辽宁省交通厅运输局:探微民警队伍专业化建设——以监狱体制改革为背景

随着监狱体制改革的不断深入，监狱职能进一步纯化。司法部2003—2005、2006—2010年监狱人民警察队伍建设纲要，连续两个《纲要》的推动，对监狱民警队伍的革命化、正规化、专业化建设特别是专业化建设提出了更高的要求。以监狱体制改革为背景，加强民警队伍专业化建设，顺应了人本理念和改革发展趋势，成为队伍建设的核心和当务之急，对推进监狱工作全面、协调、可持续发展有着重大意义。

一、加强监狱民警队伍专业化建设的依据

（一）法律依据。刑罚的本质属性是惩罚性和教育性。《纲要》指出：“监狱民警专业化是指具备良好的法治意识、教育意识、改造意识，具备较高的教育人、改造人、挽救人的专业素质、职业道德和专业技能，成为胜任监狱工作的专业人才。”民警队伍专业化建设应“具有较扎实的专业理论知识、较强的专业技能以及较高的专业素质，职业特色突出、职能分工明确、专业结构合理、专业特长明显，能适应发展需要的高素质专业人才队伍。”

（二）哲学依据。矛盾具有普遍性和特殊性。辩证地看待监狱民警队伍专业化建设，与监狱体制改革是辩证统一的。要坚持共性和个性、前进性和曲折性的统一，善于抓主要矛盾，协调民警队伍专业化管理的内容和形式，步出非此即彼的排中律和二值逻辑的传统思维方式，从有利于罪犯改造和维护监管改造秩序的角度来客观地认识管理目标。

（三）理论依据。从行为科学的角度看，借鉴马斯洛的需要五层次理论，了解民警的不同需求；赫茨伯格的双因素激励理论，激发民警的需求；弗鲁姆的期望理论，对民警有所期望；斯金纳的强化理论，及时强化民警的行为，及时奖励民警；从系统论的角度看，整体＞部分之和是现代系统论。不同民警具有不同的特点，要用系统的思维方式分析各要素间的关系，提高工作效率；从控制论的角度看，监狱管理要对监狱活动进行有效控制，把民警的行为控制在制度范围内，整个控制过程是信息流通的过程。

（四）实践依据。建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制，是党中央、国务院作出的重大决策，是司法体制和工作机制改革的重要组成部分。以监狱体制改革为动力，建立新的管理体制、工作机制及机构设置，队伍管理体制发生了历史性转变。统筹监狱体制改革和民警队伍专业化建设，建设一支专业知识、专业素质、专业技能、专业职位等综合素质高的监狱民警队伍。

二、加强监狱民警队伍专业化建设的必要性

（一）加强民警队伍专业化建设是监狱自身发展的必然结果。监狱作为国家机器的重要组成部分，遵循自身的规律向前发展。新形势下，贯彻落实“首要标准”，提高教育改造质量。监狱工作被赋予新的、更加专业化的内容。民警职业化改革，从一定意义上说是监狱工作职权的进一步细密化、专业化，监狱民警应各司其职，公正执法。从监狱民警的工作需要出发，没有专业化的民警队伍，就不能体现监狱工作自身的专业化特质，探索由静态管理向动态管理转变，促使民警队伍专业化与监狱职业化协调发展。

（二）加强民警队伍专业化建设是正确履行职能的必然选择。改造人是监狱工作的宗旨。在监狱体制改革步伐逐步推进，监狱宗旨更加清晰的情况下，监狱民警要在法治理念的指导下，明晰执法工作的内涵和本质。为使监狱民警有效从事专门化工作，对民警队伍进行专业化分工，最大限度地调动和发挥民警的能动性和创造性,创造性地发挥狱政管理、教育改造、劳动改造三大基本改造手段功能，在不断完善的基础上创造时效明显的改造手段，增强民警队伍活力和战斗力,促进民警正确履职和专业化发展，形成良性循环。

（三）加强民警队伍专业化建设是司行政法改革的必然要求。目前，监狱工作处于推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项司法行政重点工作的要求之中，着力解决好影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，对监狱的安全稳定、教育改造质量提出了更高、更严的要求。监狱工作改革创新，需要构建多样化的管理教育模式，对民警专业分工和业务素质也提出更高要求。监狱民警直接担负着管理、教育及组织劳动等任务，必须对从事的工作业务精通、技能熟练，具备较高的专业水准。专业化发展可以使民警对从事的工作性质、特征不断探索，不断提高专业化水平，提高监管安全系数，提高行刑效率及社会效率。

（四）加强民警队伍专业化建设是强化队伍建设的必然趋势。民警队伍专业化建设已成为现阶段的客观要求和队伍建设的方向和目标。要提升民警队伍执法水平，提高监狱科学管理水平，完善民警专业体系建设，优化警力资源配置、培养专业协作精神，从严治警与从优待警并重，逐步形成一套科学、有效的民警职位管理模式、培训模式和工作模式。监狱民警应具备对狱情形势的宏观把握能力、对事物的洞察能力和通过现象看本质的分析能力、对突发事件的预见和处置能力、对各种管控手段的综合运用能力。以“执法大培训岗位大练兵”、“创先争优”等活动为载体，更好地履行职责，实现民警队伍整体上台阶和开拓工作新局面。

三、加强监狱民警队伍专业化建设的几点思考

（一）增强整体理念，积极稳妥地推进民警队伍专业化建设。一要增强法制观念。在宪法和法律范围内，把专业化与革命化、正规化相结合，促进协调发展。发挥《人民警察法》等对监狱民警队伍建设的法律依据作用。监狱民警是专门的执法力量，监管改造任务日益繁重，执法要求越来越高，为保证严格、公正执法，对监狱民警实行法制管理。二要树立整体观念。当前，高标准、严要求的监狱工作，使民警感到前所未有的工作压力，也不可能要求所有民警能胜任一切工作岗位。从监狱民警队伍的整体角度出发，分层次认识和处理民警职业与公务员的系统性差异，在民警队伍内部推进专业化分工。三要系统设计规划。实行民警队伍专业化不可能一步到位，应当根据监狱工作特点和民警管理现状分步实施，逐步推进专业化建设规范和措施，系统推进职位分类和专业化建设。

（二）完善工作机制，循序渐进地推进民警队伍专业化建设。一是完善职业制度。以《监狱法》《公务员法》《人民警察法》等法律法规为依托，构建监狱民警职业制度基本框架。用发展的眼光来看待监狱民警队伍专业化建设，规范职位分类，完善监狱民警职业化的配套措施，明确监狱民警职业制度的准入门槛，对民警的知识结构、素质条件、技能水平等提出相应标准。二是科学设置岗位。专业化的岗位分类制度是监狱警力资源有效配置的前提，是民警队伍专业化建设的显在标志。《公务员法》规定：“公务员职位类别按公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”结合监狱实际，对民警实行多样化的人力资源管理。可将岗位设置为管教类、生产类、心理矫治类、行政后勤类。一是管教民警，负责监狱的安全、罪犯的管理、刑罚执行、生活卫生保障，罪犯的思想、文化、技术教育，辅助教育及监区文化建设等；二是心理矫治民警，负责对罪犯的心理咨询、诊断、治疗等工作，也可聘请社会专业人员兼职；三是生产管理民警，负责罪犯劳动任务的安排、劳动管理、技术指导，管理罪犯习艺性工作等；四是行政管理民警，负责监狱的日常行政管理工作；其他民警按所属专业序列实施管理。三是实施职称制度。监狱民警专业化是民警专业知识和技能的综合体现。从监狱现状来看，加强民警队伍专业化建设，强化民警爱岗敬业意识，建立和完善具有监狱特色的职称体系，对有关岗位实行相应的专业技术职务制度。

（三）利用信息网络，科学有效地推进民警队伍专业化建设。对现有民警队伍进行警务改革，建立指挥中心指挥巡逻、监区指挥、危机干预管理等模式。一是构建信息化监管网络指挥中心体系，形成覆盖整个监狱的通讯网络，建成重点部位的图象监控系统，建立无线移动查询系统和巡逻人员信息系统，建立危机干预等级系统，指挥中心可以即时了解各点状况和警力配备。通过监控网络实现对监狱的整体监控，利用信息网络监控指挥，全力实施对监狱的全面监控。二是监区民警定点监管罪犯，直接隶属指挥中心。监区的监管属于定点值勤，专门负责对罪犯的日常监管，监区民警受指挥中心领导，与巡逻小组密切配合，确保监管安全秩序；三是推行网格化巡逻，提高快速反应能力。将监狱划分为若干区域，建立预防机制；同时加强监狱民警装备的现代化建设，强化基本知识、体能、技能训练等，建立科学的巡逻查监制度，实行全方位、全天候巡查。

（四）建立管理机制，扎实有序地推进民警队伍专业化建设。在体制改革的政策背景下，为保证严格公正执法，对监狱民警按工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件等进行职位分类和专业化分工。一是建立岗位目标管理机制。通过“三定”规范机构岗位设置及岗位管理，对部门、责任制进行分解、检查和评价，以实现对民警的岗位规范管理。在监狱体制改革的进程中，按考试考核实施职业资格准入，按工作需求设置岗位，按岗位要求设置能力结构，按能力结构需求设置目标责任制，按监狱工作特点和《公务员暂行条例》等法规，细化监狱专业分工，设定岗位任职资格，提高民警队伍专业化层次。对监狱民警采取“旧人旧办法，新人新制度”的办法，非押犯单位企业管理的监狱民警，保留公务员身份，实行“档案在监狱，管理在企业”；在监狱企业工作的民警，按照“人随事走”的要求，实现岗位管理，逐步建立科学化、现代化的队伍管理机制。二是建立工作绩效评价机制。制定监狱民警考核实施细则，实行量化考核，考核结果与岗位津贴、评先评优等挂钩。积极推进监狱工作体制和机制的改革步伐，按照干部管理权限，分级建立民警学习培训档案，把民警培训、学习情况等作为考核、奖惩、任职、定级、晋升的重要依据，在使用、提拔、奖励、待遇等方面予以政策性倾斜，营造适宜专业人才的环境和氛围，建立学习型监狱。三是建立教育培训考评机制。从民警专业化的角度来说，建立和完善教育培训机制是监狱发展之需，制定符合监狱自身需求和长远发展的常态化机制。按现有岗位对民警分类、分岗培训，鼓励民警参加专业学习，加强专业知识和警体技能培训，加强法律理论和警务专业能力及素质培养。坚持“惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨”的方针，体现法定性、整体性、特色性，体现监狱执行刑罚、教育改造的职能要求，建设“改造型”“教育型”专业队伍。四是建立相应激励机制。鉴于目前公务员编制、晋升机制所限，为促进监狱民警的职业认同感和工作积极性，可将每一类别的民警分为若干等级，体现出“不同类别、不同岗位、不同等级、不同风险、不同待遇”。完善并落实培训与考核、使用相结合的激励机制，激发民警参与专业化建设，提升监狱的科学管理专业水平。