意基础的根源所在。

　　但是，有一个需要追问的问题是，在咨询如此发达的时代，是不是只有领导“微服私访”才能发现问题？果真如此，只有两种可能性：一是这个地方的民情渠道不通畅，一些基层干部有意垄断信息，造成上级部门在常规性调研时，无法掌握真实的政情民意；二是领导干部对俯拾即是的民生问题熟视无睹，非亲身体验无法感知民间疾苦，非“微服私访”无法界定问题、解决问题。

　　当下，在网络问政风生水起的时代，知下情、听民意已经变得非常便捷，官员博客、微博如同虚拟空间的“微服私访”。网络问政，在现实政治生活中功效如何，公务员群体又如何看待网络所发挥的作用？

　　56%的受访者认为“作用很大，网络问政会成为传统调研工作很好的补充”；31%的人认为“作用一般”；还有13%的受访者认为“没有作用，网络不能反映真实民意，更无法反映真实的基层情况”。

　　暗访、网络问政，不管其作用有多大，都不能取代传统调研活动在行政流程中的角色。非典型性调研作为一种补充，可以在打破信息垄断，畅通民情民意上有所突破，但是，传统调研活动作为政府决策前必不可少的一环，其在科学性、及时性、真实性等方面的完善任重道远。

　　调查研究，作为深具中国特色的治理模式，制度化是其应有之义。然而，《决策》杂志调查显示，34%的受访者坦言当地没有相关调研制度，28%的人认为，“有制度但是执行不到位”，只有38%的受访对象称，“当地有相关制度规定，也得到了较好执行”。

　　福建省委政策研究室2008年的一份研究报告就称，据不完全统计，仅2004-2007年4年间，福建共有44个调研检查组到全省9个设区市调研，参与的省领导达190多人次，厅局级领导570多人次。

　　这些数量庞大的调研，或推动政策前行，或彰显工作重心，已然是中国政治的一部分，与政府其他活动一起，成为从中央到乡镇各级党政系统政治运行的重要手段。毛泽东就曾指出，共产党的领导机关主要有两件大事，一件是调查研究，一件是制定政策。

　　那么，政府是如何调研的？政府调研有着怎样的运转流程和惯例？这些流程与惯例是如何形成的？不同主题的调研又有哪些微妙差别？

　　尚无严格的制度

　　刘维佳之所以会到温庄，是因为温庄是他的住村点。

　　2010年12月，山西省在平顺县召开干部下乡住村活动推进会，宣读了省委办公厅《关于在全省开展干部下乡住村活动的通知》，要求省级领导班子成员每年下乡住村原则上不少于3天。

　　类似的通知、活动今年还有很多。2月，湖北省启动“万名干部进万村入万户”活动，要求组派75111名干部，18317个工作组，深入26018个行政村；4月，陕西咸阳选派近5万名机关干部，深入2767个行政村；5月，江苏部署“领导干部下基层”，要求省级主要负责同志，每年须深入到村镇、社区和基层单位驻点5至7天。

　　在建党90年之际，这是对中国共产党调研传统的某种致敬与复归。

　　早在70年前的1941年，中共中央就出台了《关于调查研究的决定》，要求“力戒空疏，力戒肤浅……对于国内外、省内外、县内外具体情况的调查与研究”，并成立调查研究机关，为中央工作的直接助手。

　　这一传统在新中国成立后得到延续，各级政府机关相继成立了对应的调研室、调研中心等机构，作为政府智囊。目前，于1992年发起的“全国十大城市政府调研工作交流会”应该是这一系统的最大型会议了。

　　尽管有专门的机构，在法定运作中的地位也颇高——部分地区出台的决策程序中，要求将调研作为必须的前期环节之一，但成体系的“调研制度”建立的并不多。

　　在《关于调查研究的决定》之后，国家层面甚少出台专门关于调研工作的文件或规章制度。建立健全调研制度的要求是在2001年党的十五届六中全会上发出的。在此次全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》(以下简称《决定》)中，要求“建立健全调查研究制度，制定和落实调研计划。省部级领导干部每年应至少抽出一个月时间，市(地)县党政领导干部每年要有两个月以上时间，深入基层调研”。

　　这之后，各地开始逐步建立调研制度。这其中较为典型的是上海制定的《上海市经济工作党委调查研究工作制度》。

　　《制度》将调研制度细分为党委中心组学习课题制、领导干部下基层调查研究制度、重点课题申报立项制度、重点课题跟踪制度、重点课题攻关制度、调研考核制度，“各级党委(党组)主要负责同志每年至少完成一个调查研究项目，其调研成果纳入到每年对领导干部的考核中”。

　　其中，最具执行力的规定是将每周四定为领导干部下基层调研日。“每周四，只要不是值班领导，几乎都会下去。我们都跟着领导到下面去跑，有时候是一天，有时候是半天。”上海市委办公厅秦德君博士告诉《决策》。

　　《决定》的要求并非强制性，并非所有地区反应都如上海般及时，而且国家层面没有相关制度可以参照，所以建立调研制度的进度比较缓慢，而且越到基层，出台的调研制度越简单。在《决策》查询到的东部一县级政府出台的调研制度，整个文件不到600字。

　　此后，党的十七大、十七届四中全会等报告中，都对调研作出了要求。中共中央办公厅在2010年印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》中，再次规定“建立健全调查研究制度，省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部要每年撰写1至2篇调研报告。”

　　渐趋设计化的流程

　　2008年，湖北出台了《关于进一步加强和改进调查研究工作的意见》，提出建立健全领导机关调查研究制度，使调查研究工作制度化、规范化。

　　细读整个文件会发现，除了设立“湖北省重大调研课题基金”、构建“大调研”工作平台外，文件几乎全是对调研意义、重要性的阐述，没有涉及调研流程。

　　这并非孤例。在各级既有的调研制度中，对流程均甚少涉及。政府调研流程更多在工作中逐步形成，由惯例与惯性推动。

　　程文是东部某省多年从事政府调研工作的“老调研”。根据自身工作经验，他认为最频繁、最典型的政府调研主要为两类，“一类是以领导为主体的亮相型调研、关怀性调研，即领导上任后进行的一系列调研，或平时不以解决问题为目的，而是为了表示对某地、某部门重视进行的调研。另一类是部门调研，这类调研中又可以分为许多种，比如为起草文件而进行的调研。每种调研的流程虽然有少许差别，但基本差不多。”

　　各级政府一般会在年初制定一个年度调研计划，确定调研选题，安排工作部门的调研。这些选题多是当地亟待解决的重大问题或是为即将出台的政策做铺垫。部分领导调研会涵盖在这个调研计划之中，但也有领导点题之后临时安排的。

　　领导调研在点题之后，首先需要制定一个具体的调研计划，“主要包括调研时间，调研多久，调研哪几个点等。”程文称，这个调研计划一般不是领导提出，而是由为其服务的部门或者人员提出。在某省的调研制度规范中，就明确规定“综合办公室具体落实领导同志调研的有关事宜”。

　　从这时起，被调研单位就已参与其中。“服务领导的部门在调研点的选择上，有时也会征求被调研者的意见。被调研者会极力推荐自己心中的调研点，以便安排设计整个调研流程。”程文称，“而在调研计划报领导同意之后，在安排线路或勘察环节，被调研单位也是与服务领导的部门一起进行。”

　　“勘察要把调研地点、所走的路线、路上要多少时间以及交通情况等全部摸清楚。这种勘察到市县领导也许会弱一点，但不能说没有。”程文告诉《决策》，“在勘察这件事上，从来不怕花时间。因为如果不勘察，一旦出现意外，就很麻烦。”

　　勘察之后的准备工作全由被调研单位落实，“如何与被调研点联系，需要哪些人参与等等。”这其中，被调研单位更重视的是“在调研中要展示哪些内容，汇报哪些东西。”程文告诉《决策》。这个分寸的把握需要一个微妙的判断。

　　被调研单位会通过各种信息来判断。不过，最主要的是“官场积累的经验。很多都不需要讲明，按照惯例就知道应该怎么办。”

　　这是一种玄妙的经验。例如从调研主题的不同上，“就大致知道这次调研是什么类型，大体深度是什么样。”程文笑道。比如，如果主题为调研当地的产业结构，这个调研主题就不敏感，被调研单位在准备时就可以谈得深一些。

　　这是程文工作中遵照的、该省省级部门的调研流程，但这一流程有向下延伸的趋势，“上级的调研对下面的调研影响还是很大的，有很强的示范效应。”一位县级部门的工作人员告诉《决策》。

　　从整个调研流程来看，“调研的设计化越来越强，也就是说调研的随机性越来越低，安排性越来越强。”程文不无遗憾地告诉《决策》。例如，在路线的设计上，部分调研会将各调研点到达、停留、离开时间精确到分钟，做到误差不超过5分钟，让整个调研变成铁板一块。

　　这样的结果只能是，调研中出现“讨要工资”等“意外”的可能性被降到最低，调研所能获得的信息也被层层过滤。

　　无处不在的调研

　　刘维佳的“住村日记”是按照山西“干部下乡开展‘六个一’”活动的要求写的，后发表于《人民日报》。这种公开调研成果的做法在政府调研中并不多见。

　　在调研结束后，工作部门调研一般会形成一个调研报告，或仅供领导决策参考，或在内部刊物上发表，或转发下级单位参阅学习，或科室传阅，或作为密级传阅，或专门给被检查单位领导及其上级领导传阅……“如果调研成果重大，对当地发展有重大影响，甚至会召开一次专门会议。”程文称。

　　无论哪种，将报告公开的很少。《决策》曾接触过数份调研报告，这些报告中只有部分印有“秘密”字样，大部分并未列入政府保密文件，但这些调研报告均被要求不得外传，而且亮相型调研等领导调研很少会形成调研报告。

　　尽管部分地区的调研制度要求加强调研成果的管理与转化。但“很大一部分调研是不了了之，像一块冰，自然融化掉了。”程文告诉《决策》，这是因为部分调研的问题不是一个部门或者短时间能解决的，如果时间一久，就会因为工作重心的变化而难有实效。

　　此外，还有一个原因是调研正在泛化。

　　或许因为这一概念的灵活性，“调研”已经成为了一项高频率的“工作方式”在中国各地展开，无处不在。各种活动都可以被视为调研，仅从媒体报道上来看，就不难发现，“视察调研”、“考察调研”等复合词的运用。

　　“调研工作非常难以界定，你说我没有调研，也可以说我每天的工作都在调研。比如我到隔壁单位去串串门，算不算调研呢。”中部某县县委副书记笑问道。

　　仔细阅读各类“调研”的案例和制度文本，人们不难发现，在这一非常灵活的概念下，政治传统中的许多内容都被纳入其中。例如上下级的沟通机制、对官员的非正式考察、党委中心组的学习制度乃至某些官员的政治秀等等，都被放入到“调研”这个筐之中。

　　让他意外的是，当天下午，自己就“暴露”了行踪。镇党委书记当着副省长的面，严肃批评了村支书：“省领导来了，为什么不向镇里报告？”村支书连赔不是。很快，县委书记、县长也都闻讯赶来。“这就使我的‘县不扰官’想法打了折扣。”刘维佳略有遗憾地回忆。

　　在6月的一次回访中，大学生村官任江辉直言，为了修缮办公场所，村里花了不少钱，又新欠了一些工程款。此外，购买办公桌椅，也欠下一些债务。刘维佳感叹道，村级债务又增加了。陪同调研的镇党委书记当即喝止任江辉“诉苦”，并提醒他“不要瞎说”。

　　刘维佳的遭遇远非孤案。

　　早在2005年，时任江苏省委书记李源潮到基层调研，半途随访一家住户，问了当地一些情况，对当地领导给予了表扬。后来，接到有关人员电话，反映他走过的路线，当地领导已经预演了一遍，沿途住户全部打过了招呼。“放下电话，我一夜没有睡好觉，感到担忧，甚至害怕！”在一次专题报告会上，李源潮感慨万千。

　　我们的调研怎么了？实事求是，缘何知易行难？

　　漩涡中的基层官员

　　5月下旬，一则题为《省长来的这一中午》的网帖，再度将政府调研推入舆论的漩涡。该文透露，某省省长到一高校调研，所有活动，包括与哪位同学在一桌就餐，校方都预先进行了排演。作者一声叹息：“真是假啊！”

　　此前，《瞭望》新闻周刊也刊文称，类似的“排演式”调研在现实中不同程度存在，诸如干部扮“贫困户”、民警演“群众”、群众背“台词”，形式不一而足。多位受访官员坦陈，上级领导下来调研，地方上不事先“排演”，这种情况少之又少。为了防止上级领导突然改变调研路线，有的地方甚至演练多套应变方案。在这个过程中，调研者永远处于“孤立”的状态，犹如一叶扁舟驶入汪洋大海。

　　但是，偶而也有意外出现。

　　2010年7月1日，温家宝总理来到湖南考察，途中见到一些农民站在路边朝他挥手致意，于是停下车与他们攀谈。这时，当地村民陈凯旋上前一步说：“温总理，我向您反映一个问题。清泉村附近塌陷出一个大坑，这几天大家都提心吊胆。”温家宝当即拉住他的手，让他带路过去看看。

　　据陈凯旋回忆，其间，先后两次有人在身后拽他的衣服。一个穿衬衣的中年人低声对他说，你把总理带到这里，今后你没好日子过。还有一名穿警服的人也凑过来，说了同样的话。当他想再次回到总理身边时，被一位干部拦住了，不让他再靠近。

　　当然，这只是一个极端的例子。平心而论，倘若一味指责基层官员存心弄虚作假，既有失公允，也不尽客观。基层官员长期站在体制底部体验观察体制运行，对“排演式”调研之弊实则洞若观火，体察最为深切。

　　为此，在执行这期特别策划时，《决策》记者辗转市县乡村四个层级，用心倾听基层干部原汁原味的体悟与呼声。

　　多位受访基层干部告诉《决策》，上级领导下来调研，基层最感棘手的难题是，调研意图把握不准。上级有时仅仅发来一张纸的传真，简单提及“某某领导拟就某某工作前往调研”，只言片语、一笔带过。还有的比较急，打来一个电话，告知“某某领导马上要去调研”。这时，基层官员往往无所适从，只好暗自揣摩上级意图。

　　比如，若干年前，省直部门曾到当地调研水库移民补助款的问题。接到通知之后，当地领导就在一起商量：报多少人合适？是实事求是地报呢，还是放大一点，或者缩小一点？如果放大一点，自己岂不是要承担这个财政压力？最后，大家达成一致意见：还是少报一点。孰料，省直部门调研之后，随即出台一个政策，库区移民的补助款全部由省财政统一划拨。当地几位领导为此后悔不迭，认为当初应该多报一些。

　　“在上级调研这个问题上，我们确确实实顾虑重重。领导下来调研，我们当然希望展现好的一面，但同时呢，我们也非常想暴露一些问题，恳请上级帮助解决。这个尺度很难把握。为什么难以把握呢？第一，担心受到领导批评，有的领导可能认为我们工作不力。第二，担心影响地方在上级领导心中的形象。你回避问题呢，可能平安无事；你暴露问题呢，反倒受到影响。相权之下，基层官员更有可能选择回避问题。”一位要求匿名的基层官员告诉《决策》。

　　这就势必带来一种不健康的风气，就是基层把功夫下在作秀上，集中力量营造甚至放大各种可听可见的工作来显示政绩。“排演式”调研、报喜不报忧，也由此滋生并泛滥开来。

　　安徽省宿松县委副书记罗成圣长期在市县工作，对基层干部的情况了如指掌。一次，他到一个乡镇调研，问了几个很具体的问题，包括粮食收购保护价是多少，全镇棉花总收入是多少，镇长居然讲不清楚。再到另外一个乡镇，又问了同样的问题，镇长仍然讲不清楚。

　　“这是很可怕的。全面的、真实的调研，越到基层就越重要。情况都是从县一级上去的，中央的决策也好，省里的决策也好，都必须掌握基层真实的情况。如果从县一级的调研就开始失真，后果不堪设想。”罗成圣说。

　　如何避免调研失真

　　那么，如何避免调研失真？

　　罗成圣告诉《决策》，作为市县一级领导，大多是从基层成长起来，在基层一线摸爬滚打了多年，因此仅凭常识就能识破一些虚假信息。比如，在防汛的时候，他接到上级的通知，前往某个圩口检查防汛准备工作。到了圩点，他问：“如果发现险情，你能准备多少人来抢险？”村干部答：“差不多两三千人吧。”其实这个村子总共才有4000来人。罗成圣当场说：“这个数字不对。按照全县人口1/3在外地打工的比例，再除去老人、孩子、妇女，留下的青壮年劳力不可能这么多。”那名村干部就不吭声了。

　　山西省副省长刘维佳在发现沁县数据失真之后，也曾严厉批评了一位分管副县长。“6月21日，我们开了全省贫困地区农民增收工作恳谈会议。其中，沁县好几项指标都是排倒数第一。分管副县长作解释说明，态度也不端正。我说：你们想不想为老百姓干点事？干了5年，每年农民收入增长只有2%，这叫增长？什么都没干嘛，躺着也能增长啊。”他说。

　　当天晚上，县委书记、县长不断给他打来电话，要亲自赶到太原进行解释汇报。原来，沁县在山西省并非最穷，但为了争取国家级贫困县的帽子，有意识地压缩某些数据。用官场流行的话说，是“打埋伏”，而只有刻意压低农民人均收入的数据，才能保住贫困县的帽子。

　　刘维佳婉拒了他们的请求。6月23日，他再次到沁县调研，并与县领导一起想办法，如何变后进为先进。

　　而在引起广泛关注的“下乡住村笔记”中，刘维佳还吐露了自己“一竿子插到底”来到温庄调研的初衷：“这些年我经常下乡，有时起早贪黑一天跑五六个县，但往往是走马观花来去匆匆，了解实情不多，研究难题不透。”此言实有对常规调研方式进行反思的意味。

　　刘维佳的举动，为时下的官场注入了一股难得的清新空气。上海市委书记俞正声就曾多次倡导批评与自我批评。“我在国务院建设部工作的时候，朱总理开会经常批评人，我也被批评过几次。被批评是对你的信任。批评有什么好处呢？公开地批评某种现象，是表明你提倡什么、反对什么，对大家是有个警醒，并不是说跟某一个人过不去。”

　　但是，更多的官员则顾虑重重，“批评上级怕打击报复，批评同级怕伤和气，批评下级怕失人缘，自我批评怕丢面子”，在调研中往往不敢、不愿触及矛盾，满足于你好、我好、大家好，做和事佬。

　　国务院发展研究中心研究员赵树凯发现，在计划生育工作中，“突然袭击式检查”确实查出来一些问题，被认为是一种成功的方法。通常，这种检查由省里直接组织，采取不打把呼搞“突袭”。当检查车辆出发时，连车上的人员也不知道目的地，而是在上车后打开第一个信封，得知去某县，然后直奔某县；进某县境内后打开第二个信封，得知去某乡；进某乡境内，再打开第三个信封，得知去某村；进村后，检查人员展开拉网式检查，进所有农户查对人口出生情况。

　　在旁观者看来，这样的检查可谓神秘莫测，应该所向披靡。但是，一些乡镇领导透露：“其实也可以对付，只是需要费些心计和人力。不论检查安排得多么神秘，我们都可以知道他们什么时间进入本市，因为我们在省里就有内线，我们甚至知道他们的车号。”

　　对此，一些乡镇干部戏称，“魔高一尺，道高一丈”。

　　不过，上级的暗访对于希图应付蒙骗的官员而言，仍然具有强大的震慑力。一位受访官员告诉《决策》：“关键是看主要领导的责任感，是真调研还是假调研，是动真格还是走过场。”

　　2008年7月15日夜晚，时任江苏省睢宁县委书记王天琦、县纪委书记唐健在宿舍一起碰撞干部作风建设问题，探讨“拉练工作法”的操作路径。王天琦陡然间心生一念，决定出去“拉练”一下，看看乡镇的干部如何执行“拉练工作法”，听听他们的意见和建议。

　　为了保证行程不会泄密，二人没有通知其他人员陪同。上车之后，王天琦告诉司机沿着睢邳路向北行驶。到了古邳，才让他往镇政府开。孰料，镇政府的大门紧闭。他们用力敲门，无人响应。过了很久，门卫方才起身开门。进去一看，当天值班的5名干部都不在岗，只有两位大学生村官在网上闲聊。他们又辗转来到另外一个乡镇，值班干部也均脱岗。

　　“这难道仅仅是值班问题吗？这种状态是在真拉练吗？”王天琦连夜写了一篇《凌晨下乡拉练记》，刊登在第二天的县报上，在全县引发了一场大讨论。一个月后，县报用4个版的篇幅，公布全县所有官员的职务分工和手机号码。他还实名上网，表示“愿意回答网友们提出的问题”。一场以民意的力量去推动县委权力公开透明运行的新政，由此高潮迭起，成为全国县权改革的样板县。

　　赵树凯在对全国10省(区)20个乡镇深入调研之后，得出结论：基层许多工作难以直观测量。上级的调研、检查、评比，很容易被应付过去。这些工作对基层民众则无法蒙骗，但是民众没有进入有效的监督体系。因此，基层自治、靠基层人民来监督约束基层政府，势在必行。

　　调研力的支点在哪里

　　“调查研究，真正的‘力’在哪里呢？就在于一个决策力和一个执行力。一定要把这二个‘力’结合起来，调研力才能真正迸发出巨大的力量。”中央党校教授辛鸣分析认为。

　　安徽省芜湖市委副秘书长、政策研究室主任刘见君也认同这种观点。“官员的调研力，直接关系到政府的创新力、执行力。一个地区、一个部门，主要领导采取什么样的作风、方式调研，对下边干部影响太大了。”

　　国家行政学院教授竹立家则注意到另外一个趋势，就是在资讯空前发达的今天，政府越来越需要决策型官员。

　　“决策型官员的素质体现在哪里呢？一是搜集信息的能力强，二是认知信息的能力强。现在，各类媒体、各种内参、调研报告、信息反馈，可以说是铺天盖地。你仔细地研究、判断、提炼，完全能够作出一个比较好的决策。不一定非要跑到现场去。比如拆迁，包括整个冲突的过程，报纸上的报道已经非常详细，问题出在哪里，其实一目了然。”他说。

　　既然如此，为何一些地方和部门出台的政策仍被各界诟病？竹立家告诉《决策》，根源在于部门自利、个人自利、权力失控。一些地方和部门制定的政策，不是从公共利益的角度出发，而是首先考虑地方利益、部门利益甚至个人利益。这个时候，你调研做得不管多扎实，也无非是一种摆设、一个秀场，肯定引起老百姓的极大反感和不满。

　　而在政策的执行力方面，受访基层官员普遍呼吁，上级应当给予基层政府更大的灵活度。

　　譬如，惠农补贴资金的发放与分配。一位乡长和一位村支书告诉《决策》，这些资金由上级按人头直接统一打卡发放到户。但是，个别出去创办公司、资产已达数千万元、户口仍在村里的“农民”，却与一些贫困农民，拿着同样多的补贴，这合不合适呢？

　　另外，这些补贴在“遍撒胡椒面”后，每人每年也就分到几十块钱，对老百姓发挥不到太大作用。但是，全乡加总起来可达数百万元。与此形成强烈对比的是，乡村的公益设施却破败多年、无钱可投，“一事一议”也调动不了老百姓的积极性。

　　“不必回到过去”

　　《决策》：由于政府调研活动中，客观存在一些 “浅调研”、“排演式调研”等形式主义，调研时不时受到公众质疑，我们应该怎么来看这种质疑？

　　辛鸣：首先，被质疑的调研活动中那些现象，不是针对调研本身。调研是中国共产党优秀的传统，也是决策必要的前置程序，调查研究具有必要性。为什么呢？因为领导干部下去后，除了摸情况之外，还能深入群众。

　　调研与深入群众虽是两个概念，深入群众更多是一种政治的行为，调研是一种技术行为，但是它两者是相通的。领导干部可以通过调研来深入群众，深入群众其实也是在做调查研究，所以它们之间是相通的，只是侧重点不太一样。

　　《决策》：那是否意味着在调研方法方式上，应该回归到最初那种面对面的调研方式中去？

　　秦德君：调研客观上产生于情况不明、信息不畅的境况中。今天公共治理环境正发生翻天覆地的变化，我们已进入信息时代，信息技术方兴未艾，信息渠道日新月异，人们表达愿望的渠道日益丰富，政府获得信息的手段、渠道也不断拓展。传统的调研方式有重要价值，但简单地回归到过去的调研方式，既没必要也不可能。一切要从实际出发。

　　竹立家：现在社会形势和过去已经发生了很大的变化，变化之一就是资讯非常的发达。过去需要深入群众、深入基层搞调研，是因为资讯不发达，交通不方便，信息传递也不畅通，信息多是单向传递。现在每天媒体、专家学者、各类调研组都在做各方面的调研，各方面的信息均能迅速地反馈上来。这时候，决策者并不是说一定要亲自到第一线去调研，而是要掌握大量的信息资料，掌握社会各方面反馈的大量信息。如此，我们就需要决策型的官员，而不是调研型的官员。领导的水平在于要学会决策，如果说过去以调研为主的话，那么现在环境发生了变化，变成以决策为主了。

　　《决策》：那这会不会导致走向另一个极端，就是我们不需要调研了？

　　秦德君：不会。作为一种公共行政的方法，调研在现代政府运作中的作用可能会有所下降。公共决策前提是情况清楚，但这并不完全需要通过“一对一”的原始调研方式来获得。但调研的价值、调研的本质不容否定，调研这个命题永远存在。因为从本意来讲，调查研究就是为了摸清情况，是为了解决问题。调研功能出现某种式微，是基于信息渠道拓展和信息环境的巨大进步。中国现在很多地方信息还不畅通、不充分，很多信息还查阅不到，此外还存在信息部门分割、部门垄断的情况，这是应当注意的现象。

　　《决策》：那么，随着时代的变化，调研方式、方法是否应该改进？

　　辛鸣：调研随着时代的变化，在形式上也是有变化的。比如，现在网络上也可以了解民情。各级领导干部就是再忙，每天抽出一小时，在网上遛达一圈，也能知道目前现实的状况是什么了。

　　秦德君：要在原来传统的“面对面”、“一对一”调研方式之外，发展和运用更多的新型调研方式。一项真正有效的调研，要看调研主题、主旨、目的等具体取向。如果调研是问题取向，比如说要解决农民工子女上学问题，这种调研可能要更多地运用传统的调研方式深入下去，到现场“摸情况”。当然在到现场“摸情况”的同时，也要采用其他多种方式，比如网上信息收集、文献书籍检阅等，这都属于广义调研范畴。应当直面一个事实：即今天所谓“调研”，不一定非得到了现场才算调研。到现场只是一种方式，当然是很重要的一种方式。

　　观念问题还是方法问题？

　　《决策》：虽然调研的作用将逐步降低，但现在还是需要。那么应该如何来改进调研呢？是否采用更先进、更科学的调研方法，就能避免“浅调研”、“排演式调研”等现象的发生呢？

　　辛鸣：政府调研是要加些调研方法进来，要注意调研方法的科学性。但也要看到，如果立场不对、出发点不对，越科学的方法就越出现问题。

　　一个典型案例是，前段时间，某地委托第三方采用电话随机抽查的方式调研当地农村居民收入之类的民生工程问题。当地被调研点得知这个情况后，怕有些农村父母是文盲，就让当地小学生把调查问题的答案都背下来，再放半天假，回去教父母，接电话的时候应该怎么回答。

　　这个案例说明什么呢？这只能说明，再科学的办法，也会出现“上有政策、下有对策”的情况。这与调研方法的科学性完全没有关系，再科学的办法都会有方法对付。

　　《决策》：这是下级对上级调研的应对，现在这种应对有的地方比较多，也是导致“浅调研”，导致领导调研活动“被设计”的主因。

　　秦德君：是原因之一，还不是主要原因。被调研者确实会用很多手段来“应对”上面的调研，甚至封杀信息。但如果调研者尤其是上级领导部门真的想搞清情况，想获得更多真实信息，一定是有办法的。关键看你是不是想玩真的，是否想解决问题。如果真想解决问题，自然有办法来突破种种“应对”和“封锁”。

　　辛鸣：领导干部对调研的重视程度，应该说大体上还是可以的。领导干部要做决策，他做决策时肯定不愿心中无数。所以说调研对领导干部本身来说是一个很有用的工具，领导干部确实也需要调研，这种需要有时是发自内心的。

　　但是在面对有些调研乱象时，调研者或者一些领导心里也很清楚，如果说直面下面一些真实的情况、真实的要求，他们可能解决不了，或者说他们的决策里不能充分地体现。这个决策能够影响到什么程度、解决多大范围的问题，他们是心里有数的。所以有时还不如“我装作不知道，把这个程序走完，这样大家皆大欢喜”。这是什么意思呢？就是调研是否被扭曲，关键还是看领导的观念，是想真调查还是假调查。

　　《决策》：那是否可以说，调研乱象是一个观念问题，而不是方法问题。其解决的办法应该是重在从观念上转变，而不仅仅是方法的科学化？

　　辛鸣：可以这么说吧。怎么解决这个问题呢？其实很简单，就是一个要求，看是不是真正做出了有利于社会发展的决策，是不是真正做出有利于解决具体问题的决策，而不是仅仅把做决策当成个样子或者当成个形式。那样，领导干部就会有足够的主动性和激情下去调研。所以，说白了，领导干部有没有责任感在起着关键作用。

　　竹立家：它还不完全是观念的问题，而是制度。社会公正的实现是靠公共政策的公正性来实现的，调研也是如此。

　　系统中的“子问题”

　　《决策》：那是不是意味着我们应该建立一套更为严格、更为完善的调研制度？

　　辛鸣：你把解决办法归到根上是建立一个更完善、更严格的制度，这个我承认。但是还要把制度再往深挖掘一下，这个制度背后又是什么？

　　《决策》：那在制度建设的背后，我们还能挖出什么？

　　辛鸣：我们也不能把所有问题都归结到制度上。我们能指望可以制定出一个与目前制度完全不一样的制度吗？不能。因为整个社会的利益关系在这里现实的存在，这是各种制度形成的现实基础。在现在这个利益关系下，怎么可能形成不一样的制度呢？所以不能老是说制度。改变制度就意味着改变我们自身。更多的时候我们要看到制度背后的利益关系。不改利益关系怎么改制度？调查研究是一个很小的侧面，把这个问题都反映出来了。

　　秦德君：说起来，调研是一个“悲壮的问题”。为什么？因为这个问题要根本性扭转是很难的。但是又不能弃之不管，必须深入研究这个问题。为什么它很难从根本上改善？因为它是系统问题中一个子问题，不可能独立地解决。

　　《决策》：那是不是意味着我们对调研很无力？没有办法去改善它？

　　秦德君：解决调研存在的问题，不能只从“技术方法”上找原因，要多从“思想方法”上找原因。我参与过大大小小各种调研起码有三百多次。当年为搞清闵行“四大金刚”(上海四个特大型国企)技术人员严重流失的情况，在每个厂里蹲点吃住，找一线技术人员、工人谈，一点点摸清情况。四个厂子住下来已两个多月。真正有效的调研是必须求真务实，玩不得假。今天尤其要遏制调研中的形式主义，因为很多是“无问题调研”、“亮相式调研”、“关怀式调研”、“作秀式调研”。

　　很多调研没很好解决问题，或者说解决问题成效不大。与其作秀式调研，还不如不调研。调研的本质是解决问题，不解决问题的调研，或者说非问题取向的调研，要坚决遏制。

　　另一方面，一切调研都得从实际需求出发。在信息机制完整的情况下，要适当降低政府部门“调研”的频率。你看发达国家政府部门有多少“基层调研”？它情况照样很明了甚至一清二楚。还是那句话，现代信息条件下，很多信息获得不需要那种原始性的、现场一对一的方式来获得。这种调研有好的一面，也有很大局限性。同时，真正必要的调研一定要做好。要提倡“问题取向”调研，没有问题不要调研，尤其不要搞“华丽的”兴师动众的调研。既然调研了，就一定要解决问题，解决不了问题要问责，要反思这个调研为什么解决不了问题，问题在哪里，一定要有一个结论。不能是出去转了一圈，回去写个报告，就完事了。要以解决问题的效率和结果，来检验调研的实际效果。

　　辛鸣：所谓“调研力”，这个“力”体现在哪？就在于一个决策力和一个执行力，“调研力”就是要把这两个力结合起来。

　　什么叫决策力，就是认真对待调研这个环节，而不是把调研当成形式。只有认真对待调研，将调研看做是决策必不可少的一个环节，前期的调研才会给力后面的决策。但在这一点上，只能靠领导干部自身来践行，没有任何其他制约的方法。在执行力方面呢？主要就是要提高调研能力，不要由于调研能力的缺失，导致调研力的降低。

　　调研的“力”就这两个力，这两个力虽然看似都没有抓手，但其实只要有一个强有力的决策力在其中支撑，也就是说领导高度重视，发现问题严厉追究，那么执行力就不会差到哪儿去。

　　所以，调研要真正的给力，关键还是决策力这块，关键是看如何让领导干部真正把调研当回事，做到“不调查研究就不决策、不真正调查研究就不敢决策，如果不调查研究做决策了就要承担责任”。如果形成了这样的制度安排或者规范，再将社会学、人类学那些田野调查的方法借鉴过来，那么，政府的调研才会真正给力。